Na década de 2000, há uma mobilidade social que incorporou no capitalismo brasileiro a noção de mercado consumidor de massas e trouxe para o centro da agenda pública o combate às desigualdades em suas variadas formas, tanto de renda quanto de distribuição territorial dos serviços públicos, passando por políticas voltadas para as minorias, muitas delas discutidas de maneira participativa.
Pesquisas elaboradas a nível governamental ou privadas (NERI, 2008; SOUZA & LAMOUNIER, 2010; OLIVEIRA, 2010), citadas ao longo do nosso texto, apontaram a mudança de patamar de milhões de famílias brasileiras, não apenas por causa dos aumentos do rendimento mensal, mas pelo acesso a políticas públicas, cujo resultado é inédito na história brasileira, de combinado crescimento, melhoria no acesso a serviços públicos e redução da desigualdade de renda.
Existem abundantes dados demonstrando que a ascensão social não se deu pela única dimensão da renda familiar, mas pelo fortalecimento do trabalho, queda de preços relativos de bens de consumos duráveis (POCHMANN, 2014), modificação nos hábitos e na estrutura familiar e ampliação de serviços públicos, esses últimos resultando em mudanças sociais mais aceleradas do que em outras décadas.
Essa novidade permitiu gerar uma ascensão social horizontal, formando uma classe trabalhadora consumidora a partir da recomposição de perdas salariais, principalmente o salário-mínimo, remontando ao poder de compra do começo dos anos 1980.
No período de nossa pesquisa, observamos nos aumentos de empregos (que ocorreram sendo, sobretudo, de um salário-mínimo), pelo menos três fatores interessantes: a retomada do poder de compra do salário-mínimo aos patamares da década de 1980, aumento do trabalho formal, bem como a ampliação da massa salarial em relação ao Produto Interno Bruto.
A emergência dessa ampliação de serviços públicos e de renda familiar não é uma trivialidade, mas um acontecimento histórico no Brasil, demandando
62 ser compreendida tanto pelas modificações do capitalismo global quanto pelas mudanças políticas e econômicas internamente empreendidas. É preciso salientar que a sua importância está, justamente, na associação desses elementos internos e externos, e não em seus elementos dissociados.
A partir dessa premissa, não se poderia esquecer do fato de que o Brasil e alguns Estados latino-americanos procuram um modelo de desenvolvimento capaz de reavivar os surtos de crescimento de décadas passadas e superar a pobreza. Não há nada de novo no front em relação à busca por modelos de desenvolvimento alternativos aos dos anos 1960 e 1970, marcados pela substituição de importações, pela burocratização e uso de estatais em inúmeros setores da economia.
Há algo novo, porém, na atuação responsiva (PRZEWORSKI, 1996) dos Estados latino-americanos em relação às suas sociedades, reflexo da crise das dívidas dos anos 1980 e dos resultados das políticas neoliberais nos anos 1990, que anularam em parte as promessas das aberturas democráticas pelas quais passaram países como Argentina, Brasil, Paraguai, Bolívia e Venezuela.
De acordo com Przeworski (1996), “os governos podem ser responsáveis mas não ser responsivos”, considerando que “o princípio da responsabilidade política não é condição suficiente para obrigar os governos a agir de acordo com o que mais interessa aos cidadãos”, afinal, “os governos podem fracassar na tentativa de fazer o melhor possível para promover os interesses dos cidadãos: os detentores de mandato podem aceitar a possibilidade de derrota e passar a se dedicar mais aos próprios interesses do que aos interesses do eleitorado”.
Desta forma, os governos responsivos atuam no sentido de promover o interesse dos cidadãos, com políticas “que uma assembleia de cidadãos, tão informados quanto o Estado, escolheria por votação majoritária, sob os mesmos constrangimentos institucionais” (idem).
Vale dizer que a ampliação da responsividade se dá duas décadas ou duas década e meia após a constatação da não-efetivação das promessas democráticas no momento das aberturas nos países latino-americanos.
Para O´Donnel (1993), a realidade socioeconômica dos países latino- americanos resultou em uma poliarquia “de um tipo diferente” (p. 124), sobre as
63 quais repousaria algum tipo de ausência teórica que lhes permitissem explica- las melhor.
Uma parcela dessa dissemelhança com as poliarquias típicas, ou seja, poliarquias amadurecidas, decorreria da existência de disparidades que afetariam princípios como o da igualdade. O’Donnel afirma que
a igualdade garantida a todos os membros da nação em termos de cidadania é crucial para o exercício dos direitos políticos decorrentes do funcionamento da democracia e, também, para a efetividade das garantias individuais consagradas na tradição liberal (p. 127, grifos nossos).
A contrariedade com a promessa democrática adviria de uma crise tridimensional
do estado enquanto um conjunto de burocracias capaz de cumprir suas obrigações com eficiência razoável; da efetividade de sua lei; e da plausibilidade da afirmação de que os órgãos do estado normalmente orientam suas decisões segundo alguma concepção do bem público (idem).
A partir dessa constatação, o autor compreende que as poliarquias novas latino-americanas dependiam de políticas mais eficazes no sentido de promover a igualdade, ameaçadas por agendas antiestatistas ou neoliberais, mas também (1) combatendo o imediatismo, (2) a administração pública e sua burocracia devem ser mais eficientes e (3) ampliação da participação, integrando novos atores sociais ao processo decisório (O´DONNEL, 1993, p. 141).
Sem o aperfeiçoamento da burocracia, o planejamento de médio prazo, a maior participação social, que impliquem em aumento da responsividade nos termos já expressados por Przeworski, as promessas democráticas latino- americanas permaneceriam vãs, pois
o mínimo que se pode dizer sobre esses problemas é, em primeiro lugar, que eles não ajudam a avançar para uma democracia institucionalizada consolidada; em segundo lugar, eles tornam extremamente difícil a implementação das políticas complexas, de longo prazo e negociadas multilateralmente que poderiam tirar esses países do pântano; e, em terceiro lugar (não só na América
64 Latina), que esses problemas interagem poderosamente com uma tradição de conceber a política de modo cesarista, antiinstitucional e delegativo (p. 142, grifos nossos).
Nesse caso, nos anos 2000, os governos tornam-se mais responsivos e dão respostas populares à crise neoliberal dos anos 1990, em favor do emprego, da superação da pobreza e aumento de renda.
Em relação à sociedade brasileira, a novidade incorpora a preocupação com a natureza dos gastos públicos nos anos 1990. De fato, nos anos 1980, ainda que em cenário econômico adverso, uma série de direitos sociais foram reconhecidos no âmbito da redemocratização, bem como a descentralização do orçamento público, com graves problemas para a efetivação de ambos.
O reconhecimento de direitos tornou-se dependente de regulamentações posteriores à promulgação da Constituição Federal de 1988 e de uma nova realidade econômica que representasse a superação dos dilemas econômicos dos anos 1980. Em relação à descentralização, esta ocorreu em um contexto de desordem das contas públicas que enfraqueceram a “política dos governadores” (ABRUCIO, 1998), cujo resultado, nos anos 1990, foi a centralização do orçamento em favor do Governo Federal, operador de uma reordenação fiscal no Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).
Desse modo, as promessas democráticas podem ser em parte atendidas quando satisfeitas as condições objetivas, orçamentárias e políticas, que ampliam a responsividade de governos a grupos sociais, principalmente os menos favorecidos historicamente.
Enfatizamos o processo de ampliação da responsividade no contexto estatal brasileiro, incluindo elementos de ordenamento fiscal entre os Governos FHC e Lula (2003-2010), mas não queremos, com isso, fechar as portas para futuras reflexões sobre elementos de descontinuidade entre tais governos, e de fato alguns destes serão apontados nesse capítulo. De toda sorte, parece-nos importante averiguar a consolidação do funcionamento das instituições em nossa nova poliarquia.
No desenvolvimento da pesquisa, percebemos que a combinação dessas mudanças são reflexos da realidade demográfica, das relações econômicas
65 nacionais e globais e, também, refletem a consolidação da democracia liberal no país, no sentido de se promover modificações sociais incrementais.
Há um incrementalismo nas políticas sociais desde a década de 1990, no sentido de se ampliar gastos sociais públicos e universalizar a educação primária; e, a partir dos anos 1990, recuperando o poder de compra do trabalhador.
De acordo com Souza (2006, p. 29), a perspectiva incrementalista de políticas públicas compreende que
os recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas públicos
Nessa concepção, as “decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais” (idem).
Em países centrais, as reformas neoliberais fizeram com que as explicações incrementalistas perdessem espaço e prestígio, dado o fato de que o neoliberalismo implicou em mudanças de grande monta.
Porém, é importante frisar que as novas institucionalidades, relacionadas à ampliação da responsividade estatal, não advieram de rupturas, ao menos no caso brasileiro.
É notável a participação de variáveis importantes para esse quadro incremental: o presidencialismo de coalizão brasileiro, a existência de mecanismos de accountability, fortalecendo o pluralismo em nossa poliarquia, o insulamento burocrático e o federalismo.
Segundo Mainwaring (2003, p. 6), accountability não é um conceito consensual (no original: “accountability is a far-from-consensual concept”), sendo
utilizado em distintos contextos, embora esteja ligada à noção de responsabilização.
66 A responsabilização política de altos funcionários, eleitos ou não, ou seja, governantes e burocratas, tanto por suas ações quanto por suas omissões, se unem à responsabilização jurídica.
Nesse sentido, accountability não se limita a uma mera prestação de contas, englobando, efetivamente, alguma possibilidade de sanção (MAINWARING, 2003, p. 13).
Gostaríamos de abordar, nesse momento, de modo resumido, os mecanismos de accountability e os aspectos federativos, embora os demais elementos acabem sendo suscitados nesse resgate.
É fundamental para uma poliarquia a possibilidade de se remover, via sufrágio, as lideranças políticas que governam o país. Nesse sentido, é crucial que exista uma alternativa política ao grupo governante, construída pela observância de direitos como o de livre reunião, associação e expressão.
Guilhermo O’Donnel (1998) denomina esse tipo de accountability vertical, aonde é possível
por meio de eleições razoavelmente livres e justas, [...] punir ou premiar um mandatário votando a seu favor ou contra ele ou os candidatos que apoie na eleição seguinte. [...] Eleições, reivindicações sociais que possam ser normalmente proferidas, sem que se corra o risco de coerção, e cobertura regular pela mídia ao menos das mais visíveis dessas reivindicações e de atos supostamente ilíticos de autoridades públicas são dimensões do que chamo de “accountability vertical” (O’DONNEL, 1998, p. 28, grifos nossos).
A substituição de lideranças políticas não implica necessariamente na mudança total das políticas do grupo rechaçado nas urnas. O caso concreto aqui analisado é o da sucessão entre Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva.
Ainda sobre o accountability, O’Donnel denomina o controle entre instituições como accountability horizontal, em que
a existência de agências estatais que tem o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações ou emissões de outros agentes ou
67 agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (O’DONNEL, 1998, p. 40, grifos nossos).
Nesse sentido, a articulação entre essas duas formas de accountability resultam em um complexo jogo de coordenação no sentido de promover diferentes atores sociais e o controle sobre a ação estatal.
Associado a esse quadro, as relações federalistas também englobam um pluralismo. Grandes mudanças institucionais, de maneira geral, envolvem alto custo ao governante quanto mais fragmentados e influentes são os grupos sociais.
A chamada “conjuntura crítica”, termo de Pierson resgatado por Loureiro e Abrucio (2000 apud 2002), passa a demandar um horizonte de eventos que reduza os custos do governante e se conceba alguma forma de entendimento nacional capaz de consolidar uma agenda de reformas.
No caso do Plano Real, por exemplo, a hiperinflação e o desarranjo das contas públicas, com deletérias influências no planejamento estatal, atuaram no sentido de se arquitetar reformas econômicas, ainda que mais moderadas do que em outros países, como a Argentina (PALERMO, 1998). Durante a implementação do Plano, foi possível coordenar de maneira diferente o federalismo brasileiro, no sentido de se garantir um ambiente econômico e institucional mais previsível (ABRUCIO, 2002).
Do ponto de vista da articulação dos entes federados, é notória a necessidade de se modernizar as administrações subnacionais e lhes assegurar autonomia financeira.
Esclarece Abrucio que
Os possíveis ganhos de eficiência resultantes da desconcentração das atribuições não são alcançados caso faltem recursos suficientes às administrações locais, ou se estas deixarem de exercer sua autoridade tributária. O repasse das funções antes centralizadas só alcança plenamente seus objetivos quando acoplado à existência ou à montagem gradativa de boas estruturas gerenciais nos níveis inferiores. Obviamente que a grande concentração de tarefas nas mãos do Governo Central é prejudicial à eficiência, porém, a manutenção de padrões arcaicos de governança no plano local, além de reduzir a
68 efetividade da ação estatal, desmoraliza a descentralização, podendo até incentivar propostas demagógicas de (re)centralização e paternalismo. Logo, a modernização administrativa dos governos subnacionais é condição sine qua non de um ciclo virtuoso descentralizador (2002, p. 155).
Considerando que “mais do que um simples cabo de guerra, as relações intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competição, cooperação e acomodação” (PIERSON, 1995, p. 458 apud ABRUCIO, 2002, p. 165), compreendemos o papel fundamental das relações federativas na constituição de políticas incrementais.
Além disso, há um papel preponderante do Governo Federal na articulação desses processos de mudança.
O aqui denominado incrementalismo social advém da necessidade de se cumprir parte dos direitos reconhecidos na Constituição Federal de 1988, à medida em que a realidade fiscal e política permitia, bem como à medida em que a economia se inseria internacionalmente.
Já as mudanças do capitalismo são, conforme alegamos, importantes para pensarmos essas transformações, deslocando para a Ásia parte importante do parque fabril global, tanto deslocando o eixo do crescimento econômico mundial para o continente asiático como popularizando bens de consumo produzidos nessas economias orientais.
O crescimento asiático, ademais, demandou a exportação brasileira de
commodities e foram importantes para a melhoria do quadro econômico na
última década.
Sobre o acesso ao consumo de bens duráveis, Pochmann (2014) demonstrou, em recente trabalho, que se deu uma “queda nos preços relativos, especialmente com a queda dos custos dos bens de consumo duráveis desde os anos 1990” (p. 87), como reflexo do momento no capitalismo mundial de transferência dos parques fabris para a Ásia, além das políticas de comércio exterior adotadas no Brasil que favoreceram a importação das manufaturas.
Em relação aos gastos sociais federais, ocorreu um crescimento de cinco pontos percentuais em relação ao Produto Interno Bruto entre 1995 e 2011. Equivale a um incremento de quase 45%, em termos relativos; já o gasto
69 nominal, em bilhões de Reais a valores de 2011, apresentou aumento de pouco mais de 290%. O gráfico abaixo apresenta o Gasto Social Federal entre 1995 e 2011, em relação ao PIB (IPEA, 2012).
Gráfico 5 – Gasto social Federal/PIB (%)
Fonte: IPEA
Mudanças globais do capitalismo, associadas à consolidação democrática brasileira, nos permitem compreender melhor o crescimento da Faixa C. Nesse caso, parece ser uma discussão mais complexa do que parece à primeira vista.
A inserção, na agenda pública, do combate às desigualdades e a opção por fortalecer o mercado interno, é uma novidade política e social no país. Nos anos 1950 e 1960, até 1970, a orientação ou fio condutor das políticas econômicas salientava a substituição das importações, atendendo a um mercado consumidor mínimo.
A ênfase no crescimento econômico, com desigualdades também crescentes, construiu o que o economista Edmar Bacha outrora denominou como Belíndia – o Brasil fragmentado, parte Bélgica, parte Índia, em que o
10,00% 11,00% 12,00% 13,00% 14,00% 15,00% 16,00% 17,00% 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
70 crescimento econômico era o “Felicitômetro” do “Rei”14. Nesse país fictício, a
Belíndia, os tecnocratas modularam o desenvolvimento econômico tomando por base o crescimento do Produto Interno Bruto.
Após o surto de crescimento econômico brasileiro nas décadas citadas, o Brasil passou a ser um país à procura de um modelo de desenvolvimento, atravessado por uma série de dilemas econômicos. A partir dos anos 1980, passa a vivenciar taxas de crescimento modestas, conforme veremos adiante.
Historicamente, é possível destacar um pacto desenvolvimentista urbano- industrial iniciado pela Era Vargas e continuada nos anos Kubitschek (1930- 1960), no qual estava contemplada a dicotomia entre cidade e campo, indústria e agricultura.
Obviamente, o dualismo se constitui muito mais em um esquema de pensamento para analisar a realidade social, muito popular na intelectualidade brasileira até os anos 1980, mas também orientou sentidos de políticas econômicas e sociais do período, favorável ao trabalho industrial e urbano e desfavorável às franjas da sociedade brasileira.
Além da agenda pública, notadamente o país encontra maiores obstáculos para crescer a taxas robustas após a década de 1970, confirmando que países de renda média apresentam maiores dificuldades para mudar de patamar.
O Brasil é um país de renda média desde os anos 1960 e 1970, resultado de um intenso crescimento econômico, da urbanização e industrialização que remonta aos anos 1930. Após cinco décadas – ou meio século – permanecemos no mesmo patamar, não alcançando o degrau da “alta renda”.
Essa realidade é explicada pelo crescimento a taxas mais modestas em relação ao período 1930-70. A economia brasileira, nos últimos quarenta anos, apresenta menor expansão da atividade econômica.
Nesse caso em especial, o desenvolvimento social passa a ser dependente de duas variáveis: 1) maior eficiência das políticas; e 2) aumento
14 BACHA, Edmar. O rei da Belíndia (uma fábula para tecnocratas). Disponível em <iepecdg.com.br/Arquivos/ArtigosBacha/Bel�ndia.pdf>. Acesso em 09/03/2012.
71 dos investimentos relativos ao PIB. Uma vez que ambas as variáveis são satisfeitas, sobretudo a segunda, com investimentos proporcionais ao PIB elevados, o país passa a depender do crescimento de investimentos nominais, ou seja, retorna ao problema de fundo: o baixo crescimento econômico.
A estabilidade econômica, fatores demográficos e aperfeiçoamento das políticas públicas satisfazem a primeira variável acima citada, sendo difícil precisar o quão maior pode ser o ganho de aumento de eficiência.
Em alguns anos, de maneira isolada, nas últimas quatro décadas, o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro cresce a taxa mais robusta, mas esse percentual não se sustenta por muitos anos. Esse panorama ficou conhecido popularmente como “voo de galinha”, característico do Brasil pós-milagre.
De acordo com Gala (2007),
a partir da crise da dívida no início dos anos 1980, o padrão de crescimento das economias latino-americanas se distanciou de seu registro histórico. Países como Brasil e México que exibiam altas taxas de crescimento per capita até então entram num ciclo de “stop and go” que persiste até hoje. Com a exceção do Chile e possivelmente Colômbia, o desempenho dos países da região nos 1980 e 1990 ficou muito aquém de seu desempenho histórico. A média de crescimento nos anos 1990 foi de 2,56%, enquanto a dos anos 2000, 3,65%. Desde o lançamento do Plano Real, o país cresceu 3,3% (IBGE, 2011). Esses números são bastante inferiores às médias das décadas anteriores, conforme facilmente percebemos no próximo gráfico.
72 Fonte: IBGE
Entre 1995 e 2000, o crescimento médio da economia brasileira foi de 2,4%, ao passo em que, entre 2001 e 2011, foi de 3,6%, de acordo com dados do IPEADATA. No primeiro período, o crescimento do consumo das famílias foi de 3,1%, enquanto no segundo, foi de 3,9%. A partir de 2005, o crescimento do consumo das famílias foi de 5,3%.
Em relação aos investimentos, entre 1995 e 2000, a taxa média de crescimento foi de 2,3%; na década 2001-2011, 5,4%; a partir de 2005 (até 2011), 8,6%.
Tabela 6 – Crescimento do PIB no Brasil, do consumo das famílias e dos investimentos (1995-2011) em %
Ano Crescimento PIB Crescimento
consumo das famílias Crescimento investimentos 1995 4,42 8,62 7,29 1996 2,15 3,24 1,5 1997 3,38 3,03 8,73 1998 0,04 -0,72 -0,34 1999 0,25 0,38 -8,2 2000 4,31 4,03 5,03 2001 1,31 0,68 0,44 2002 2,66 1,93 -5,23 2003 1,15 -0,78 -4,59 2004 5,71 3,82 9,12 7,41 6,22 8,68 1,67 2,56 3,65 Crescimento médio 1950 (1951-1960) 1960 (1961-1970) 1970 (1971-1980) 1980 (1981-1990) 1990 (1991-2000) 2000 (2001-2010)
73 2005 3,16 4,47 3,63 2006 3,96 5,2 9,77 2007 6,09 6,07 13,85 2008 5,17 5,67 13,57 2009 -0,33 4,44 -6,72 2010 7,53 6,94 21,33 2011 2,73 4,09 4,72 Fonte: IBGE
Ainda que se observe um aumento nos percentuais de crescimento econômico, o Brasil mostra desempenho inferior aos demais países emergentes, ou mesmo às médias internacionais, como é possível perceber na tabela abaixo, elaborada por Alves (2015, p. 2), de acordo com dados do FMI.
Tabela 7 – Crescimento do PIB no mundo, economias avançadas, emergentes e do Brasil (1981-2010)
Mundo, regiões e Brasil 1981-90 1991-00 2001-10
Mundo 3,3 3,2 3,6
Economias avançadas 3,3 2,8 1,6
Economias emergentes 3,4 3,9 6,2
Brasil 1,6 2,7 3,7
Fonte: ALVES, 2015
Obviamente, o enquadramento do país como renda média tem a ver com um corte arbitrário e bastante dependente do conceito de crescimento econômico (o “Felicitômetro do Rei”), mas reflete o esgotamento de um modelo de desenvolvimento, na medida em que não se logrou o patamar de país de renda elevada.
Existem razões políticas, ideológicas e econômicas capazes de explicar o