Neste tópico buscaremos compreender como as relações de forças presentes nas estruturas do Estado sustentam e reproduzem as dificuldades de inclusão das mulheres nas instâncias governamentais, especialmente, neste caso, o CNDM.
Ao examinar os dilemas sobre inclusão política nos processos democráticos, Iris Marion Young explica que as práticas representativas diferenciadas são importantes instrumentos para promover a inclusão política de grupos tradicionalmente sub-representados, como as mulheres, uma vez que essas práticas “(...) são a melhor forma de dar voz a muitas questões, análises e posições injustamente excluídas.” (YOUNG, 2006, p.142) Para a cientista política, instrumentos políticos criados especificamente para aumentar a representação das mulheres na cena pública são capazes de promover a visibilidade de suas agendas, pois
A representação da perspectiva das mulheres numa comissão ou num órgão legislativo, por exemplo, seria mais efetiva por meio de um pequeno comitê de mulheres do que por uma só mulher. Um comitê
pode conter algumas das diferenças de perspectiva que perpassam o grupo, bem como diferenças de experiências, capacidades e critérios individuais, o que pode habilitá-lo a analisar situações sociais a partir da perspectiva de gênero e expressar essa perspectiva para um público mais amplo. (Idem, p. 180)
Para Young, a representação política não deve ser pensada como uma relação de identidade ou substituição, mas como um processo que envolve uma relação mediada entre os atores políticos, ou seja, “(...) um relacionamento diferenciado entre atores políticos engajados num processo que se estende no espaço e no tempo.” (Idem, p.142, destaque da autora)
A institucionalização do CNDM na estrutura organizacional do Estado brasileiro para a legitimação das demandas feministas junto ao governo federal promoveu a articulação de um novo sujeito político, de “novas atrizes327” que inovaram em termos de políticas públicas. A experiência exitosa dos primeiros anos do Conselho e as restrições impostas pelo Executivo - a partir da segunda metade de 1989 - levantam questionamentos importantes, os quais nos remetem ao papel exercido pelo CNDM em relação ao controle social e ao jogo de forças existentes dentro dos governos.
O controle social pode ser entendido como a organização da sociedade civil com o objetivo de exercer algum tipo de influência na formação da agenda governamental e na definição das prioridades e das negociações do poder público. Em relação ao objeto de análise desta tese, entendemos que o controle social compreende as atividades desempenhadas pelos movimentos feministas e de mulheres para o monitoramento das ações desenvolvidas pelo Estado em relação às políticas públicas para as mulheres.
A análise dos avanços e retrocessos do Conselho - de acordo com a cronologia dos fatos - revelou a especificidade da sua história e nos levou a entender que o Conselho, no
327 Ao tratar de “novas atrizes” (e não de “novos atores”, termo empregado nesta situação), lembramos a crítica
feita por algumas feministas em relação à utilização de palavras e expressões que derivam do masculino para descrever ações relativas tanto às mulheres quanto aos homens; como “homem” para se referir ao “ser humano”, ou o uso do pronome masculino no plural “eles” para fazer referência a um grupo de mulheres e homens. Algumas feministas, principalmente as ligadas aos estudos antropológicos e lingüísticos, sustentam que a utilização do masculino genérico inconscientemente discrimina e afeta negativamente a presença das mulheres. Essas correntes feministas propõem uma alternativa de linguagem não sexista por meio do uso dos caracteres “@” ou “x” para representar a neutralidade lingüística entre masculino e feminino como, por exemplo, “@s pesquisador@s” ou “xs pesquisadorxs” para se referir às pesquisadoras e aos pesquisadores.
período pesquisado, acolheu e mediou junto aos governos328, boa parte das demandas das mulheres brasileiras. Observamos que o Conselho nasceu com grande capacidade de ação e interlocução, especialmente com o Executivo e com o Legislativo; sua atuação inicial foi balizada por argumentos e propostas provenientes das agendas feministas, cuja massa crítica havia sido fortalecida no período de combate à ditadura. Foi uma ocasião histórica, pois o CNDM foi capaz de mobilizar mulheres de todo o país, as quais responderam positivamente ao enviarem várias de suas demandas ao Conselho; promoveu debates e enfrentou conflitos de toda ordem para que as mulheres pudessem se afirmar como sujeito político na Constituinte. É importante recordar que, naquele momento, a sociedade brasileira estava envolvida no processo de redemocratização e a inserção das mulheres e a politização de suas lutas na arena pública representava um processo de crescimento irreversível.
A promulgação da Constituição de 1988 alargou a proposta de democracia do nosso país e reconheceu outras formas de participação da sociedade - além do voto - junto ao Estado. A nova Carta Constitucional abriu a possibilidade para a participação social no processo de elaboração de políticas públicas; com isso, os mais diversos segmentos de atores sociais (como por exemplo, mulheres, índios, negros, religiosos, entre outros) passaram a ter a oportunidade de participar ativamente dos debates de formulação de políticas setoriais. Essa participação sócio-política pode ser vista nos conselhos, pois estes, conforme as análises de Maria da Glória Gohn, “são agentes de inovação e espaço de negociação dos conflitos.” (GOHN, 2001, p.7)
Os conselhos são entendidos como canal de participação política em que os representantes da sociedade civil e o Estado são os principais “atores” políticos. De modo geral329, os conselhos são instâncias colegiadas criadas pelo Estado, com características e atribuições definidas em lei, para estimular a participação da sociedade nas ações governamentais. Ressalta Thereza Lobo que, no caso brasileiro, havia a expectativa de que a participação da sociedade poderia modificar o planejamento e a execução de políticas
328 Consideramos importante mencionar as diferenças existentes entre políticas de Estado e políticas de governo.
Conforme Dalmo de Abreu Dallari, as políticas de Estado envolvem toda a estrutura da organização política (Executivo, Legislativo e Judiciário) com perspectivas de longo prazo e geralmente suas alterações afetam a estrutura fundamental do Estado. Já as políticas de governo podem ser variáveis e decididas de forma mais célere pelo chefe do Executivo (ou pelos ministérios setoriais) para responder às demandas colocadas na agenda política interna. (DALLARI, 1998, p. 223 et seq.)
329 Não pretendemos apresentar aqui a vasta literatura sobre os conselhos e os meios pelos quais eles podem
obter influenciar as políticas brasileiras. Nos restringimos a assinalar que os conselhos são importantes instâncias de participação nas quais os cidadãos possuem liberdade para se organizar com outras pessoas que tenham interesses semelhantes a fim de pressionarem as instâncias governamentais por políticas que atendam as suas demandas.
públicas no país. Essa “participação cidadã” faria com que as agências estatais se tornassem mais transparentes e responsáveis com a coisa pública; além disso, geraria, nos próprios “atores”, uma ação educacional, ampliando a noção e a prática da cidadania. (LOBO, 2003, p. 41 et. seq.)
O cientista político Pedro Pontual lembra que os setores conservadores da sociedade brasileira sempre colocaram em xeque a validade e a legitimidade do grau de representação dos conselhos, ao afirmarem que estes apresentariam um déficit de representatividade quando comparados com a legitimidade dos representantes no Executivo e no Legislativo eleitos via voto universal. Contudo, o autor defende que os conselhos, como “um novo pólo que incorporava os cidadãos como sujeitos políticos no controle social do Estado, serviriam como mecanismos que contribuiriam para o aperfeiçoamento da democracia representativa e não como oposição à mesma.” (PONTUAL, 2008, p. 111)
Entendemos que a criação dos conselhos no Brasil reforçou a idéia de democracia participativa e demonstrou a necessidade da ampliação da sua esfera de atuação para o atendimento da pluralidade das demandas das mulheres brasileiras. Como destaca Young, “(..) uma sociedade é mais plenamente democrática quanto mais possui fóruns patrocinados pelo Estado e fomentados pela sociedade civil para discussões sobre políticas, e pelo menos alguns deles devem influenciar procedimentalmente as decisões governamentais.” (YOUNG, op. cit, p.144) Nesse sentido, os conselhos ampliaram os canais de participação na defesa da democracia e do interesse de segmentos que carecem de ações políticas específicas, tais como os movimentos feministas e os movimentos de mulheres. Ao serem reconhecidas e incluídas em sua especificidade no processo democrático, as mulheres - como grupo político estruturalmente desfavorecido - obtiveram, com o CNDM, uma representação inédita na cena pública brasileira, embora ainda relativamente reduzida. Mesmo sendo considerado uma unidade política representativa pequena, o Conselho, no seu âmbito de atuação, estimulou o engajamento político inclusivo das mulheres e promoveu maior visibilidade para parte das demandas feministas. Devemos reconhecer que houve um progresso que precisa, ainda, avançar consideravelmente.
A análise da trajetória do Conselho nos permite afirmar a progressiva redução330 - e posterior recuperação331, do papel institucional desempenhado pelo CNDM. As negociações políticas, as conjunturas dos períodos analisados e as relações de forças dentro dos governos
330 Especialmente nos governos de José Sarney, Fernando Collor e Itamar Franco. 331 Com os governos de Fernando Henrique Cardoso e Lula.
revelaram crises, tensões e embates que o Conselho teve que enfrentar dentro de um Estado ainda patriarcal, sexista e fortemente influenciado por um fundamentalismo religioso332. Nas diferentes gestões estudadas nesta tese, foi possível perceber as variações existentes no que se refere à capacidade de incidir sobre as políticas públicas, à forma de diálogo com o Estado, à dinâmica participativa e à relação com outros atores políticos.
O protagonismo inicial do Conselho e sua destacada repercussão social se mantiveram por poucos anos. Apesar de introduzir temas e questões inovadoras - com propostas dirigidas não só ao Estado, mas à sociedade em geral, o CNDM não teve forças suficientes para se impor na lógica da ação do Estado em favor das mulheres, por ser dependente da vontade política do núcleo dirigente do governo. Dessa forma, seu caráter de representação e seu horizonte de atuação aumentavam ou diminuíam dependendo da correlação de forças políticas presentes no cenário governamental.
Nossa pesquisa demonstrou que até 2003, o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher teve o perfil marcado pela dualidade de sua atuação, ou seja, estava voltado ao mesmo tempo para o Estado e para os movimentos feministas e de mulheres. O CNDM estimulou a participação dos movimentos feministas e assumiu o desafio de tentar representar as múltiplas faces destes movimentos, efetivando a natureza pública e democrática do Conselho. Porém, em virtude do seu caráter deliberativo333, houve certa “confusão” no papel que deveria ser desempenhado pelo CNDM, o qual passou, inicialmente, a assumir também a função de executor de políticas públicas para as mulheres.
A natureza deliberativa da composição do Conselho estava explicitada no art. 3º da lei de criação do CNDM, a saber: “Art. 3º O Conselho Nacional dos Direitos da Mulher compor- se-á de: a) Conselho Deliberativo”. Como o dispositivo legal deixa claro, o Conselho é um órgão deliberativo, ou seja, deveria ter autonomia para decidir e encaminhar questões de competência do Executivo, ainda que para fazer valer suas resoluções precisasse da chancela do Presidente da República. Entendemos que esse fator condicionante - ser deliberativo, mas
332 Devemos lembrar que o tema “aborto” não foi considerado matéria a ser incluída nos debates constitucionais
porque não havia apoio parlamentar. Havia a possibilidade da descriminalização do aborto por meio da apresentação de uma proposta de emenda popular com milhares de assinaturas colhidas por todo o Brasil. Como estratégia, a gestão do CNDM naquele momento optou por não incluir o aborto como matéria constituinte, uma vez que as Casas Legislativas eram compostas, em sua grande maioria por parlamentares de perfil conservador. Isto parece não ter avançado muito, conforme pudemos observar nas últimas eleições presidenciais de nosso país.
333 O caráter deliberativo diferencia-se do caráter consultivo pelo fato de que este último não tem o poder de agir
ou decidir de forma autônoma. São práticas comuns dos conselhos consultivos a elaboração de pareceres e a emissão de opiniões como estratégia de convencimento sobre determinados assuntos. Os conselhos deliberativos, por sua vez, possuem autonomia para decidir ou agir em nome próprio.
ter que ser homologado pelo chefe de governo - representou um sério entrave em relação ao alcance das ações do CNDM. Legalmente, o Conselho possuía uma gestão democrática e representativa; em algumas gestões teve legitimidade por meio da participação dos movimentos feministas, mas seu âmbito de atuação sempre foi limitado pelas estruturas do Estado. Nossa pesquisa evidenciou que o poder Executivo não tinha nitidez do que pretendia com a institucionalização do Conselho. Talvez a criação do CNDM tenha sido pensada como a acomodação de um segmento - mulheres - que demandava políticas específicas; mas, na medida em que este órgão começou a causar impacto nas políticas governamentais, o Executivo tentou reduzir sua atuação, asfixiando-o com o corte de recursos materiais e humanos e com a escolha de presidentas do Conselho sem consulta aos movimentos feministas e de mulheres.
Ao analisar as gestões do CNDM até a sua integração à estrutura básica da Secretaria de Estado dos Direitos da Mulher e, posteriormente, à Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, ou seja, a órgãos de primeiro escalão do governo federal, é possível observar certa dificuldade na compreensão em relação ao papel desempenhado pelo Conselho, o que pode ser considerado um dos principais fatores que comprometeram a estabilidade e o fortalecimento deste espaço institucional. São inegáveis os avanços obtidos em termos de conquista e garantia de direitos para as mulheres com criação do Conselho; mas devemos destacar que este órgão não é responsável pela execução das políticas públicas nesta área.
A SEDIM e a SPM são instituições importantes para a implementação e execução de políticas públicas para as mulheres. A criação de uma Secretaria com status de Ministério334, ou seja, como um mecanismo integrante da estrutura administrativa governamental, consiste em uma iniciativa promissora. Ao criar a Secretaria, o governo federal passou a dar apoio institucional e orçamentário para a viabilização dos projetos e das políticas públicas para as mulheres, além de disponibilizar infra-estrutura física, material e humana para a realização de suas atribuições. É importante ressaltar que a Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres não é sucessora do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, nem uma instância a que o Conselho é subordinado. A Secretaria vem preencher uma demanda que o movimento feminista brasileiro sempre fez ao Estado, que era obter uma institucionalidade com reais
334 A Secretaria se diferencia do Ministério porque não tem a estrutura deste; é um órgão mais enxuto, que
normalmente dispõe de um quadro de pessoal "emprestado" dos Ministérios. Diferentemente dos Ministérios, as Secretarias fazem parte da estrutura da Presidência da República, assim como a Casa Civil, o Gabinete de Segurança Institucional, entre outros, como prevê a Lei Nº. 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios. Agradeço ao Prof. Mamede Said pelos pontuais esclarecimentos sobre o tema.
funções executivas que permitisse transformar a pauta feminista em uma agenda de política pública.
É importante destacar que o CNDM consiste em um espaço não estatal, mas vinculado a este, representativo dos movimentos feministas e de mulheres. O fato do Conselho estar institucionalmente vinculado a uma estrutura de governo não deve ser considerado um entrave para que o CNDM fique preso às determinações do Executivo. Entendemos que o Conselho não deve ser visto de forma ambígua, ou seja, nem como aliado, nem como oposição ao governo, mas como um espaço para o exercício da democracia e para o estímulo ao processo de empoderamento das mulheres; um instrumento de diálogo capaz de mediar acordos, solucionar impasses e promover negociações entre as demandas das mulheres e as agendas de governo.
Acreditamos que o CNDM deve estar atento para não se transformar de uma arena de negociação das demandas do movimento de mulheres e de controle social (papel que exerceu em sua fase inicial) em um mecanismo formal alinhado aos programas do governo. Para que o controle social exercido pelo Conselho seja efetivo, não basta a existência de um colegiado mobilizado e representativo; este é um requisito importante, mas não o único. É importante destacar que, para fazer o controle social, é preciso que o Conselho tenha recursos humanos e orçamentários para, por exemplo, promover uma avaliação sobre a implantação de determinadas políticas públicas, realizar campanhas em seu próprio nome e até mesmo acompanhar o desenvolvimento dos programas e projetos desenvolvidos pela Secretaria.
Lembramos que a gestão dos fundos orçamentários foi, desde a criação do Conselho, um dos maiores entraves à continuidade de suas ações. Com a extinção do “Fundo Especial dos Direitos da Mulher335” durante o governo Collor (1990-1992), o repasse de verbas para o Conselho passou a ser feito de forma extremamente limitada. Como vimos no capítulo anterior, a redução das verbas destinadas ao Conselho integrou parte das estratégias de esvaziamento e encolhimento deste órgão, pois a limitação - e até mesmo a ausência - de repasse de recursos financeiros comprometeu o desenvolvimento dos trabalhos do CNDM.
As definições orçamentárias dos recursos destinados às políticas públicas para as mulheres, no período analisado, revelaram os pontos de negociação, os enfrentamentos e as alianças que precisaram ser realizadas para que os projetos do Conselho pudessem ser viabilizados. A restrição de recursos financeiros e humanos para o CNDM não refletiu apenas
335 Como vimos no inicio do capítulo 2 deste trabalho, o FEDM foi criado para gerir recursos e financiar as
a conjuntura política e econômica do país, mostrou também que na “balança do poder” a força política de confronto e negociação das mulheres é bastante incipiente. Revelou ainda o reduzido peso que a agenda feminista e suas frentes de interesse possui perante o governo. Nesse sentido, nossa pesquisa nos leva a afirmar que o CNDM, desde sua criação - e, por conseqüência, as políticas para as mulheres, nunca teve prioridade no jogo político brasileiro.
Outra grande dificuldade enfrentada pelo CNDM estava na articulação com os movimentos feministas e de mulheres. Sabemos que o Conselho é composto por um corpo heterogêneo de participantes e com vasta pluralidade de interesses, os quais nem sempre são convergentes. Nesse sentido, a atual presidente do Conselho e Ministra da Secretaria Nilcea Freire reflete: “Eu acho que o centro da discussão é o desenvolvimento e como é que nós
podemos incidir sobre o processo de desenvolvimento na perspectiva de igualdade? Como é que a gente pensa num desenvolvimento sustentável e sustentado com igualdade entre os gêneros? Eu acho que esse é um enorme desafio, como também é um desafio pra nós, nesse deslocamento, perceber que a desigualdade existe entre as mulheres. Quando nós falamos das mulheres brasileiras, por exemplo, nós estamos falando de muitas mulheres diferentes e desiguais entre si e que, portanto, a pauta feminista tradicional, se ela não for aliada e combinada à outras pautas, ela não dá conta de possibilitar que todas essas mulheres participem das conquistas e dos avanços336.”
Como mecanismo que pode promover a emancipação das mulheres, o difícil e complexo processo de empoderamento deve buscar a real autonomia das mulheres e significar uma profunda mudança nas relações patriarcais de poder que perpassam todas as esferas da sociedade. Em relação ao poder político, entendemos que este processo começa a se delinear quando há a participação efetiva deste sujeito político nas esferas de decisão do governo. Nesse sentido, o CNDM, por ser um espaço de participação das mulheres no cenário governamental, é considerado um importante agente que tem contribuído para o processo de empoderamento das mulheres brasileiras. Mesmo com uma frágil força política, o Conselho representou e ainda representa um importante instrumento de interlocução dos movimentos feministas com o Executivo para que as mulheres reivindiquem seus direitos e promovam o enfrentamento das desigualdades sociais, políticas e econômicas às quais estão submetidas.
Vimos que ao longo de sua existência, o Conselho buscou interagir com diversos segmentos da sociedade civil, Ministérios e poder Legislativo, no sentido de contribuir para a
criação de programas demandados pelos movimentos feministas voltados especificamente para as mulheres como, por exemplo:
• Atendimento integral (jurídico, psicológico e médico) e construção de casas-abrigo para
mulheres vítimas de violência doméstica e sexual;
• Implantação efetiva do Programa de Atenção Integral à Saúde da Mulher (PAISM) com o