Capítulo 2 – Políticas públicas ambientais destinadas à conservação do ecossistema manguezal
2.2 Políticas públicas ambientais: considerações acerca da principiologia aplicada
Como visto, a atuação política está intimamente ligada à figura de Estado, e a depender da orientação que este possui (liberal, social) a política irá se delinear a fim de buscar a concretização de objetivos que sejam pertinentes à orientação do Estado. Contudo, quando se trata de políticas ambientais, as figuras da sociedade e do setor privado aparecem fortalecidas, em virtude de sistemas próprios de gestão ambiental, a exemplo das normas ISO.
Apesar deste fato, para o estudo ora realizado, serão priorizadas as políticas
31 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
públicas ambientais, aquelas que decorrem da própria atuação do Estado.
Os acontecimentos atuais tem imposto situações que conduzem à análise do tema das políticas públicas implementadas pelos gestores públicos.
A implementação de políticas públicas, e dentre estas das políticas públicas ambientais – PPAs encontra fundamento no mundo dos fatos, onde os valores ambientais vem sendo devastados em um processo de desenvolvimento insustentável e que, como reação, passa a dar origem a uma política ambiental mundial.
Diante da objetiva finitude dos recursos ambientais, tão indispensáveis à manutenção da vida humana, faz-se necessária a gestão ambiental por meio de políticas ambientais, públicas e privadas, providas de fundamentos e instrumentos que sejam capazes de assegurar a todos o seu acesso e preservação.
Neste contexto, as PPAs exercem papel fundamental, visto que possuem a possibilidade de definir rumos e estabelecer critérios para as relações entre as ações humanas e o meio ambiente. Considerando a complexidade e interdisciplinaridade da questão ambiental, novos papéis são exigidos do Estado. A ele, a atuação regulamentar, embora importante, não é suficiente, sendo necessário que atue na busca da efetivação de políticas ambientais destinadas a relações sustentáveis em homem e ambiente, que assuma papel de verdadeiro gestor do ambiente (FREIRIA, 2011).
Para D’Isep (2009):
O Estado, ainda que não isoladamente, mas de forma estrutural e diretiva, é titular da obrigação de proteção e defesa dos bens ambientais, de maneira preventiva e reparatória, e deve transformar e conservar o meio ambiente e seus elementos: o macro e os microbens ambientais. É a concretização do que se denomina Estado Democrático de Direito Ambiental. É ele o sujeito das PPAs, que, se confrontada com o papel ambiental da sociedade, adiciona novos sujeitos e elementos na composição do Estado-gestor ambiental, que terá, nos planos ambientais, notadamente, nos planos de políticas ambientais setoriais, seu instrumento-vetor de interação e integração ambiental, que deve ser monitorado e fiscalizado pelo controle ambiental, que se dá de diferentes formas e revela o Estado de Polícia Ambiental (grifos no original).
Assim, o microbem ambiental32 do ecossistema Manguezal na Bacia do Pina (Recife – PE), precisa ser considerado de modo holístico, mas também em sua
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“Os microbens ambientais são aqueles pontualmente considerados, isto é, recebem regramento jurídico autônomo, setorial, para que sejam contempladas as peculiaridades e complexidades individualizadas de cada bem. A sua gestão vertical busca garantir a efetividade de sua tutela, a exemplo da regulamentação pontual da água, da floresta, da biodiversidade etc. Já o macrobemambiental é o conjunto integrado dos elementos ambientais - os microbens ambientais. Constitui-se no tratamento holístico do meio ambiente que zela pelo equilíbrio do todo, de modo a reconhecer-lhe a unidade, mediante a noção de conjunto integrado, que deve ser gerido de forma horizontal, com vistas a compor o sistema”.(D’IPSP, 2009).
especificidade, de modo que as políticas públicas ambientais devem refletir essa dinâmica normativa, garantindo tratamento sistemático.
A noção de Estado Democrático de Direito que se vivencia a partir da Constituição Federal de 1988 define com mais clareza o papel do próprio Estado, como também a participação popular na proposição das políticas públicas ambientais. Como visto, por determinação Constitucional, a Administração Pública deverá pautar-se pelos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A publicidade tem especial relevo quando do tratamento da questão ambiental, visto que a fim de assegurar o direito ao ambiente ecologicamente equilibrado, qualquer cidadão deve ter acesso às informações necessárias para resguardar tal direito, que, como já afirmado, é indisponível.
Para Mazza (2012) o “princípio da publicidade pode ser definido como o dever de divulgação oficial dos atos administrativos”33. Para o autor este princípio denota um dever para o Estado de “permitir livre acesso dos indivíduos a informações de seu interesse e de transparência na atuação administrativa”.
O princípio da publicidade engloba dois outros subprincípios, quais sejam, o princípio da transparência e da divulgação oficial. Por divulgação oficial se entende a exigência de publicação do conteúdo dos atos praticados, observando o meio de publicidade definido pela lei. Por transparência, entende-se o dever de prestar informações de interesse dos cidadãos e não praticar condutas sigilosas (MAZZA, 2012).
A publicidade dos atos da administração tem como finalidade externalizar a vontade da administração, permitindo que a coletividade tenha acesso a ela; tornar exigível o conteúdo do ato administrativo; desencadear a produção de efeitos do ato e permitir o controle de legalidade da atuação.
Com relação especificamente às questões ambientais, a Constituição garante que todos deverão ter acesso ao conteúdo dos estudos ambientais, não devendo ser usurpado da população o direito de conhecer todos os aspectos dos
33 Lei 9.784/1999 - Art 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...)
empreendimentos, obras e atividades que se utilizam dos recursos ambientais. No que concerne ao princípio da publicidade ou da máxima transparência, quer este significar que a Administração há de agir de sorte a nada ocultar e, para além disso, suscitando a participação fiscalizatória da cidadania, na certeza de que nada há, com raras exceções constitucionais, que não deva vir a público. O contrário soaria como negação da essência do Poder em sua feição pública. De fato e no plano concreto, o Poder somente se legitima apto a se justificar em face de seus legítimos detentores, mais do que destinatários (FREITAS, 1999).
A Lei nº 10.650/200334 trata sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos órgão e entidades pertencentes ao SISNAMA.
Resta definida pela lei a obrigatoriedade que tais órgãos possuem de dar ciência à coletividade dos processos que tratem de matéria ambiental.
Não há que se falar em legitimação de interesse para ter acesso às informações ambientais, basta ser cidadão que o interesse resta definido. Qualquer cidadão tem direito às informações que sejam necessárias para acompanhar e proteger a qualidade ambiental, direito este, fundamental, nos termos da Constituição Federal.
O acesso às informações ambientais deverá ser fácil35, estando os processos, inclusive as solicitações de licenciamento disponíveis aos cidadãos.
Neste ínterim, importante lembrar que negar publicidade aos atos administrativos que não se revistam de excepcional sigilo constitui em ato de
34 Art. 2o Os órgãos e entidades da Administração Pública, direta, indireta e fundacional, integrantes do SISNAMA, ficam obrigados a permitir o acesso público aos documentos, expedientes e processos administrativos que tratem de matéria ambiental e a fornecer todas as informações ambientais que estejam sob sua guarda, em meio escrito, visual, sonoro ou eletrônico, especialmente as relativas a:
I - qualidade do meio ambiente;
II - políticas, planos e programas potencialmente causadores de impacto ambiental;
III - resultados de monitoramento e auditoria nos sistemas de controle de poluição e de atividades potencialmente poluidoras, bem como de planos e ações de recuperação de áreas degradadas;
IV - acidentes, situações de risco ou de emergência ambientais;
V - emissões de efluentes líquidos e gasosos, e produção de resíduos sólidos; VI - substâncias tóxicas e perigosas;
VII - diversidade biológica;
VIII - organismos geneticamente modificados.
§ 1o Qualquer indivíduo, independentemente da comprovação de interesse específico, terá acesso às informações de que trata esta Lei, mediante requerimento escrito, no qual assumirá a obrigação de não utilizar as informações colhidas para fins comerciais, sob as penas da lei civil, penal, de direito autoral e de propriedade industrial, assim como de citar as fontes, caso, por qualquer meio, venha a divulgar os aludidos dados.
35 Art. 4o Deverão ser publicados em Diário Oficial e ficar disponíveis, no respectivo órgão, em local de fácil acesso ao público, listagens e relações contendo os dados referentes aos seguintes assuntos:
I - pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão; II - pedidos e licenças para supressão de vegetação;
III - autos de infrações e respectivas penalidades impostas pelos órgãos ambientais; IV - lavratura de termos de compromisso de ajustamento de conduta;
V - reincidências em infrações ambientais;
VI - recursos interpostos em processo administrativo ambiental e respectivas decisões; VII - registro de apresentação de estudos de impacto ambiental e sua aprovação ou rejeição.
Parágrafo único. As relações contendo os dados referidos neste artigo deverão estar disponíveis para o público trinta dias após a publicação dos atos a que se referem.
improbidade administrativa, de acordo com a Lei nº 8.429/199236.
Neste ponto, o núcleo integrador do princípio da publicidade encontra-se com o princípio da moralidade, vez que a probidade integra o conteúdo jurídico de moralidade.
(...) antiga é a distinção entre Moral e Direito, ambos representados por círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à moral e, o menor, ao direito. Licitude e honestidade seriam os traços distintivos entre o direito e a moral, numa aceitação ampla do brocardo segundo o qual non omne quod licet honestam est (nem tudo o que é legal é honesto). (DI PIETRO, 2012 – grifos no original)
Mazza (2012) afirma que a atual Constituição concede à moralidade o status de requisito de validade do ato administrativo. O autor ressalta a distinção entre moral comum e moralidade administrativa, asseverando que esta última impõe aos agentes públicos não o dever de moral comum vigente na sociedade, mas exige respeito a padrões éticos, de boa-fé, decoro, lealdade, honestidade e probidade, que devem se observar nas rotinas ligadas ao conceito e boa administração. A Lei do Processo Administrativo, no artigo 2º, IV determina aos servidores uma “atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa – fé”.
MAZZA (2012)
O autor ainda afirma que o dever de moralidade atinge os dois pólos da relação jurídico-administrativa, visto que vincula a Administração, mas também aos administrados, que devem proceder com “lealdade, urbanidade e boa-fé” (Artigo 4º, II, Lei nº 9.784/1999).
A questão da moralidade, que leva a uma desejada atuação proba dos
36 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente: (...)
governantes, daqueles que criam e implantam as políticas públicas, ainda precisa superar o obstáculo da “moral paralela”. Segundo a doutrina de Agustín Gordillo (apud DI PIETRO, 2012), a administração pública necessita lidar com uma duplicidade de regras, processos, organizações e sistemas dentro do organismo governamental, que são todas as regras informais que permeiam e se imiscuem no sistema formal. Esta “administração paralela” cresce à medida que aumenta a descrença no dever de cumprimento das normas jurídicas e morais.
Sobre o assunto, conclui a autora citando Gordillo “só por meio da participação popular no controle da administração pública será possível superar a existência dessa administração paralela e, em consequência, da moral paralela”.
Dito isto, se percebe que a participação popular junto ao Estado, tanto no ciclo de formação das políticas públicas, como nos demais espaços em que a Constituição consagra a participação popular, é condição sine qua non para que a atuação do Estado se torne mais proba, mais aproximada do ideal constitucional.
O direito ambiental consagra o princípio da participação popular, ou princípio democrático37, o qual “pontifica que as pessoas tem direito de participar ativamente das decisões políticas ambientais, em decorrência do sistema democrático semidireto, uma vez que os danos ambientais são transindividuais” (AMADO, 2011).
Antunes (2012) assevera que uma das principais origens do direito ambiental se encontra nos movimentos reivindicatórios dos cidadãos, de modo que a democracia é base fundamental para o exercício deste direito. Afirma também que o princípio democrático se encontra embasado nos direitos à informação e à participação.
Fiorillo (2012) aduz ainda que este princípio também se assenta sobre a educação ambiental. Tal posição é bastante razoável, vez que o exercício de cidadania, que sem dúvida, é a força motriz do princípio em tela, apenas se faz presente em sociedades educadas, ainda que minimamente, para a exigência dos seus direitos e cumprimento dos seus deveres. A educação geral, e a educação ambiental são pressupostos de um exercício pleno de cidadania, pois permitem que o cidadão vislumbre seu papel no Estado e o papel que o estado deve exercer junto à sociedade.
O princípio democrático assegura aos cidadãos o direito de, na forma da lei ou regulamento, participar das discussões para a elaboração das políticas públicas ambientais e de obter informações dos órgãos públicos sobre
matéria referente à defesa do meio ambiente e de empreendimentos utilizadores de recursos ambientais e que tenham significativas repercussões sobre o ambiente, resguardado o sigilo industrial (ANTUNES, 2012).
O legislador constituinte, ciente de que o monopólio da gestão e do poder de polícia ambiental nas mãos do Poder Público não tem sido suficiente para evitar a degradação do ambiente, assegurou aos cidadãos mecanismos capazes de garantir- lhes, através da cidadania, o pleno exercício dos direitos relativos à qualidade do meio e aos recursos ambientais (MILARÉ, 2011).
A participação popular é prevista junto aos três poderes, podendo ser percebida, segundo Antunes (2012), como o dever jurídico de proteger e preservar o meio ambiente e o direito de opinar sobre as políticas públicas, através de participação em audiências públicas, integrando órgãos colegiados etc.; participação mediante a utilização de mecanismos judiciais e administrativos de controle dos diferentes atos praticados pelo Executivo, tais como as ações populares, as representações e outros; e por iniciativas legislativas que podem ser patrocinadas pelos cidadãos.
São instrumentos constitucionais que materializam o princípio democrático, sendo capazes de garantir a participação popular na defesa ambiental38:
1) Junto ao Poder Legislativo, através de iniciativas legislativas:
a) Iniciativa Popular, prevista no artigo 14, inciso II, da Constituição Federal; b) Plebiscito, previsto no artigo 14, inciso I, da Lei Fundamental; e
c) Referendo, previsto no artigo 14, inciso II, da Constituição Federal.
2) Junto ao Poder Executivo, através de medidas administrativas fundadas no princípio democrático:
a) Direito de informação, conforme preceitua o artigo 5º, XXXIII39, da Constituição Federal, além da Lei nº 10.650/2003 que, como visto antes, é especificamente voltada para assegurar o direito à informação em questões de meio ambiente. Também a Lei nº 6.938/1981, que trata da Política Nacional de Meio Ambiente, define como instrumento de proteção do meio ambiente, a obrigação para o Estado de produzir um cadastro de informações ambientais e de assegurar ao público a
38 Neste sentido Antunes (2012), Amado (2011), Milaré (2011), Furlan e Fracalossi (2011), entre outros.
39 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
prestação de informações relativas ao ambiente.
b) Direito de petição - É a possibilidade que o cidadão tem de acionar o Poder Público para que este, no exercício de sua autotutela40, ponha fim a uma situação de ilegalidade ou de abuso de poder (Antunes, 2012). Previsto na Constituição Federal, no artigo 5º, XXXIV, alínea a41.
c) Estudo prévio de impacto ambiental - Constitui-se como exigência constitucional prevista no § 1º, inciso IV, do artigo 225, para toda instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, o qual será aprofundado adiante. O Estudo de Impacto Ambiental deve ser tornado público e, nas situações previstas pela lei, ser submetido à audiência pública. A exigência da avaliação ambiental prévia não se confunde com a exigência de prévio Estudo de Impacto Ambiental.
3) Junto ao Poder Judiciário, medidas judiciais fundadas no princípio democrático: a) Ação Civil Pública – É ação constitucional (artigo 129, III) que somente pode ser proposta por determinadas pessoas jurídicas ou pelo Ministério Público, que são dotados de legitimação extraordinária para a tutela dos interesses protegidos pela norma processual constitucional (ANTUNES, 2012).
b) Ação Popular – também é ação de natureza constitucional, cuja finalidade é anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade da qual o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. Ela tem sido muito utilizada e tem obtido resultados bastante satisfatórios42 (ANTUNES, 2012).
40 Autotutela é princípio que permite à Administração o dever de rever os seus próprios atos, seja para revogá-los (quando inconvenientes/inoportunos), seja para anulá-los (quando ilegais). É o controle interno exercido dentro de cada esfera administrativa.
41 XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
42 O autor exemplifica sua posição com o julgado que ora colaciona-se: PRIMEIRA REGIÃO. AGSS - AGRAVO REGIMENTAL NA SUSPENSÃO DE SEGURANÇA -01000386700. Processo: 200201000386700/MG. CORTE ESPECIAL: 9/12/2002. DJU: 18/6/2003, p. 45. "DESEMBARGADOR FEDERAL PRESIDENTE. AGRAVO REGIMENTAL - SUSPENSÃO DE SEGURANÇA - LIMINAR DEFERIDA EM AÇÃO POPULAR - SUSPENSÃO DOS EFEITOS DE LICENÇAS AMBIENTAIS EXPEDIDAS PELO CONSELHO ESTADUAL DE POLÍTICA AMBIENTAL PARA EDIFICAÇÃO DO COMPLEXO HIDRELÉTRICO DE CAPIM BRANCO I E II, NO MUNICÍPIO DE UBERLÂNDIA, ESTADO DE MINAS GERAIS - DISCUSSÃO SOBRE O DOMÍNIO DO RIO ARAGUARI - COMPETÊNCIA DO INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA PARA A EXPEDIÇÃO DA LICENÇA - INTERESSE PÚBLICO E GRAVE LESÃO À ORDEM, À SAÚDE E À ECONOMIA PÚBLICAS COM ESPEQUE, TÃO SOMENTE, NA ESSENCIALIDADE DO SERVIÇO DE ENERGIA ELÉTRICA E NOS BENEFÍCIOS DECORRENTES DA CONSTRUÇÃO, l - Embora em Suspensão de Segurança não se ana- lise, em princípio, questão de mérito, cabe ao Presidente do Tribunal verificar, se necessário, matéria de fundo, para convencer-se da existência ou não de ofensa aos bens jurídicos tutelados no art. 4º da Lei nº 8.437/92. 2 - Não demonstrada, no caso, a 'flagrante ilegitimidade', a Suspensão de Segurança não é meio hábil à solução de pendenga atinente ao domínio do Rio Araguari, se federal ou estadual, para aferir-se a competência para licenciamento ambiental, nem para avaliar o cabimento de Ação Popular na espécie. 3 - O interesse público e a grave lesão à ordem, à saúde e à economia públicas, alegados pela
c) Ações de Constitucionalidade, inconstitucionalidade e arguição de violação de preceito fundamental - Peculiaridades muito próprias do sistema judicial brasileiro fizeram com que um grande número de legitimados43 possa se dirigir ao Supremo Tribunal Federal com vistas a discutir a Constitucionalidade ou inconstitucionalidade de normas de proteção ao meio ambiente (ANTUNES, 2012).
A Declaração do Rio, em seu Princípio nº 10, tratou da participação popular na defesa ambiental, conforme se observa:
Princípio 10
A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere à compensação e reparação de danos.
A prática tem demonstrado que a aplicação do princípio democrático na prática administrativa do direito ambiental brasileiro, notadamente no licenciamento