POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NA EUROPA E NOS ESTADOS

As políticas internacionais de turismo de 1945 a 1955 evoluíram por meio da desagregação e da racionalização da política, da alfândega, da moeda e das regulamentações referentes à saúde que haviam sido adotadas após a Segunda Guerra Mundial. Além disso, a comercialização e a distribuição dos produtos e dos serviços turísticos sofreu uma mudança considerável na década de 1950, como consequência da entrada de empresas publicitárias, bancos, grupos petroleiros, industriais, grandes veículos de comunicação, etc., buscando novas oportunidades de investimento nos negócios de viagens e turismo32_{. Ao mesmo tempo, também}

foram criadas associações e organizações turísticas com o objetivo de fomentar, desenvolver e promover a cooperação do setor, tais como: Associação Internacional

32_{Foram introduzidas técnicas de marketing, desenvolvidas em outras áreas, mudando o enfoque da} comercialização do turismo, o que resultou numa padronização da oferta turística. Isso foi determinante para o acesso das classes médias ao turismo, estimulando a reconstrução e a criação de equipamentos que atendessem as características dessas novas demandas.

de Hoteleiros, Restauradores e Cafeteiros, em 1949, e a Federação Universal das Agências de Viagens em 1966, segundo Rejowiski e Solha (2002).

Logo após a Segunda Guerra Mundial, a União Internacional de Organismos Oficiais de Turismo (UIOOT), cuja criação remonta a 1925, tornou-se a União Internacional de Organizações Oficiais de Turismo/International Union of Official Travel Organisations (IUOTO), constituída de um mix de organizações privadas e públicas que lidavam com os aspectos técnicos de viagens e turismo. No entanto, por volta dos anos de 1960, o crescimento do turismo, sua dimensão internacional e as crescentes atividades dos governos nacionais na área, impulsionaram a IUOTO a ser transformada em uma entidade intergovernamental, a Organização Mundial do Turismo (OMT). Com sede em Madrid, a OMT, ao ser criada, recebeu poderes para lidar, a nível internacional, com todas as questões relativas ao turismo e para cooperar com outras agências internacionais competentes que surgiram sob as Nações Unidas, recebendo destas, um papel central e decisivo na promoção do desenvolvimento do turismo responsável, sustentável e universalmente acessível.

Entre os anos de 1955 e 1970, houve um maior envolvimento do governo no marketing turístico a fim de aumentar o potencial de ganhos no setor. Nesse período, as abordagens em relação ao turismo ressaltavam seus aspectos positivos33_{, sendo amplamente assumidas e difundidas, principalmente, pelos}

empresários e pelas entidades internacionais de turismo, orientando o desenvolvimento de muitos destinos turísticos, principalmente pelos investimentos e pelas políticas de promoção para o setor.

Já, entre os anos 1970 e 1985, ocorreu um envolvimento dos governos no fortalecimento de infraestrutura turística e no uso do turismo como instrumento de desenvolvimento regional, em que foi assumida uma postura mais crítica, preocupada com a experiência e com a identificação e a valorização dos atores que participam do processo, talvez porque, nesse período, começaram a ser percebidos os efeitos negativos do turismo.

A década de 1970 foi um período marcado por intensas discussões, refletidas pela grande quantidade de congressos, jornadas e seminários mundiais, o que acabou por definir a plataforma de advertência, conforme a denominação de Jafari (1994). Nesse mesmo período, consolidou-se a cooperação turística internacional

por meio da atuação da OMT, bem como com a atenção econômica de outros organismos e instituições internacionais como o Banco Mundial34_{, a Organisation for}

Economic Co-operationand Development (OCDE), União Europeia e o World Tourism Travel Council (WTTC). Ainda há outros órgãos das Nações Unidas, como: a International Civil Aviation Organisation (ICAO), a World Health Organisation (WHO) e a Internacional Air Transport Organization (IATA) que influenciam no turismo.

Além disso, segundo Hall (2001), a partir de 1985 ocorreu o uso continuado do turismo como instrumento de desenvolvimento regional com um maior foco em questões ambientais, um menor envolvimento do governo no fortalecimento de infraestrutura turística e uma maior ênfase no desenvolvimento de parcerias público- privadas e autorregulamentação do setor. Outro importante fator relacionado a esse período é o fato do fluxo turístico também ter sido influenciado pelo acirramento do processo de globalização e pelo avanço do neoliberalismo e a internacionalização dos capitais.

A tendência em direção a economias simplesmente voltadas para o mercado, a partir da década de 1980, levou a um recuo no envolvimento do Estado e ao questionamento da intervenção que, para muitos, levaria mais distorções que correções no mercado. Entretanto, no caso do turismo, um negócio realmente global, houve um crescimento no poder dos governos nacionais em relação a eventos externos, tendo em vista que nessa área faz-se necessária a intervenção, a regulação e a colaboração entre os órgãos governamentais através das entidades internacionais.

Além disso, desde o final da década de 1980, tem-se dado maior ênfase ao estímulo das pequenas empresas de turismo e para o desenvolvimento endógeno de suas áreas, aproveitando suas potencialidades naturais. Nesse sentido, há uma série de organismos que atuam regionalmente, como a Organização dos Estados Americanos (OEA), Pacific Asia Travel Association (PATA) e European Travel Commission (ETC) dedicando esforços à promoção e ao marketing desses destinos. Na maioria dos países os governos intervêm auxiliando e regulamentando o setor privado, entretanto, os governos podem influenciar o turismo através do

34_{O Banco Mundial na divisão comercial do International Finance Corporation (IFC) aceita projetos do} setor privado. Ao passo que sua outra divisão, o International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), oferece fundos governamentais para ajustes estruturais e investimentos em infraestrutura.

gerenciamento de demanda e receita (marketing e promoção; fornecimento de informação; preços; controle de acesso; e segurança pessoal e pública) e do gerenciamento de oferta e custos. Para Hall (2001), apesar da relativa escassez de acordos internacionais relacionados diretamente ao turismo, existe uma estrutura institucional representativa para política e planejamento turístico em termos mundiais, que consiste em organizações internacionais com interesses diretos e indiretos no setor, e uma série de leis internacionais relacionadas a áreas afins, incluindo meio ambiente, patrimônio, comércio, relações trabalhistas e transportes. Além disso, tem-se desenvolvido significativamente arranjos institucionais supranacionais para o turismo, ou seja, arranjos que, embora não pertençam a uma esfera global, geram uma série de acordos entre diversos países, muitas vezes num contexto regional.

Nesse sentido, os governos estão vinculados a organizações turísticas, tanto em nível internacional quanto nacional35_{, e todos estes organismos podem contribuir}

para a construção da política de turismo de um país. A política da comissão para o uso do turismo como um instrumento de desenvolvimento econômico regional está voltada para o aproveitamento dos vários aspectos positivos do setor, que são: o crescimento continuado do turismo em todo o mundo; as vantagens comparativas em recursos naturais de turismo inerentes a regiões desfavorecidas; os gastos externos às regiões atraídos pelo turismo; os efeitos multiplicadores em outras partes da economia regional; e a criação de empregos dentro de um período de tempo relativamente curto são aspectos importantes do desenvolvimento do turismo. Esses são os fatores mais significativos que afetam a aceitação de um projeto, uma vez que o uso principal das verbas estruturais é a diminuição de desequilíbrios regionais.

Segundo Cooper et al. (2007), onde o turismo é um elemento significativo da atividade econômica o envolvimento do setor público é maior, ao ponto de se ter um Ministério do Turismo, o que pode tornar os processos de planejamento flexíveis e ampliar a participação do setor privado e das comunidades garantindo a continuidade dos projetos. Com um ministério encarregado da implementação de uma estratégia de desenvolvimento nacional, inicialmente, bastaria definir os

35_{No segundo caso, geralmente são as fomentadoras da formação de um órgão nacional de turismo,} ao passo que no primeiro, são parceiras, juntamente com outros estados-membros, de organismos como a OMT, a ETC, a PATA e assim por diante.

objetivos e, logo depois, reunir os instrumentos apropriados para adquirir os resultados desejados.

Entretanto não é bem assim. No contexto inglês, por exemplo, os partidos políticos influenciam os governos em exercício através da preparação da agenda política, sendo tarefa do ministro36 liderar a assembleia. Os grupos de pressão que formulam políticas nas assembleias são muitos, desde o próprio partido do governo, podendo ser vários órgãos estatutários, associações de profissionais, sindicatos, indústrias individuais, ONGs, e a sociedade civil organizada e até pessoas comuns. Uma das tarefas típicas do ministro é a de levar dados aos comitês do governo para colocar as políticas em ação, mas para que sejam aceitas, as recomendações dos comitês do governo têm que estar inseridas em uma estratégia estruturada por critérios políticos toleráveis, mais do que as necessidades do turismo37.

Um exemplo de gestão do turismo para diminuir as disparidades regionais vem da Europa. Nos países da União Europeia, o turismo está subordinado ao Directorate General XXIII, mas o trabalho de desenvolvimento regional é do Directorate General Regional Policy, que trabalha com projetos de turismo objetivando superar disparidades regionais38_{. Nesses projetos, os recursos para}

diminuir as diferenças regionais são oriundos de fundos estruturais, formados a partir de contribuições de estados membros com os propósitos de: auxiliar regiões mais atrasadas, especialmente áreas rurais; dar assistência à conversão econômica de regiões que enfrentam decadência industrial; e combater o desemprego estrutural (COOPER et al., 2007).

O financiamento comercial de projetos de turismo pode ser obtido do European Investment Bank39_{. O princípio aplicado nesses projetos é o da “delegação}

36_{As atividades típicas do ministro incluem: fazer reuniões na assembleia; intervenções junto ao} governo; reuniões com funcionários públicos de alto escalão; lobbies individuais junto aos representantes eleitos; e levar dados a comitês do governo (os comitês do governo são as “oficinas” do governo para fins de políticas de ação).(COOPER et al., 2007)

37_Deve-

se lembrar de que o “status quo” na política é uma força poderosa que deve ser reconhecida. O governo provavelmente não aceitará recomendações que estejam politicamente contrárias ao seu programa ou que requeiram mudanças legislativas, ou que tendam a contrariar o Ministério da Fazenda. (COOPER et al., 2007)

38_{Com a adoção do Single European Act (1987), existe um compromisso da UE de promover coesão} social e econômica através de ações que reduzam as disparidades regionais, e o Tratado de

Maastricht (1992) reconheceu, pela primeira vez, o papel do turismo nessas ações.

39_{Além do World Bank, fundos para o desenvolvimento do turismo em países de baixa-renda podem} ser obtidos em bancos regionais, como: o European Bank for Reconstruction and Development (EBRD) para a Europa Oriental e a Comunidade de Estados Independentes; Inter-American Development Bank; African Development Bank; Asian Development Bank; Arab Bank for Economic Development na África; East African Development Bank; e o Caribbean Development Bank. Seus

de autoridade”, que defende que as decisões sejam tomadas no nível mais baixo de autoridade, de forma a atender melhor às necessidades locais. Segundo Cooper et al. (2007), o papel direto da UE no turismo é o de simplificar, harmonizar e facilitar as restrições aos negócios e, tendo em vista a natureza diferenciada do produto turístico na Europa, a comissão fica com poucas opções, a não ser de designar aos estados-membros a função básica de formular políticas de turismo e desenvolver projetos nesta área somente em parceria muito próxima com organismos nacionais e regionais.

Em uma linha oposta, o congresso norte-americano adotou uma postura orientada muito mais pelo mercado e fechou a United States Travel and Tourism Administration (USTTA) em 1996. Ao invés da USTTA, foi criada a agência Tourism Industries, dentro do Departamento de Comércio, com os objetivos de aumentar o número de exportadores40 interessados em ingressar em mercados internacionais e de coordenar as atividades relacionadas ao turismo e as políticas dentro do próprio governo. Com uma maior responsabilidade para o marketing, o desenvolvimento do turismo fica sob a tutela dos estados. Além disso, grande parte do produto turístico americano é controlado pelo governo federal, através de Departamento Interior41_.

(COOPER et al., 2007)

Enfim, o papel do governo americano em relação ao turismo se reduz a promoção de um clima econômico favorável para o desenvolvimento do setor. Ou seja, ele se envolve minimamente cumprindo apenas objetivos políticos óbvios, mas, ao mesmo tempo, mantém o envolvimento nos órgãos de turismo e nos financiamentos fornecidos através deles. Contudo, segundo Cooper et al. (2007), o problema reside no fato do compromisso real de financiamento estar desconectado de uma política de investimentos clara que possa guiar seu uso.

princípios de operação são principalmente no sentido de oferecer empréstimos a médio e longo prazo (frequentemente com vários períodos de carência e baixas taxas de juros) para projetos específicos, no fornecimento de assistência técnica na preparação de projetos ou para instituições de desenvolvimento nacional. Eles também aceitam ser sócios minoritários em alguns investimentos, desde que haja a opção de venda futura, preferencialmente para cidadãos do país. (COOPER et al., 2007)

40_{Oferecendo pesquisas e assistência técnica às comunidades e aos negócios.}

41_{As responsabilidades do Departamento Interior incluem: reservar áreas pitorescas e históricas} nacionais; conservar, desenvolver e utilizar os recursos da pesca e da vida selvagem; coordenar programas federais e estaduais de recreação, e operar brigadas de conservação.