Políticas públicas e gestão intergovernamental

Como visto anteriormente, algumas políticas públicas desenvolvem-se em ambientes caracterizados pela ação de diversos atores sociais e diferentes esferas de governo. No Brasil, um Estado federativo, a necessidade de coordenação entre as diferentes esferas de governo ganha ainda mais importância, considerando-se a autonomia dos entes federativos e a previsão constitucional de competências concorrentes e paralelas.

De acordo com Silva (2010, p. 550), o Estado federal é caracterizado pela repartição e pelo compartilhamento de "poderes e competências entre diferentes níveis territoriais”, ou seja, pela descentralização do poder. Devido à repartição de competências entre as diferentes esferas de governo, sobressai-se no Estado com essa configuração a necessidade de coordenação entre as diferentes esferas de governo no desenvolvimento das políticas públicas. Silva (2010, p. 554) considera que não seria nenhum exagero afirmar, principalmente em se tratando de políticas públicas, que "o êxito de uma coordenação federativa é a linha que separa um federalismo cooperativo de um federalismo competitivo ou predatório”. Nesse ponto, entende-se que uma adequada coordenação, nos limites das competências constitucionais das esferas subnacionais de governo, reduziria, por exemplo, a sobreposição de ações governamentais (intervenções do governo federal e estadual em uma mesma região, com um mesmo objeto), que pode prejudicar a implementação das políticas públicas. Por outro lado, facilitaria a cooperação entre diferentes esferas de governo, como por exemplo em arranjos institucionais em que esferas municipais de governo desempenham ações mais operacionais, enquanto esferas regionais e nacionais participam mais da gestão estratégica da política. Fiori (1994) aborda a noção de Estado federal à luz do processo de globalização. Para o autor, a globalização da economia capitalista trouxe certos

"constrangimentos" aos Estados nacionais, caracterizados, entre outros, pela multiplicação de organismos supranacionais afetando as decisões de nível nacional. Nesse caso, tais decisões fugiriam do controle democrático exercido nos territórios nacionais. Assim, a distribuição territorial do poder dentro do Estado amorteceria, de certa forma, a imposição de uma ordem supranacional. É nesse contexto de enfraquecimento dos Estados nacionais que o autor propõe que seja "repensada a proposta de reorganização federativa do Estado brasileiro" (FIORI, 1994, p. 308), discussão ressurgida nos anos 80, associada à descentralização fiscal e à democratização de um Estado centralizador e autoritário. Trazendo essa abordagem para a temática da pesquisa, uma possível situação seria a possibilidade de a União obter um financiamento externo, vinculado à flexibilização de regras de controle ambiental (facilitando o licenciamento ambiental de determinados empreendimentos, por exemplo). Mesmo que a União flexibilizasse tais regras, a operacionalização de tal objetivo esbarraria na distribuição constitucional de competências na área ambiental, possivelmente enfrentando dificuldades na implementação dessa nova diretriz perante as esferas regionais e locais de governo.

Acerca do sistema federativo de Estado, Fiori (1994, p. 295) destaca ainda que ele tem sido visto "como a forma mais adequada de estabilização das relações de poder em sociedades divididas por formas muito profundas de heterogeneidades étnica, social ou econômica". É visível nessa abordagem o caráter conflituoso do Estado do tipo federal, que se reflete, certamente, na implementação de políticas públicas que envolvem as diferentes esferas de governo.

Em estudo do processo de descentralização política no Brasil, pós Constituição de 1988, Almeida (2005) apresenta três tipos principais de federalismo, variando com a relação entre as esferas nacionais e subnacionais de governo. No federalismo do tipo dual, o qual a autora considera não ser mais aplicável às federações contemporâneas, haveria uma significativa independência entre as esferas de governo, que se constituiriam em soberanias distintas. No federalismo centralizado, há uma predominância do governo central em termos de "controle dos recursos financeiros" e preponderância nos processos decisórios, com as esferas regionais e locais de governo sendo quase "agentes administrativos" da esfera nacional. No federalismo do tipo cooperativo, que de acordo com a autora predomina nas políticas sociais do Brasil, acontece uma ação conjunta entre as diferentes esferas

de governo, com as unidades nacionais mantendo "significativa autonomia decisória e capacidade de autofinanciamento" (ALMEIDA, 2005, p. 31).

Almeida (2005, p. 29) considera que fortes tendências centralizadoras coexistiram no Brasil com o processo de descentralização, tornando mais complexo o "processo de redefinição das relações intergovernamentais". Para a autora, essa tensão entre centralização e descentralização materializou-se nas instituições, fazendo da federação brasileira um "arranjo cooperativo complexo", em que as diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal) articulam-se de maneira diferente nas diferentes áreas de políticas públicas (ALMEIDA, 2005, p. 38).

Como um exemplo de medidas descentralizadoras, a autora cita o exemplo do Sistema Único de Saúde, em que os municípios assumem um papel preponderante. Por outro lado, apresenta que em programas de transferência de renda criados no governo Cardoso e mantidos no governo Lula (unificados no Bolsa-Família) haveria uma "centralização da decisão, recursos e implementação na esfera federal", sendo exemplos de esforços centralizadores (ALMEIDA, 2005, p. 38). Nesse último ponto, considera-se necessária uma análise mais aprofundada das relações entre as esferas nacional e subnacionais no tocante à implementação, haja vista a responsabilidade dos gestores municípios na identificação, cadastro e acompanhamento das condicionalidades pelas famílias incluídas no Programa (BRASIL, 2015a). Em que pese esse aspecto, vê-se novamente em Almeida (2005) a natureza complexa e de latente conflito na distribuição de poder entre as esferas de governo num Estado do tipo federal, característica do Estado brasileiro.

Em um estudo dos instrumentos de gestão intergovernamental, Radin (2010) apresenta três conjuntos de mudanças ocorridas na realidade política atual, importantes para compreensão do fenômeno da coordenação intergovernamental, que são: (1) “aumento das atividades que atravessam fronteiras” (ampliação das fronteiras institucionais das políticas públicas – PP, como a da política rural, vista inicialmente como exclusiva da área das políticas agrícolas, mas atualmente entendida como parte de outras, como saúde, educação, moradia, desenvolvimento econômico; interdependência crescente entre esferas de governo; interdependência entre o público e o privado) (RADIN, 2010, p. 598-599); (2) “necessidade de novas habilidades de gestão” (relacionada à inaplicabilidade do tradicional paradigma comando-controle nas relações intergovernamentais; emergência de novos fatores

como a barganha e a formação de redes nos processos de tomadas de decisão) (RADIN, 2010, p. 600); e (3) alteração no equilíbrio entre as diferentes esferas de governo, com a descentralização das políticas (RADIN, 2010). Todas essas mudanças influenciam a ação conjunta de diferentes entidades para o alcance dos objetivos propostos pelas políticas públicas.

Fazendo-se uma comparação com a área objeto deste trabalho (saneamento básico), pode-se considerar como exemplo do item 1 a existência de sistemas integrados de abastecimento de água que cortam as fronteiras dos municípios contíguos, exigindo instrumentos de coordenação diferentes dos da abordagem tradicional. Como exemplo do item 3, pode-se citar a descentralização de recursos federais para a esfera municipal de governo executar serviços públicos de saneamento básico (cuja titularidade é municipal) em que a prestação ocorre por entidade vinculada ao governo estadual. Vê-se neste último exemplo a atuação conjunta de instituições das três esferas de governo (a União na esfera federal como poder concedente dos recursos, o município como convenente e o prestador, na esfera estadual de governo).

Silva (2010) discute em seu trabalho alguns problemas específicos na repartição de competências legislativas que repercutem em dificuldades de coordenação intergovernamental. Entre elas, o autor traz a dificuldade “conceitual-material”, relacionada à falta de clareza dos dispositivos constitucionais (“maioria dos dispositivos constitucionais utiliza termos cujos limites semânticos nem sempre são claros”) (SILVA, 2010, p. 558) e a dificuldade “conceitual-formal”, específica de competências concorrentes entre os diferentes entes políticos, que se relaciona à indefinição dos limites da norma geral e das normas específicas no âmbito da repartição de competências. No caso do Brasil, segundo o autor, a postura atualmente adotada pelo Supremo Tribunal Federal frente aos problemas de coordenação não auxilia na resolução dos problemas, limitando-se em seus julgados à repetição de critérios apontados em textos jurídicos, sem aprofundar na definição de critérios para desempenho das competências concorrentes (SILVA, 2010).

A Constituição Federal de 1988 utilizou o formato de competências concorrentes para a maior parte das políticas sociais. Assim, de acordo com Arretche (2004), qualquer ente da federação poderia implementar programas em áreas como saúde, educação, assistência social e saneamento básico, ao passo que nenhum estaria

efetivamente obrigado a implementar tais ações. Em decorrência das características do Estado do tipo Federal, o desenvolvimento de políticas públicas enfrenta dificuldades específicas para a coordenação dos objetivos destas políticas. Entre tais dificuldades, a autora considera a superposição de competências, a competição entre diferentes esferas de governo, além da existência de pontos de veto no processo decisório (ARRETCHE, 2004). A sobreposição de ações das diferentes esperas de governo também é citada por Abrúcio e Franzese (2007).

A partir da análise dos sistemas fiscal e tributário brasileiro e de práticas de implementação de políticas sociais como saúde, educação, habitação e saneamento básico, Arretche (2004) discute problemas de coordenação de políticas e a autonomia no federalismo brasileiro. A autora considera que a concentração de autoridade política na União varia de acordo com as relações intergovernamentais de cada política específica. A capacidade de o poder central influenciar e coordenar as políticas setoriais estaria relacionada ao que a autora chama de “recursos institucionais” para induzir o comportamento dos governos subnacionais na direção das diretrizes nacionais (ARRETCHE, 2004, p. 18).

Acerca dos “recursos institucionais” para influenciar decisões dos entes subnacionais de governo, Arretche (2004, p. 22) destaca como exemplo o condicionamento de transferências federais “à adesão de Estados e municípios aos objetivos da política federal”. No caso da saúde, isso seria efetivado por meio de Portarias ministeriais. Na área da habitação e saneamento básico, a autora salienta que em virtude de elevado montante de recursos envolvidos, poucos estados e municípios teriam condições de implementar diretamente as políticas. Enquanto principal financiador, o governo federal teria "recursos institucionais para coordenar as escolhas dos governos locais" (ARRETCHE, 2004, p. 23). Nessas duas áreas, em especial, a disponibilidade de “recursos institucionais” permitiria à União uma maior concentração de autoridade que em áreas como a saúde - em que a existência de conselhos institucionalizados garantem a presença de estados e municípios na definição das regras do SUS - e como a educação fundamental, em que o governo federal não é o principal financiador, atuando apenas supletivamente (ARRETCHE, 2004, p. 24). Para a autora, com exceção da área de educação fundamental, as relações federativas nas políticas sociais são caracterizadas pela concentração de autoridade no governo federal, cabendo à União o papel de

financiador, normatizador e coordenador das relações intergovernamentais (ARRETCHE, 2004).

Para Arretche (2004, p. 20), a coordenação federal de políticas sociais possibilitaria coordenar decisões das esferas locais de governo, além de reduzir desigualdades “de capacidade de gasto entre Estados e municípios”. A autora considera que essa capacidade de coordenação varia de acordo com a política setorial, sendo diretamente afetada pelo modo como se estruturam as relações entre os entes federados nas diferentes políticas públicas (ARRETCHE, 2004).

Entende-se que a existência dos chamados recursos institucionais é importante para a coordenação, principalmente daquelas políticas em que cabe à esfera federal de governo o estabelecimento de diretrizes e normas gerais da ação. Considera-se que a falta de recursos institucionais para coordenar politicamente as diferentes esferas de governo em torno dos objetivos estabelecidos possibilitaria uma exacerbação de conflitos, o que dificultaria a operacionalização das ações e obtenção de avanços nestas áreas. A existência de conflitos é constitutiva do jogo social. Porém, sem uma mínima coordenação, acredita-se que seria sobremaneira difícil obter as mudanças e avanços desejados nas políticas públicas.

Todavia, tal questão deve ser encarada de uma maneira mais ampla e não determinista. Coordenação é diferente de hierarquia, e não há hierarquia entre as diferentes esferas de governo. Assim, a necessidade de coordenação (relacionada à operacionalização da ação) deve ser vista num contexto de definição prévia de responsabilidades. Os recursos institucionais devem ser distribuídos na medida da responsabilidade dos diferentes entes envolvidos na política. Aspectos como a autonomia das esferas locais de governo em algumas políticas públicas, e a necessidade de prover tais esferas dos recursos institucionais necessários (a exemplo de uma distribuição mais justa dos recursos tributários) não deve ser negligenciada nessa análise.

Nesse sentido, destaca-se a necessidade de discussão da atual divisão dos recursos tributários. De acordo com dados disponíveis em FECAM (2015), no período entre 1986 e 2013 houve um crescimento da ordem de 139,6% na composição da receita tributária da esfera federal de governo dos tributos não partilhados com estados e municípios (a exemplo das Contribuições Sociais),

aumentando de 19,18% para 45,95%. Defendendo um aumento da participação dos municípios no bolo tributário, a publicação considera que no mesmo período houve uma redução de 42,11% do peso na receita tributária federal dos impostos que formam o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) (FECAM, 2015).

Abrúcio e Franzese (2007) analisam em seu trabalho os impactos das relações intergovernamentais no Brasil, no contexto do federalismo e das políticas públicas. Para os autores, o federalismo depende da existência de instituições que estabeleçam freios e contrapesos para evitar a excessiva centralização ou fragmentação, bem como da existência de incentivos à cooperação intergovernamental. Como aspecto peculiar da Federação brasileira, os autores destacam a inclusão na Constituição Federal de 1988 (CF/1988) dos municípios como entes federados, juntamente com a União e os estados. Assim, na concepção dos autores, pode-se verificar em relação ao período pré CF/1988 um aumento da autonomia “política, administrativa e financeira dos municípios” (ABRÚCIO; FRANZESE, 2007, p. 6), aumentando a complexidade do desenho federativo nacional. Os autores salientam a ocorrência de ações na década de 1990 com objetivo de “melhorar a coordenação federativa”, principalmente nas áreas de educação e saúde. Em que pese as diferenças de contextos entre essas diferentes áreas, os autores ressaltam que o processo de coordenação se deu

basicamente por meio da vinculação do repasse de recursos financeiros à prestação mais controlada de serviços pelas esferas de governos subnacionais, seja pela fixação de metas, seja pela adoção de padrões nacionais de políticas públicas (ABRÚCIO; FRANZESE, 2007, p. 9).

Nesse contexto, Abrúcio e Franzese (2007, p. 11) destacam o estabelecimento das Normas Operacionais Básicas (NOBs) na área de saúde, “regulamentando as condições de prestação e financiamento dos serviços”.

Sintetizando as ideias discutidas anteriormente acerca da gestão intergovernamental, Pierson (1995), citado por Abrúcio e Franzese (2007), destaca que em sistemas federativos de governo as iniciativas de funcionários do nível central e local são altamente interdependentes, porém, frequentemente, se desenvolvem apenas com nível moderado de coordenação.

Abrúcio e Franzese (2007) assinalam ainda uma dificuldade maior dos estados em assimilar seu papel na provisão de políticas públicas de maneira articulada. Os autores consideram que

atuando em alguns pontos na provisão direta de serviços e com um papel de coordenação regional pouco desenvolvido, os governos estaduais parecem ser os que menos se adaptaram a uma forma articulada de provisão de políticas públicas (ABRÚCIO; FRANZESE, 2007, p. 14).

Radin (2010) sugere alguns instrumentos para coordenação intergovernamental, separados nas seguintes categorias: (1) instrumentos estruturais, que incluem, entre outros, o redesenho ou reorganização administrativa; uso de comissões como ferramenta de integração horizontal; coordenação, que pode ao mesmo tempo “fortalecer um nível mais alto de capacidade do governo para responsabilizar níveis mais baixos” e “empoderar atores nesses níveis mais baixos” (RADIN, 2010, p. 604); desregulamentação; delegação de poderes e descentralização; regulação e supervisão; (2) instrumentos programáticos, tais como: subsídios governamentais associados a propósitos específicos; parcerias; colaborações, que podem envolver, entre outros, o estabelecimento de fundos, condicionados à capacidade de trabalhar em conjunto; (3) instrumentos de pesquisa e construção de capacidade, contemplando pesquisas, que ajudem os demais entes governamentais a entender problemas e questões; disponibilização de informações; construção da capacidade, por meio de subsídios ou contratos para treinamento na área objeto da política pública; e (4) instrumentos comportamentais, como a gestão de conflitos, a comunicação individual e de grupo – um exemplo desta última são as audiências (RADIN, 2010, grifos do autor). Como exemplos práticos associados a esses instrumentos podem ser citados: a criação do Comitê Gestor do Programa de Aceleração do Crescimento (CGPAC) para gerir as ações do Programa (exemplo do item 1), a realização de subsídios associados a propósitos específicos, como é o caso dos convênios e dos termos de compromisso (exemplo do item 2), ou a disponibilização de cartilhas informativas e manuais em websites de diferentes instituições do governo, como a Funasa e o Ministério das Cidades (exemplos do item 3).

Em uma revisão bibliográfica que levantou alguns desafios para a universalização dos serviços públicos de água e esgoto no Brasil, Galvão Júnior (2009a) traz informações sobre comparação da evolução da cobertura entre os serviços públicos

de saneamento básico e outros setores de infraestrutura como o de energia e o de telecomunicações. Como causas para o atraso do saneamento básico em relação às outras áreas de políticas públicas o autor destaca

a dispersão na aplicação das políticas setoriais por diversos órgãos do governo federal, indefinição da titularidade, dependência de elevados investimentos e falta de articulação intergovernamental para execução de reformas setoriais (GALVÃO JÚNIOR, 2009a, grifos do autor).

Apesar da relevância dos resultados obtidos por Galvão Júnior (2009a), há que se considerar na interpretação dos dados as características singulares dos serviços públicos de saneamento básico, em relação a outros campos das políticas públicas. Nesse contexto, Seppala e Katko (2013) tratam em seu trabalho das características dos serviços de água e esgoto (SAE) em diferentes perspectivas, incluindo entre outras, sua natureza singular em relação a outros serviços públicos. Devido a características como seu caráter estritamente local e por se constituir uma necessidade básica insubstituível, Seppala e Katko (2013) consideram um erro a comparação dos SAE com outros, tais como energia. Outras particularidades como a intensividade em capital, os elevados custos fixos, o alto retorno econômico e social, e o fato de ser um monopólio natural, distinguem os SAE de outros serviços de infraestrutura.

Em estudo sobre o processo histórico de evolução da prestação e das normas de regulação dos serviços públicos de abastecimento de água, esgotamento sanitário e disposição de resíduos sólidos nos Estados Unidos, Uddameri e Singh (2013) trazem algumas situações relacionadas à gestão intergovernamental. Em seu trabalho destacam, entre outros, a importância de “acordos interestaduais” para permitir o compartilhamento de rios interestaduais (UDDAMERI; SINGH, 2013, p. 359) e o papel do governo federal na colaboração com órgãos locais e estaduais “no tocante à construção e à manutenção da infraestrutura relacionada com a água” (UDDAMERI; SINGH, 2013, p. 359).

Silva e Machado (2001) tratam da gestão pública dos serviços urbanos em rede, a partir de um estudo de caso da Região Metropolitana de São Paulo. Em seu trabalho, os autores destacam, entre outros, que as normas sobre controle de uso do subsolo na região isoladamente são adequadas, porém quando analisadas em conjunto mostram sua ineficácia e seu papel apenas de “mero expediente

burocrático” (SILVA; MACHADO, 2001, p. 102). Citam a ocorrência de “conflitos e indefinições com relação às competências” (SILVA; MACHADO, 2001, p. 103) que dificultam a implementação das políticas da área; mas que convivem, contraditoriamente, com a falta de vontade política para tornar mais claros os normativos da Administração Pública e com a descontinuidade administrativa que caracteriza o ambiente das políticas públicas (SILVA; MACHADO, 2001).

No tocante à coordenação das políticas públicas no Brasil, Silva (2010, p. 565) associa a melhor articulação na implementação das políticas públicas, em geral, a uma “concentração de competências no governo central”, associado à existência de incentivos “à participação dos outros entes federados”. Para o autor este “incentivo” seria, no geral, associado à transferência de recursos (SILVA, 2010, p. 565).

Esses “incentivos” levantados por Silva (2010) correspondem a uma das modalidades de instrumentos programáticos citados por Radin (2010). Frequentemente utilizados no Brasil associados a instrumentos de repasse de recursos como convênios, termos de compromisso, entre outros, eles constituem uma forma de coordenar diferentes governos / organizações em torno de objetivos comuns.

Sobre este mesmo aspecto, em estudo sobre financiamento federal e gestão local de políticas sociais, Arretche (2003) destaca que a atuação responsável tanto das esferas locais quanto nacionais de governo está associada em grande medida aos incentivos a que os mesmos estão sujeitos. No que diz respeito à estrutura institucional do Sistema Único de Saúde, que congrega todas as esferas de governo,