Políticas públicas e gestão interorganizacional

Compete às organizações públicas implementar as políticas públicas definidas pelo governo (BRYNER, 2010). E como apresentado anteriormente, as políticas públicas são caracterizadas, entre outros, pela atuação de diferentes esferas de governo e pela ação de diversos tipos de entidades públicas, privadas ou organizações da sociedade civil. Assim, faz-se mister destacar alguns aspectos intrínsecos à atuação conjunta de diferentes organizações, bem como à influência dessas entidades no desenvolvimento das políticas públicas.

Em seu estudo, Bryner (2010) apresenta uma série de aspectos sobre a influência das organizações públicas nas políticas públicas implementadas. De acordo com o autor, o “êxito das políticas públicas está particularmente entrelaçado à capacidade administrativa” (BRYNER, 2010, p. 315) e a existência de leis muitas vezes imprecisas é um resultado do processo legislativo, caracterizado pela construção de “coalizões” e “acordos”. Bryner (2010) argumenta que a Administração Pública é

política, e não independente como algumas teorias indicam, estando incluída em "uma rede de atores políticos" (BRYNER, 2010, p. 315).

O mesmo autor traz ainda a ideia que demonstra posição contrária a um pensamento corrente atual. Segundo ele, órgãos da Administração Pública são frequentemente vistos como ineficazes na resolução dos problemas propostos. Contudo, seus êxitos e fracassos são meros resultados "da distribuição de poder na economia política de que fazem parte" (BRYNER, 2010, p. 316). Ou seja, a apregoada ineficiência dos órgãos públicos é, em última análise, um produto da própria distribuição de poder na sociedade.

Sobre os normativos carregados de detalhes e abrangência, Bryner (2010, s.p.) ressalta que tais "leis ambiciosas" elevam as expectativas públicas, contudo, o governo falha constantemente em satisfazer tais expectativas. Como resultado, a descrença da população sobre a capacidade institucional do governo em realizar as políticas acaba repercutindo nas organizações públicas, que arcam com o ônus da impossibilidade de transformar os normativos em realizações.

Como uma forma de permitir o entendimento mais abalizado do papel das normas (enquanto instituições no conceito amplo) na Administração Pública (AP) e nas Políticas Públicas (PP), Ziller (2010) explica em seu trabalho o papel do direito na estrutura e funcionamento da Administração Pública. O autor considera que estudos de Administração Pública em geral são um subproduto do Direito Administrativo (DA), devido, entre outros, ao fato de as investigações em AP serem feitas por pesquisadores com formação em direito e advogados da própria AP (ZILLER, 2010). Ziller (2010) apresenta como modelos historicamente dominantes na Administração Pública o princípio da legalidade e a ideia do Estado Legal (Estado de Direito). De acordo com o princípio da legalidade (do francês “principe de légalité”), “os cidadãos devem obedecer apenas às normas que aceitaram por meio de decisões de seus representantes” (ZILLER, 2010, p. 275). A legalidade é inclusive um dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, juntamente com a impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (BRASIL, 1988). Já de acordo com o princípio do Estado legal (Estado de Direito), o soberano deve ser submetido aos limites impostos "pelas regras que fez e (...) estas devem ser estáveis, conhecidas por seus súditos e aplicadas, por juízes e administradores politicamente

neutros, de modo igualitário a todos” (ZILLER, 2010, p. 274). Assim, o papel da Administração Pública de acordo com tais princípios é “aplicar a lei ... a casos individuais” (ZILLER, 2010, p. 277).

O autor apresenta ainda a hierarquia existente no direito escrito (Constituição, leis, regulamentos), bem como a regra geral de aplicação das decisões administrativas, que devem ser coerentes com os regulamentos gerais, que, por sua vez, devem ser coerentes com as leis, e estas, finalmente, com a Constituição. Cita que “o melhor” da tradição de redação dos instrumentos normativos foi perdido, em decorrência de “abuso do jargão profissional por burocracias e a intromissão de conselheiros mal treinados” (ZILLER, 2010, p. 278). Como as decisões necessárias para implementar as políticas públicas possuem consequências jurídicas vinculantes, a elaboração e implementação das políticas não podem prescindir do direito positivo como instrumento. O autor cita que o direito tem sido atacado como “promotor da burocracia” (ZILLER, 2010, p. 286), em virtude do enfoque weberiano nos controles dos procedimentos. Sobre esse aspecto, destaca a tendência de aumentar o número de “regulamentos escritos que se aprofundam nos detalhes”, decorrente da atuação de servidores sem treinamento apropriado em redação do direito estatutário (ZILLER, 2010, p. 286). Ainda nesse contexto, considera que os servidores subestimam sua margem de discricionariedade (que o autor chama de “margem de manobra”), ou seja, sua possibilidade de adaptar os normativos à situação do caso concreto. Como decorrência, traz o exemplo do caso dos tribunais administrativos franceses, que “têm declarado nulas decisões administrativas” devido aos autores não terem exercitado o poder discricionário, aplicando cegamente diretrizes gerais a casos, nos quais, depreende-se, não seriam aplicáveis (ZILLER, 2010, p. 286). Em oposição à orientação frequente nas agendas de reformas gerenciais de desregulamentar, o autor cita a opção de várias instituições públicas francesas de insistirem na “codificação, simplificação e melhor redação do Direito escrito”, no lugar da desregulamentação (ZILLER, 2010, 286). Nessa linha, considera-se que há espaço para uma melhor redação das normas administrativas brasileiras, em especial as que regulam a área do saneamento básico.

Knott e Hammond (2010) discorrem sobre diferentes tipos de problemas que estão presentes na relação interorganizacional. Entre tais problemas, que os autores chamam de "patologias organizacionais", encontram-se, por exemplo, os ciclos de

preferências, condição na qual um órgão não concorda com uma decisão final, mas continuamente retorna a opções rejeitadas anteriormente. Considera-se que a existência de conflitos intraorganizacionais e interorganizacionais é algo característico do processo de produção social (conflitivo por natureza). Dessa forma, o conceito de patologia organizacional não é considerado o mais adequado no âmbito deste trabalho. Todavia, entende-se que o ciclo de preferências destacado por Knott e Hammond (2010) pode ser um sinalizador de conflitos intraorganizacionais (entre departamentos, por exemplo) ou interorganizacionais (quando envolve diferentes agências que influenciam a mesma política pública. Outro importante aspecto levantado por Knott e Hammond (2010) é a influência de outras instituições na autonomia dos órgãos. Nesse contexto, os autores apresentam duas dimensões que podem afetar o equilíbrio das políticas: existência de pontos de veto no sistema, representado por instituições com autoridade para rejeitar alguma proposta de mudança política (conforme descrito anteriormente, a partir de TSEBELIS, 2011) e a “heterogeneidade de preferências” entre os pontos de veto, que corresponde ao nível em que os diferentes pontos de veto têm preferências divergentes entre si (KNOTT; HAMMOND, 2010, p. 199).

Segundo os autores, quanto maior a "heterogeneidade de preferências" entre os pontos de veto, maior a necessidade de "políticas de equilíbrio" para conter estes pontos de veto (KNOTT; HAMMOND, 2010, p. 199). Assim, quanto maior a quantidade de pontos de veto, e quanto maior a heterogeneidade de preferência entre eles, maior a dificuldade em implementar uma política pública. Nessa abordagem, fazendo-se uma analogia ao processo de transferências de recursos públicos para implementar uma determinada ação, poderiam ser identificados como pontos de veto: a instituição repassadora de recursos, o órgão ambiental e os órgãos de controle. Pode-se considerar que a instituição financiadora tem como interesse maior a efetiva implantação do empreendimento. Por sua vez, para o órgão de controle a realização dos procedimentos em conformidade com os normativos assume caráter central. Para o órgão ambiental, o foco principal é a minimização dos impactos sobre o meio. Essas são preferências que, apesar de guardarem correlação com a efetividade da ação pública, são aparentemente heterogêneos quando analisados sobre a ótica de cada organização participante do

processo. Como conciliar tais objetivos é o objeto de uma estratégia de coordenação adequada.

Em seu trabalho, O'Toole Jr. (2010) apresenta um estudo sobre a influência das relações interorganizacionais no processo de implementação de políticas, sugerindo algumas maneiras de estimular a cooperação interorganizacional. Segundo o autor, “a implementação de políticas requer que as instituições arquem com o ônus de transformar tentativas de políticas gerais em um leque de regras, rotinas e processos sociais que possam converter intenções políticas em ações” (O’TOOLE JR, 2010, p. 230).

O’Toole Jr. (2010) explica porque a implementação de políticas públicas requer a ação intergovernamental. Assim, apresenta como fatores explicativos: ampliação de pautas governamentais; existência de problemas que não podem ser enfrentados com uma única abordagem; existência de maior elo institucional representado por instâncias como comitês interdepartamentais, processos complexos para autorizações, múltiplos pontos de veto; escassez orçamentária que obriga os governos a transferirem responsabilidades a outros entes; acordos internacionais/forças da globalização que impelem a padronização interorganizacional; exigências políticas (O’TOOLE JR, 2010). Sobre a implementação no contexto interorganizacional, o autor destaca ainda o recente papel das “redes” e gestão das redes em políticas públicas.

O’Tolle Jr (2010) destaca que as autoridades centrais não costumam se envolver em conflitos interorganizacionais, deixando por conta das próprias unidades a resolução desses conflitos. O autor apresenta algumas propostas para estimular a cooperação interorganizacional, dentre as quais podem-se destacar: construção de interesses comuns mediante sinalização, compromissos de cooperação, sistemas de prestação de contas transparentes, prevenção contra atuação de parasitas, normas de apoio à cooperação; facilitação à cooperação por meio de trocas, utilizando-se fundos, relações contratuais etc. (O'TOLLE JR, 2010). Como fatores que representam desafios à implementação interorganizacional, o autor destaca a existência de rotinas diferenciadas, linguagens especializadas e diferentes maneiras de ver o mundo (O’TOOLE JR, 2010). Considera-se que num processo que envolve órgãos e entidades de diferentes subáreas (controle, meio ambiente, financiamento,

prestadores) essas diferenças podem representar limitações ao bom andamento do processo.

Em outro trabalho, Egeberg (2010) estuda a influência da estrutura burocrática no processo de tomada de decisão dentro da Administração Pública, concentrando-se no modo como a burocracia pode intervir no processo e moldar os resultados. O autor considera que o planejamento ou o replanejamento das organizações públicas podem afetar aspectos como “a definição de pautas, a coordenação, escolhas e implantações” nos órgãos ou agências governamentais (EGEBERG, 2010, p. 147).

Egeberg (2010) cita como principais variáveis organizacionais que influem no processo de tomada de decisão:

(1) estrutura organizacional, entendido como o arcabouço normativo com regras e papeis de definição de responsabilidades. Segundo o autor, as estruturas organizacionais formam “redes de informação” que se combinam com a demanda que os gestores públicos possuem por simplificação dos procedimentos e fornecem uma seleção ou filtro que conformam a tomada de decisão. Dentre as razões que cooperam para a influência das organizações sobre os atores que decidem, Egeberg (2010) considera: obrigação moral, associada à obediência a normas e códigos; crença na concordância com interesses próprios e o controle social ou avaliação por colegas. Assim, mesmo que haja certas limitações nos mecanismos, os participantes não conseguem “definir e operacionalizar” significativamente seus interesses pessoais (EGEBERG, 2010, p. 149);

(2) demografia organizacional, que destaca “os efeitos que os fluxos de pessoal (de onde as pessoas vêm, as carreiras atuais e futuras) poderão ter em seu comportamento de tomada de decisão“. Sobre esse aspecto, o autor ressalta a importância sobre o processo decisório da internalização de atributos organizacionais como valores, normas, entre outros – socialização (EGEBERG, 2000, p. 151);

(3) locus organizacional, o qual está relacionado com a situação espacial da organização – separação, concentração, distância física etc. – e sua influência nos processos decisórios. Segundo o autor, a influência desse aspecto é maior em processos com considerável incerteza, imprevisibilidade e surpresa, que requerem troca de informação por contato pessoal (EGEBERG, 2000). Assim, a existência de

unidades descentralizadas territorialmente em uma mesma organização significa a existência de diferenciações no processo de tomada de decisão; e

(4) institucionalização, processo por meio do qual uma organização adquire uma identidade própria, que engloba valores, modos de agir e crer tidos como importantes. Sob esse aspecto, o autor destaca que do ponto de vista organizacional, todas as instituições são organizações, contudo a recíproca não seria verdadeira. Nesse bojo, destaca que “a tendência atual de classificar todos os tipos de regras, regimes e organizações como fenômenos institucionais confere um conceito empobrecedor à instituição” (EGEBERG, 2000, p. 152). Trata-se de uma limitação ao conceito usual de instituição dentro da Ciência Política, trazido por alguns autores citados anteriormente neste trabalho. Segundo Egeberg (2000), como as instituições são mais complexas que as organizações, os impactos dos processos de alteração estrutural não são os mesmos.

Em um trabalho que analisa desafios do planejamento em políticas públicas a partir de uma revisão bibliográfica, Oliveira (2006) identifica aqueles que seriam os principais problemas de planejamento nos países em desenvolvimento, com destaque para o Brasil. O autor considera que a "importância do processo se dá principalmente na implementação, pois esta é que vai levar aos resultados finais das políticas, programas ou projetos", o que justifica a necessidade de o planejamento ser visto como um processo, e não apenas como um produto (OLIVEIRA, 2006, p. 274). Apesar da importância da implementação nas políticas públicas, Oliveira (2006) destaca que a ênfase muitas vezes dada aos aspectos de formulação e controle acaba limitando a importância da fase de implementação. De acordo com o autor, a importância conferida à "burocracia de formulação e controle e às previsões dos economistas tende a colocar sombra na parte mais importante: o processo de decisão, que é uma construção política e social" (OLIVEIRA, 2006, p. 274).

Também é apresentado em Oliveira (2006, p. 277) uma definição segundo a qual a implementação diz respeito a

como políticas mudam à medida que elas passam de diretivas administrativas para prática com (1) uma declaração governamental de suas preferências, (2) mediada por um número de atores sociais que (3) criam um processo circular caracterizado por relações recíprocas de poder e negociação (REIN; RABINOVITZ, 1977 apud OLIVEIRA, 2006, p. 277).

Outra definição que Oliveira (2006) traz é a de Mazmanian e Sabatier (1983), segundo a qual a implementação corresponde às ações ocorridas "depois da emissão de autorizações e de diretrizes de políticas públicas, que incluem os esforços para administrá-las e gestionar seus impactos em pessoas e eventos" (MAZMANIAN; SABATIER, 1983 apud OLIVEIRA, 2006, p. 277).

Oliveira (2006) considera ainda que

o estudo de implementação requer um entendimento de sua complexidade e de sua interação com o processo de planejamento. O resultado de um processo de planejamento, incluindo sua implementação, tem que ser visto como uma série de eventos aparentemente simples, mas que dependem de uma cadeia complexa de interações recíprocas para que obtenham o resultado esperado, e muitas vezes esta cadeia não pode ser prevista ou controlada (OLIVEIRA, 2006, p. 278, grifo do autor).

Segundo Oliveira (2006), os principais problemas de planejamento nos países em desenvolvimento são a falta de articulação entre agências responsáveis pelo andamento de políticas públicas e a ocorrência de conflitos entre "órgãos no mesmo nível ou diferentes níveis de governo" (OLIVEIRA, 2006, p. 281). De acordo com o autor, "muitos países em desenvolvimento avançaram com respeito à capacitação técnica das organizações de Estado, mas ainda falta uma melhor articulação entre as várias organizações envolvidas no planejamento das diversas políticas públicas". Complementa ainda afirmando que não faltam recursos humanos e equipamentos, e grande parte das organizações estatais são capacitadas, mas "o processo de planejamento de políticas públicas em geral exige a interação de diversas organizações dentro do Estado, e destas com a sociedade civil e o setor privado" (OLIVEIRA, 2006, p. 281, grifos do autor).

A partir de uma revisão de diferentes experiências de reforma administrativa, Rezende (2002) discute a crise de implementação das políticas de reforma. Nesse contexto, Rezende (2002, p. 114) considera que o sucesso de políticas de alteração das "regras do jogo" dependem de uma "complexa construção de coalizões políticas" entre diferentes envolvidos, tais como "congresso, elites burocráticas, partidos políticos, grupos de interesses, sociedade civil, funcionários públicos", entre outros.

Ou seja, se a definição das “regras do jogo” das políticas públicas envolvem amplas discussões e disputas políticas entre organismos com objetivos diversos, não menos

complexa é a alteração dessas regras estabelecidas, ainda que o objetivo dessas alterações seja aumentar a efetividade do Estado.

Rezende (2002) classifica as razões de “não-mudança” separando-as em: a) teorias com foco na formulação e conteúdo substantivo das políticas; e b) teorias com foco no processo de implementação. De acordo com as primeiras, as principais causas do insucesso das reformas se daria, entre outros, devido: à padronização do desenho das reformas, que não se mostra adequado frente à variedade dos problemas reais; à diferença entre o desenho das reformas e a real necessidade de mudanças da burocracia, decorrente da assimetria de informações (gestores não dispõem de todas as informações sobre problemas de desempenho das burocracias); aos problemas de coordenação, decorrente da necessidade de coordenar e delegar funções para diferentes agências com interesses próprios e funções ambíguas; e ao paradoxo da necessidade de ampliação dos controles, devido à criação de novas matrizes institucionais. Considerando as teorias com foco no processo de implementação, as causas da não-mudança seriam: “elevada dificuldade de desinstitucionalizar estruturas, padrões de comportamento e funcionamento do setor público”; pequenas chances do estabelecimento das amplas coalizões políticas e compromissos necessários; mudança ou desvios dos objetivos iniciais; propagação de ondas de conflitos sobre o controle do processo de reformas; dificuldade de coordenação dos interesses conflitantes das diferentes agências envolvidas (REZENDE, 2002, p. 116 e 117). O autor ainda alerta para os riscos de uma grande fragmentação institucional provocada pelo controle do desempenho, o que, segundo ele, aumentaria o problema de coordenação entre atores envolvidos na reforma. Segundo Rezende (2002), as tensões envolvidas no processo de reforma são mais intensas em contextos caracterizados pela combinação entre ambiente democrático, federalismo e um passado de fragmentação e descontrole na Administração Pública. Finalmente, o autor considera que os casos bem-sucedidos de reforma indicam que:

o conhecimento das instituições é um dos pontos fundamentais para superar os crônicos problemas de desempenho. Isso exige um esforço amplo de estudos e pesquisas institucionais que produzam informações consistentes de como realmente funcionam as organizações e quais os seus problemas-chave. Reformas que pretendem cortar gastos são necessárias, porém insuficientes (REZENDE, 2002, p. 118 e 119).

Em seu trabalho, Matias-Pereira (2008) traz considerações que mostram a importância do estudo e do entendimento dos processos para a melhoria institucional. Segundo o autor,

a crise da burocracia pública brasileira permeia as dimensões da estratégia (foco e convergência de programas e ações), da estrutura (lenta, excessiva em alguns setores, escassa em outros), dos processos (sujeitos às regras padronizadas altamente burocratizadas), das pessoas (com inúmeras distorções relativas à distribuição, carência, qualificação e remuneração), dos recursos (inadequados, desde os logísticos e instalações à tecnologia da informação, embora haja focos de excelência) e da cultura (excessivamente burocrática e permeável às práticas patrimonialistas) (MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 76, grifo do autor).

O estudo proposto nesta pesquisa, cujo tema é o ambiente institucional da área de saneamento básico no Brasil, com foco no estado da Bahia, adentra numa questão intimamente relacionada à Administração Pública e seus processos. Dentre as ações consideradas no cenário de referência para o desenvolvimento do Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), o Plano ressalta a necessidade de uma "reestruturação administrativa, com introdução de novos métodos de gestão e capacitação de pessoal", o que ampliaria a "capacidade de gestão dos governos com flexibilidade gerencial e aplicação planejada e eficaz dos recursos públicos" (BRASIL, 2013b, p. 112). Deve-se sempre ter em mente a questão de por que, por quem e com que interesses tais alterações são propostas.

Tendo em vista que o desenvolvimento de uma política pública é um processo interorganizacional e, no caso das políticas públicas de saneamento básico, intergovernamental, cabe aos gestores públicos avaliar os processos, identificar os problemas e aplicar os diferentes instrumentos de coordenação citados anteriormente. Considera-se que a pesquisa ora proposta pode contribuir para a análise de quais destes problemas estão presentes na área de saneamento básico.