distribuição dos gastos públicos, atendendo aos aspectos legais do PPA, LOA, LDO
e LRF, observando e seguindo as diretrizes das políticas públicas, que são
sistematizadas ou formuladas através da política social, dos programas e projetos
que são documentados para orientar a aplicação dos recursos públicos.
Para Reis (2012), baseando-se em dados do IPEA, a intervenção do
Estado na economia por meio de politicas públicas e programas sociais justifica-se
uma vez que maximiza e complementa o estágio de bem comum com eficiência,
trazendo impactos positivos nos indicadores sociais.
Para que este processo alcance o objetivo de promover o
desenvolvimento é preciso que haja participação e o envolvimento direto da
sociedade civil organizada, definindo, elaborando, controlando e avaliando os
resultados. A Organização das Nações Unidas (ONU), criou uma metodologia para
realizar este acompanhamento, onde foram estabelecidos objetivos a serem
cumpridos a cada 15 a 20 anos pela Administração Pública através da aplicação dos
recursos e políticas públicas, buscando garantir que as metas estabelecidas nas
conferências mundiais das Nações Unidas sejam alcançadas de fato nos municípios,
Estados e países promovendo o desenvolvimento humano e social.
Também é preciso que o conceito de políticas públicas seja
compreendido e discutido. Muitos estudos vêm debatendo seu conceito e
importância: Teixeira, (2002), afirma que “Políticas públicas são diretrizes, princípios
norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações
entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do
Estado.”; Caldas, (2008), sugere que “(...) Políticas Públicas são um conjunto de
ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da
so-ciedade (...).”; Höfling, (2001), conceitua a política pública como a revelação da ação
do Estado em determinado período histórico, estabelecida por um governo
constituído por um “conjunto de programas e projetos que parte da sociedade
(políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros) propõe para a sociedade
como um todo”;
Souza, (2006), ressalta que não existe uma única, nem melhor,
definição sobre o que seja política pública, mas faz um levantamento sobre o ponto
de vista dos principais autores sobre o assunto, destacando os conceitos de:
Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”.
Embora as definições sobre politicas públicas venham se
desenhando ao longo de suas demandas, é necessário pairar sobre um conceito
que agregue, ou pelo menos, certifique os elementos essenciais desta discussão.
Neste contexto aborda-se as políticas públicas como um conjunto de políticas,
programas e ações do Estado, de forma direta ou por meio de delegação de parte
do processo, com objetivo de enfrentar desafios e aproveitar oportunidades de
interesse coletivo (MADEIRA 2014).
Pode-se, então, chegar ao entendimento que o estudo das políticas
públicas compreende a uma área do conhecimento que busca, ao mesmo tempo,
colocar o governo em ação, analisando suas práticas e, quando necessário, propor
mudanças. É a junção de um conjunto de planos e metas que os governos elaboram
procurando promover o bem-estar da sociedade focando principalmente em
responder as demandas dos setores marginalizados considerados como vulneráveis.
(MARQUES 2013)
O grande desafio em trabalhar com as políticas públicas esta no
envolvimento e participação da sociedade, que na verdade são os maiores
interessados e beneficiados pelas políticas públicas, são os geradores das
demandas sociais as quais serão destinados os recursos públicos, mas que tem
grande dificuldade em se organizar para atuar diretamente na defesa dos seus
direitos. Sendo assim essas demandas são interpretadas por aqueles que ocupam
o poder, os deputados, senadores e vereadores que são os representantes legais da
sociedade, que tem a missão de mobilizar o Poder Executivo para trabalhar, visando
ampliar e efetivar direitos de cidadania, também gEstados nas lutas sociais e que
passam a ser reconhecidos institucionalmente. (CALDAS, 2008)
Uma vez que a própria sociedade não consegue se expressar de
forma integra, ela o faz através destes representantes, deixando que o bem-estar da
população seja sempre definido pelo governo, que por sua vez é influenciado por
uma agenda que se cria na sociedade civil através da pressão e mobilização social,
trazendo seus propósitos e plataformas eleitorais expressos em programas e
projetos que propõem mudanças nos diversos cenários.
Estas propostas de ações por parte dos governos normalmente são
desenhadas e formuladas por instituições e atores políticos. Cunha (2015) aponta
que “A compreensão de política pública perpassa por ações direcionadas a
organização e funcionamento de setores e da sociedade que tenham a chancela
governamental”.
Laswell (1936), chama atenção para o fato que as “decisões e
análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem
ganha o quê, por quê e que diferença faz”. Para elaborar uma política pública
eficiente é preciso ter muito claro, informações sobre quem decide o quê, quando,
com que consequências e para quem. São definições relacionadas com a natureza
do regime político em que se vive, com o grau de organização da sociedade civil e
com a cultura política vigente.
Os principais elementos que caracterizam as políticas públicas são
apresentadas por Souza (2006):
A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz. A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes. A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras. A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados. A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo. A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação.
Quando a política publica parte das necessidades e demandas
locais, sendo elaborada com a participação da sociedade e defendida por seus
representantes (deputados, senadores, vereadores), suas ações implementadas
através de programas e projetos podem mudar a realidade de cidades, Estados e
países. Sendo que seus reflexos vão do econômico ao social, da geração de renda
a promoção do bem-estar, daí a preocupação que os recursos públicos sejam bem
aplicados através das políticas públicas para gerar bons resultados refletindo
diretamente no processo de desenvolvimento. (MARQUES 2013)
A partir das políticas públicas são implementados as políticas
sociais, que surgiram para promover o bem estar dos cidadãos, e ser uma forma de
manifesto das reivindicações de várias questões defendidas pelos movimentos
sociais, associações e sindicatos. Seu principal objetivo vem em combater a
desigualdade, mas por ter grande abrangência, também passou a refletir no trabalho
e no processo de desenvolvimento.
Castro, et al (2009) apresenta este conceito a cerca do assunto:
As políticas sociais constituem um subconjunto das políticas públicas, relacionado a ações que determinam o padrão de proteção social implementado pelo Estado e se relacionam à distribuição de benefícios sociais para reduzir as desigualdades estruturais decorrentes da trajetória do desenvolvimento socioeconômico, usualmente nas áreas de educação, saúde, previdência, habitação, saneamento etc., e executadas sob a responsabilidade do Estado.
As primeiras iniciativas quanto as políticas sociais vem dos
movimentos populares do século XIX, surgindo dos conflitos entre capital e trabalho,
nas primeiras revoluções industriais. No Brasil, as políticas sociais foram criadas a
partir de 1930, e tratavam de questões previdenciárias e trabalhistas, surgindo em
virtude dos manifestos dos trabalhadores e da concessão do Estado para que a
exploração perpetuasse sem danos aos capitalistas. A saúde, educação, habitação
e assistência social foram institucionalizadas como política social entre 1945 e 1964.
(DINIZ, 2007)
As políticas sociais, ou o Estado de Bem Estar Social, podem ser
entendidas como “Um regime específico de transferências sociais, de base fiscal,
cujo objetivo é promover o bem-estar dos indivíduos mediante uma redistribuição de
renda e da riqueza (ativos) comprometida com a ideia de justiça” (
LAVINAS, 2000,
P.1).
A Constituição Brasileira, Brasil (1988), buscando atender as
demandas e necessidades de bem estar da população, estabeleceu uma política
social ampla e complexa, envolvendo muitos atores, instituições e estabelecendo
programas que atendam as necessidades e aspirações da população, causando
grande tensão quanto ao orçamento público e o gerenciamento dos gastos. Souza
(2006, P.1) ressalta também a importância da política social, chamando a atenção
para o desafio de buscar maior eficiência e eficácia, pois embora tenha-se criados
tecnologias para um maior alcance da população, “O desafio está em aproveitar
essa tecnologia para aumentar a eficácia e a eficiência das políticas sociais de modo
a eliminar consistentemente as múltiplas dimensões de pobreza”.
enfrentar os problemas sociais que foram desencadeados com o desenvolvimento
pelo processo de produção capitalista. Para Machado (2007) “Trata-se de uma
política, própria das formações econômico-sociais capitalistas contemporâneas, de
ação e controle sobre as necessidades sociais básicas das pessoas não satisfeitas
pelo modo capitalista de produção.”
A transferência de renda para população mais pobre por meio de
políticas públicas e programas sociais impacta diretamente na economia, gerando o
bem estar social e retornando, em partes, aos cofres públicos na forma de tributos,
encontrando o equilíbrio orçamentário tão abordado pela teoria keynesiana.
(VAITSMAN; PAES-SOUZA, 2007)
Para Höfling (2001), por meio das políticas sociais é possível
visualizar praticas de proteção social, apresentando como ator a redistribuição de
renda alocando benefícios sociais, produzindo uma amenização das desigualdades
estruturais que permeiam o desenvolvimento econômico.
Ou seja, a política social se apresenta como uma forma do Estado
gerenciar a força de trabalho e do preço da força de trabalho. Machado (2007)
ressalta que “É uma política de mediação entre as necessidades de valorização e
acumulação do capital e as necessidades de manutenção da força de trabalho
disponível para o mesmo.”
Surge então a necessidade da implementação de uma renda mínima
como política social vai além do pensar no bem estar social, é uma nova modalidade
de intervenção estatal assentada em outros padrões éticos. Esta proposta partiu do
Senador Eduardo Suplicy no ano de 1991, ao preceituar legalmente uma renda
mínima para todos os cidadãos brasileiros, na época de sua apresentação, dividiu
opiniões e gerou muitas discussões, pois sua implantação geraria um auto custo
para a gestão publica, e não se tinha noção de qual retorno, e se ao menos
consolidariam as provisões de autonomia aos seus beneficiários (ZIMMERMANN,
2006).
Os programas sociais passam a ter grande importância tanto para
promover a melhoria da qualidade de vida e bem estar da população, como para
ativação da economia através dos programas de transferência direta de renda.
Zimmermann (2006) faz uma retrospectiva dos programas sociais, apresentados no
Quadro 5:
Quadro 5 - Principais Programas Sociais no Brasil 1990-2015
PERÍODO AÇÕES DE PROGRAMAS SOCIAIS
1990 Criação da política nacional de segurança alimentar, motivado pela Ação da Cidadania contra a Fome, a Miséria e pela Vida, por Herbet de Sousa, o Betinho. 1992-1994 Durante o governo de Itamar Franco, fundou-se o CONSEA (Conselho Nacional de
Segurança Alimentar), um órgão composto por representantes do governo e da sociedade civil para atuar no âmbito da segurança alimentar e do combate à fome. 1995-1998 Governo Fernando Henrique Cardoso, através do Plano Real e do consequente
crescimento econômico advindo daquele plano, na estabilização da economia como forma de combater a fome e a pobreza no Brasil. Foi criado o Programa de distribuição de cestas básicas voltado para o atendimento de diversos segmentos da população em situação de risco.
1996 Criação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI),com o objetivo de eliminar o trabalho de crianças e adolescentes.
Criação do PRONAF (Programa Nacional de fortalecimento da Agricultura Familiar) 1997 Criação do Programa de Garantia de Renda Mínima, vinculado a ações
socioeducativas, que entrou em operação em 1999 1999 Criação do Programa de Financiamento Estudantil (FIES)
1999-2002 Novo Governo de Fernando Henrique Cardoso, destaca se a criação de uma Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN). Estavam em andamento: Programa Bolsa Escola, Programa de Erradicação do Trabalho Infantil e o Bolsa-Alimentação.
2001 Programa de Doação de Cestas Básicas foi desativado, entrando em cena os programas de transferência direta de renda às famílias carentes. Este Programa foi reformulado em 2001, passando a se chamar Bolsa Escola também foram lançados o Programa Agente Jovem e Bolsa Alimentação.
2002 Criado o Programa Auxílio Gás.
2003 a
2006
Governo de Luiz Inácio Lula da Silva, foi a implementado o Programa Fome Zero. 2003 Criação do Luz para Todos e Programa Nacional de Acesso à Alimentação Lei n.
10.689, de junho de 2003. O Programa Brasil Alfabetizado foi instituído pelo Decreto nº 4.834, de 8 de setembro de 2003,
2004 Criação do PAIF (Programa de Atenção Integral à Família), do Bolsa Família Lei n. 10.836/04, projeto de lei do senador Suplicy, Lei 10.835/04 que dispõe sobre o Programa Renda Básica de Cidadania,
2005 Criação do PROUNI (Programa Universidade para Todos)
2007 a
2010
Segundo governo Lula expansão do Programa Bolsa Família; Criação do Programa Territórios da Cidadania a Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais - REUNI.
2009 Criação do Programa Minha Casa Minha Vida
2011 a
2014
Governo Dilma Rouseff
2011 Criação do Programa Brasil Sem Miséria, Ciência sem Fronteiras e do PRONATEC (Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e ao Emprego)
2012 Criação do Programa Brasil Carinhoso
2013 Criação do Programa Minha Casa Melhor e do Programa Mais Médicos 2014 Criação do Programa Minha Casa Minha Vida 2
2015 Corte na maioria dos Programas Sociais e expansão do Programa Bolsa Família
Fonte: Adaptado de Zimmermann (2006), Diniz (2007)
Iniciando com a distribuição de alimentos a população carente no
governo de Fernando Henrique Cardoso, multiplicados com grande intensidade no
governo Lula, ampliados pelo governo Dilma, os programas sociais tem um papel
muito importante para população pobre do Brasil, tanto no combate a fome e a
miséria das famílias como movimentando a economia local.
As políticas públicas tendem a repercutir tanto na economia como
também em seu ambiente socioeconômico, “em geral e a política social em particular
são campos multidisciplinares, e seu foco está nas explicações sobre a natureza da
política pública e seus processos, desdobrando-se em planos, programas e projetos”
(Souza, 2006. P.25).
No ano de 2015, momento pelo qual o Brasil enfrenta uma crise
econômica mundial e uma crise política interna, a Presidente Dilma Rouseff foi
obrigada a rever a aplicação dos recursos públicos em programas sociais, reduzindo
drasticamente os gastos e até mesmo excluindo alguns programas.
O Programa Bolsa Família, que é o principal programa social de
transferência de renda do mundo, continua em pleno funcionamento e teve seus
recursos mantidos, mas acendeu as discussões sobre a importância da eficiência na
aplicação dos gastos públicos, principalmente no que se refere aos programas
sociais.
No ano de 2003 teve inicio o primeiro mandato do Presidente de Luiz
Inácio Lula da Silva, para colocar em prática suas propostas de governo, a nova
equipe propõem o fortalecimento da política social, sendo sua principal bandeira o
combate a fome e a miséria. Como herança do governo de Fernando Henrique
Cardoso, estavam em vigor no país os programas Bolsa Escola, Bolsa Alimentação,
Cartão Alimentação e Auxílio Gás, Lula unifica todos estes Programas num só, o
Fome Zero.
O Programa Bolsa Família foi criado pela Lei nº 10.836, de 9 de
janeiro de 2004, surgiu do conjunto de ações propostas pelo Fome Zero, tornou-se o
maior e mais ambicioso programa de transferência de renda da história do Brasil,
teve grande repercussão mundial. Seu principal objetivo é o de combater a fome e a
miséria, e promover a emancipação das famílias em situação de risco. (COSTA,
2005)
Através do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
e sendo operacionalizado pelo Cadastro Único, o Programa Bolsa Família visa
assegurar a participação de todas as famílias pobres em políticas sociais bem como
melhorar o uso dos recursos públicos, principalmente porque evita sobreposição de
programas. O Governo Federal concede mensalmente benefícios em dinheiro para
famílias em situação de pobreza, exclusão social ou extrema pobreza, com renda
gestantes e crianças ou adolescentes entre 0 e 17 anos. A transferência do
benefício financeiro procura garantir a população o acesso aos direitos sociais
básicos de saúde, alimentação, educação e assistência social. (MARQUES, 2005)
Em junho de 2004, logo após ser implantado, o governo federal
registrava que 4.103.016 famílias eram beneficiárias do programa. Já em 2015 o
Bolsa Família constitui o maior programa de transferência de renda na área
assistencial, beneficiou no mês de setembro, 13.880.362 famílias, que receberam o
valor médio de R$ 164,86. O valor total transferido pelo governo federal em
benefícios às famílias atendidas alcançou R$ 2.288.362.252,00 no mês. (BRASIL,
2015).
No mês de julho de 2015, existiam 26.483.636 famílias inscritas no
Cadastro Único para Programas Sociais, o que corresponde a 79.280.975 pessoas
cadastradas. A distribuição das famílias cadastradas neste mesmo ano, conforme
sua renda per capita mensal declarada, aponta que:
12.509.474 com renda per capita familiar de até R$77,00;
4.169.677 com renda per capita familiar entre R$77,00 e R$ 154,00; 5.880.502 com renda per capita familiar entre R$ 154,00 e meio
salário mínimo;
3.923.983 com renda per capita acima de meio salário mínimo. BRASIL (2015).