POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS E SUA IMPLEMENTAÇÃO

Esta seção traz uma breve discussão sobre política pública, abordando o ciclo de políticas e sua implementação sob a perspectiva da interação entre os diversos atores.

A política pública representa ou ocupa um espaço de contribuição para a formação inicial e continuada de professores, ainda que com substrato fincado no campo legislatório, carregado de intenções, mas distante do campo da prática. Uma vez decidido que a formação de professores entraria para a agenda32 por ocasião do Plano Decenal de Educação (1993-2003),

32 _{Eduardo Condé (2013) define agenda como sendo uma “lista” de questões relevantes e conduzidas pelo poder}

constituído. Nem todas as questões relevantes irão para a agenda. Para ganhar relevância, o problema a ser solucionado geralmente atende a algumas condições, que podem ser, segundo Condé, do interesse do governo e/ou questões capazes de mobilizar grupos externos. Nesse mesmo sentido, Lotta (2010) apresenta os eixos de debate, apontando por que um problema entra para a agenda ou não.

ela passa a integrar os textos políticos em um contexto de produção muito específico. Dessa forma, pensar políticas públicas para a formação de professores é pensar o quanto esses textos políticos se mostram ajustados à realidade da formação de professores na educação brasileira, buscando meios que indiquem dimensões de análise para tais políticas especialmente quando confrontadas no cotidiano.

Para Mainardes (2006), poucos autores têm discutido sobre as políticas públicas no campo educacional, logo pouco se tem discutido especificamente sobre as políticas voltadas para a formação dos professores. Colaborando para o preenchimento dessa lacuna, Mainardes apresenta conceitos centrais da abordagem do ciclo de políticas, bem como reflexão sobre suas possibilidades para a análise de políticas educacionais brasileiras. A abordagem baseia-se nos trabalhos de Stephen Ball e Richard Bowe33 e destaca a natureza complexa e controversa da política educacional. Enfatiza que, nesta abordagem, os professores e demais agentes escolares exercem papel ativo na interpretação das políticas educacionais; portanto, seus pensamentos e suas crenças têm implicações no processo de implementação.

Mainardes (2006) explica que Stephen Ball e Richard Bowe rejeitam os modelos de política educacional que separam as fases de formulação e implementação por entenderem que esses modelos ignoram os embates sobre a política. Consideram que os profissionais das escolas não são excluídos da formulação ou implementação de políticas, na medida em que farão suas próprias leituras sobre os textos. Diante disso, o autor destaca que:

o foco da análise de políticas deveria incidir sobre a formação do discurso da política e sobre a interpretação ativa que os profissionais que atuam no contexto da prática fazem para relacionar os textos da política à prática. Isso envolve identificar processos de resistência, acomodações, subterfúgios e conformismo dentro e entre as arenas da prática, e o delineamento de conflitos e disparidades entre os discursos nessas arenas. (p. 50)

Em continuidade, Mainardes (2006) apresenta os contextos do ciclo de políticas, formulados por Stephen Ball e Richard Bowe como: contexto de influência, contexto da produção de texto, contexto da prática, contexto dos resultados e contexto de estratégia política – alertando que esses contextos estão inter-relacionados, não tendo uma dimensão linear sequencial. Resumidamente, o contexto de influência seria onde as políticas públicas são iniciadas e os discursos construídos; contexto de produção seria as produções que podem tomar formas de textos legais e textos políticos, comentários formais ou informais sobre os textos

oficiais, pronunciamentos oficiais, dentre outras representações; contexto da prática seria o momento da recriação, onde, estando sujeita à interpretação, pode trazer mudanças importantes para a política original; o contexto de resultados considera que as políticas devem ser analisadas em função de seu impacto; por fim, o contexto de estratégia seria a identificação de atividades necessárias para enfrentamento das desigualdades criadas pela política. Para os autores estudados por Mainardes, a política não é, portanto, simplesmente implementada, podendo ser transformada no contexto da prática.

Por sua vez, ao falar sobre as fases34 _{do ciclo de políticas, Condé (2013) diz que a}

implementação não pode ser vista como um processo separado da formulação. Considera a implementação como o teste da realidade, o lugar da ação, consistindo numa fase difícil por depender de inúmeras variáveis.

Nesse sentido, Segatto (2012) afirma que pesquisas realizadas na primeira metade do século XX negligenciavam a análise dos processos pelos quais as políticas seriam traduzidas na prática e apenas mais tarde estudos passam a mostrar a importância da fase implementação, já que esta influencia de modo significativo no resultado das políticas. A autora relata que, especialmente em 1984, estudos de Pressman e Wildavsky passaram a mostrar como a presença de atores com perspectivas e visões distintas gera distorções na implementação.

Sem aprofundar o estudo nas correntes top-down e bottom-up, torna-se importante destacar que, segundo Segatto (2012), foi após os estudos de Pressman & Wildavsky (1984) mostrando a importância da fase de implementação que se formaram essas duas principais correntes teóricas sobre o tema. A top-down busca verificar os mecanismos que levariam a implementação a se aproximar da formulação e a bottom-up acreditando que a implementação modifica a formulação.

De acordo com Condé (2013), independente da perspectiva top-down e bottom-up, deve- se analisar, em conjunto ou em separado, questões como o processo de implementação em si, os conflitos manifestos e latentes e a dimensão política da implementação. Para o autor, existem dificuldades com a fase da implementação seja porque este é um processo de incertezas, seja porque existem políticas de considerável complexidade. O autor apresenta (p. 93) uma lista de possíveis problemas que dificultam a implementação – que, em linhas gerais, seriam: excesso de centralização e controle, levando a baixos índices de compromisso no nível “da rua”; excesso tecnocrático e/ou falhas de comunicação; relação deficiente com o público-alvo, tratando-o como depositário da política e não como sujeito; falta de conhecimento do programa por parte

34 _{Tanto Condé (s/d) quanto Lotta (2010) apresentam as fases da política pública como sendo: agenda, formulação,}

dos gestores; falta de capacitação de gestores; falta de definição de competências, o que aumentaria o grau de conflitos; inadequada divulgação do programa; falta de recursos; inadequação de instrumentos para efetivação do programa; a dimensão da política local; interferência no cotidiano; e, por fim, a incapacidade de monitorar.

Estudando a atuação de agentes comunitários de saúde do Programa Saúde da Família, Lotta (2010) busca compreender a implementação de políticas públicas a partir das interações entre os diferentes atores envolvidos. Conforme a autora, muitas pesquisas analisam implementação de políticas apenas a partir do ator organizacional como agente responsável por colocar a política em prática; no entanto, afirma que estudos vem demonstrando a importância de considerar a influência dos diversos atores, especialmente atores em interação, somando-se a fatores ambientais, estruturais, administrativos e individuais.

Assim, para a autora, é a partir das evidências de interação que se reconhece a importância dos processos de interação na implementação das políticas públicas, considerando a relação com a elite política, com os burocratas, com a comunidade, “bem como com os laços pessoais e profissionais que vão além das políticas formatadas [...]” (LOTTA, 2010, p. 41). Diante dessas considerações, a autora define implementação de políticas públicas como sendo o “resultado da interação entre atores no interior dos ambientes institucionais e relacionais presentes nas comunidades políticas” (p. 47). Essa definição representa para este estudo um importante eixo de análise, na medida em que o cumprimento da hora-atividade se dá em contextos relacionais de interação35; nesse sentido, analisar como professores, supervisores e gestores se relacionam no cotidiano escolar em relação a formação continuada e/ou atividades independentes poderá favorecer o entendimento do problema identificado.

Concluindo, a abordagem do ciclo de políticas apresentada por Mainardes, a discussão sobre as dificuldades com a implementação levantadas por Condé, as correntestop-down e bottom-up mencionadas por Segatto e a ideia da força da interação presente em Lotta trazem valiosas contribuições para esse estudo – isso considerando, principalmente, que as políticas que se referem à jornada e à formação de professores em serviço é processo complexo e necessariamente dialético, uma vez que envolve inúmeros atores em distintas esferas e

35 _{Maurice Tardif e Claude Lessard, em sua obra “O trabalho docente: Elementos para uma teoria da docência}

como profissão de interações humanas” (2014), apresentam uma análise do trabalho interativo dos professores, abordando situações cotidianas de interação entre os diferentes atores escolares, lançando, em especial, um olhar para as formas de realização e organização do trabalho, as tarefas realizadas, a esfera burocrática e a divisão do trabalho dentro da escola. Os autores analisam também as condições de trabalhos dos professores, o tempo, a intensidade, as dificuldades, a diversidade do trabalho e as tensões geradas nos professores. Dessa maneira apresentada, a obra se mostra como fonte importante para o entendimento da implementação apresentada por Lotta (2010) como resultado das interações.

diferentes aspectos no campo das instituições, como o político, o administrativo e o pedagógico, somados a uma realidade de interação entre esses atores. São atores com diferentes percepções, intenções, expectativas e interesses, que transformam os resultados em realidades muitas vezes completamente diferentes do previsto e desejado no momento da formulação. No mais, a política analisada nesta dissertação se concretiza em um ambiente ou/e em uma profissão de natureza regulada por interações, característica que deve ser ponderada na definição de qualquer que seja a propositura apresentada para enfrentamento dos problemas.

Esta seção trouxe, embora de forma sucinta, um referencial sobre as políticas públicas e sua implementação, a próxima seção está voltada para uma literatura do campo pedagógico da formação de professores, fazendo-se mostrar que, na concretude da Lei do Piso, poderá haver possibilidades profícuas que superem os desafios da implementação da hora-atividade.