Políticas públicas em ciência e tecnologia

O processo de inovação tecnológica está intimamente ligado à geração de idéias, este é responsável pelo aumento da produtividade de uma economia e fomenta seu crescimento sustentável. Segundo Fonseca (2001) um “bem não rival”, como é o caso de uma idéia, é aquele cujo uso por um indivíduo não impede o uso, mesmo que simultaneamente, por outros. Conseqüentemente, uma idéia é produzida apenas uma vez e seu custo de aplicação é praticamente zero.

A combinação da não rivalidade com a baixa exclusividade resulta em um baixo incentivo de se produzir idéias. A não rivalidade faz com que o custo de se produzir novas unidades de uma mesma idéia, ou seja, de se replicar uma idéia seja praticamente nulo. A não exclusividade faz com que essa nova idéia seja comercializada ao custo de sua reprodução, próximo de zero, sem permitir que o inventor recupere o custo incorrido no processo de produção de idéias.

Uma possibilidade de o inventor conseguir se apropriar de parte do benefício de sua idéia é mantê-la em segredo. Então, surge a importância do governo no papel de garantir os direitos de propriedade sobre a idéia, tornando-la idéia um bem de uso exclusivo através das instituições legais. A criação do mecanismo de patentes e de propriedade intelectual foi uma inovação que tornou a idéia um bem de uso exclusivo. Desse modo o inventor, que passa a dispor de poder de monopólio, pode cobrar um preço pelo uso da idéia que gere uma remuneração mais do que suficiente para cobrir os custos de desenvolvimento desta. A perspectiva de auferir lucros surge então como principal incentivo para a criação de novas idéias.

Assim sendo, o monopólio oferece mais uma razão para o governo intervir na economia, apoiando a produção de idéias. Fonseca (2001) chama a atenção para o paradoxo aqui

apresentado: para incentivar a inovação o governo deve patrocinar a criação do direito de propriedade sobre as invenções, ou seja, a criação de monopólios. No entanto, os monopólios precisam de subsídios e de políticas que incentivem a competição e que propiciem um ambiente fértil à criação e difusão de idéias.

A capacitação de uma economia para utilizar idéias e posteriormente, para produzir idéias envolve investimentos tanto em capital humano quanto em capital físico, assim podemos dividir a atuação do governo em duas vertentes: educação - geração de capital intelectual e infra-estrutura – criação de centros de pesquisa e redes de comunicação. Fundamental, na visão do autor, é que a mão-de-obra doméstica ganhe qualificação e aprenda a usar e criar idéias. Em suma, a questão que se coloca é como conseguir transferir capacidade estrangeira de se produzir idéias e não apenas de usar idéias.

Marques (2003) relata como nos anos 1970 a proposta de desenvolver uma tecnologia de computadores em economias de dependência tecnológica estava em parte baseada na idéia de conceder o caráter de “pesquisa cientifica” à atividade local de “descobrir” o funcionamento das tecnologias estrangeiras e de aprender a como reproduzi-las. Naquela época também os agentes financeiros governamentais começaram a investir na realização da engenharia reversa de produtos de tecnologia estrangeira que já estavam disponíveis no mercado.

Os pesquisadores, na visão do autor, tinham a sensação de viver entre idéias e instituições que eram copiadas de fora e não refletiam a realidade local; eles sentiam uma inadequação, um mal-estar vivenciado ao fazer experiências dentro de um contexto de dependência tecnológica. Construíam protótipos locais de produtos tecnológicos sofisticados e afirmavam que a reprodução da diferença concepção/execução, na escala de paises, implantava uma divisão internacional do trabalho que atribuía a execução, isto é, as tarefas de montagem, aos colonizados, enquanto reservava a concepção, isto é, as tarefas de descobrir, inventar, construir, criar e organizar, aos colonizadores. A falta de conhecimento de como os computadores eram concebidos e projetados tornou-se a causa do engajamento de muitas de essas economias de dependência tecnológica na etapa de execução da divisão internacional do trabalho. O engajamento do lado da execução passou a significar uma desvantagem econômica comparativa.

Esta era, segundo Marques (2003), “...a explicação econômica para a trajetória da tribo da abundância em direção à miséria”. Na maioria das vezes, no caso brasileiro, não havia empresas locais fabricantes de computadores nem empresas estrangeiras dispostas a correr o risco de adotar protótipos desenvolvidos localmente para completar seu caminho até o mercado. Uma aliança com o Estado tomou forma na comunidade de pesquisadores: catalisar e atrair empresários dispostos a desenvolver tecnologia local em troca de que no mercado lhes fosse oferecida a devida proteção contra outros empresários de posse de tecnologias estrangeiras. Assim uma proposta de política industrial concebida e esquematizada por uma comunidade de profissionais resultava em uma política para o desenvolvimento de uma indústria local de microcomputadores depois denominada de “reserva de mercado”.

Os instrumentos típicos de políticas públicas de apoio à C&T são basicamente políticas de compras e encomendas às empresas, políticas de incentivos fiscais à P&D e investimentos em infra-estrutura adequada, incluindo a formação qualificada de pesquisadores. Os motivos essenciais que justificam esse apoio público residem nos longos prazos de maturação dos investimentos e nos riscos e incertezas da atividade, elementos que afastariam ainda mais o capital privado, reduzindo significativamente o nível de gastos socialmente desejáveis. O problema de formulação de políticas em C&T se tornou cada vez mais complexo à medida que o progresso técnico ganhava dinamismo nas ultimas décadas e a tecnologia se tornava cada vez mais intensiva em ciência. A neutralidade da ciência e seu caráter relativamente transparente de bem público só se preservam no âmbito do necessário debate acadêmico sem o qual não há progresso cientifico. Tecnologia é um conceito mais próximo do conhecimento do que da informação; a passagem do conhecimento científico à aplicação tecnológica economicamente viável requer adaptações e desenvolvimentos custosos para atender às necessidades específicas do mercado. A distribuição e utilização dos resultados dos investimentos em P&D são cruciais para a formulação e execução de políticas de P&D. (Possas,2003).

O principal desafio para uma política tecnológica bem-sucedida parece ser o de apoiar-se em dois suportes: investimentos significativos e persistentes em formação de pesquisadores e pesquisa pública aliados à busca permanente de assegurar sua conexão com os incentivos

privados para que estes assumam eventualmente a liderança dos esforços inovativos capazes de gerar impacto econômico.

Até o início dos anos 1990 a política brasileira de C&T consistia basicamente em construir e consolidar a infra-estrutura básica de pesquisa formada por agências de âmbito nacional como o CNPq, centrado no financiamento da pesquisa básica e da pós-graduação, em torno do qual gravitavam diversos centros de pesquisa específicos. Quanto ao esforço tecnológico constatou-se que os investimentos em P&D no Brasil ainda são muito baixos, correspondendo a cifras de pouco mais de 0,7% a pouco menos de 0,9% do PIB na segunda metade dos anos 1990, segundo dados do MCT. Desse total, a participação das empresas privadas e estatais tem-se situado em torno de menos de 1/3 ao final desse período, cabendo o restante ao gasto público, tanto federal (50%) quanto estadual (20%).

Cabe lembrar que a absorção de novas tecnologias e mesmo de inovações incrementais depende, não só de P&D, mas em grande medida de aprendizado sistemático o que abrange também a absorção de tecnologia importada. Inovação é uma atividade empresarial voltada essencialmente ao mercado e em busca do lucro; estabelecer uma conexão fértil entre a atividade de geração de conhecimentos, a formação de profissionais e a atividade de inovação, atividades distintas e ao mesmo tempo complementares, é um dos maiores desafios para uma política eficaz de C&T.

Possas (2003) admite que o esforço em C&T seja ainda muito incipiente e excessivamente concentrado em instituições públicas dependentes de financiamento público, sendo este seriamente agravado pela política fiscal restritiva. A produção cientifica crescente não tem se traduzido em esforço de desenvolvimento tecnológico significativo, expresso em níveis muito baixos de investimentos em P&D, especialmente de parte das empresas. Os resultados também são inexpressivos, sejam medidos pelo patenteamento, seja pela reduzida inovatividade e competitividade das empresas com o que os benefícios cumulativos do avanço tecnológico permanecem inexplorados. À necessidade de articulação com as empresas privadas é um dos principais desafios para a eficácia das políticas públicas em C&T.

Nos últimos anos as autoridades têm negligenciado a importância de uma política industrial na era de liberalização da economia e de redução do papel do Estado, a quem caberia apenas regular e fiscalizar a dinâmica do mercado, deixando às empresas a tarefa de promover o desenvolvimento tecnológico. Mas para serem bem sucedidas as inovações necessitam, além de uma conjuntura favorável, um acesso a crédito barato e a mercados com poder aquisitivo em expansão; em resumo, é preciso construir um ecossistema propicio à inovação cuja criação e coordenação transcenda a capacidade da empresa individual e exija a participação do Estado em parceria com as empresas. Entretanto, as empresas brasileiras não se animam a investir em P&D tecnológico, ficando na dependência de órgãos públicos o custeio dos gastos com o desenvolvimento tecnológico. Somente a intervenção do setor público poderá constituir a base de um programa de desenvolvimento sustentado. (Rattner, 2004).

Assim, no primeiro semestre de 2004, o governo divulgou sua política industrial com dezenas de medidas para estimular o desenvolvimento de quatro setores: bens de capital, software, semicondutores e fármacos, o que parece assinalar uma mudança na postura não intervencionista e neoliberal das últimas décadas. Mas, mantendo-se elevado o custo do crédito e reduzido seu volume quando comparado ao de outros paises, as chances de um crescimento econômico significativo são mínimas. Ademais, os quatro setores contemplados têm baixo potencial de absorção de mão-de-obra e de geração de novos empregos. As prioridades do governo, contudo, parecem orientadas para o setor exportador de produtos agro-industriais gerados em empreendimentos de grande porte e com impactos sociais e ambientais altamente polêmicos.

Rattner (2004) afirma que a modernização das estruturas produtivas exige mais do que uma importação de padrões e metas tecnológicas e organizacionais dos grandes conglomerados. Para superar o estágio atual das políticas industrial e tecnológica que funcionam como meros reflexos de impulsos exógenos é indispensável uma democratização das decisões e diretrizes nas áreas de economia, ciência e tecnologia. A problemática social e política, ou seja, a distribuição do saber entre os diversos atores sociais é inseparável dos padrões técnicos e econômicos, e ainda, de práticas administrativas mais democráticas emergentes na sociedade. Uma estratégia endógena baseada na “eficiência coletiva” corresponde à mobilização e ao desenvolvimento de capacidades científicas e tecnológicas em função de objetivos,

necessidades e prioridades determinados mediante processos democráticos pelos próprios agentes sociais.

Conclui o autor que apesar de um processo de integração sem precedentes na economia internacional a maioria dos paises emergentes parece incapaz de entrar, por políticas keynesianas convencionais, em uma nova fase de expansão e crescimento econômico sustentado.

Em nível local, a missão fundamental da política de C&T do Governo do Estado de Pernambuco para o período 2003-2006 é a difusão de tecnologias relevantes para o desenvolvimento sustentável do Estado. A SECTMA passou a implementar uma política de C&T baseada na inovação, no estímulo ao empreendedorismo e na formação de capital humano. No que diz respeito ao desenvolvimento tecnológico e admitindo a fragilidade no domínio da inovação, o MCT elegeu as seguintes linhas gerais de ação para o enfrentamento dessas questões críticas:

• Ampliação das parcerias;

• Expansão da base de recursos humanos;

• Apoio à pesquisa básica e à pesquisa tecnológica; • Suporte à infra-estrutura de pesquisa;

• Difusão do conhecimento científico e tecnológico para a popularização da ciência; • Transferência de tecnologia e suporte à inovação empresarial;

• Redução das disparidades regionais por meio da desconcentração geográfica da C&T; • Incentivar a inovação tecnológica nas cadeias produtivas;

• Fortalecer a cooperação internacional.

Quanto à estruturação do Porto Digital, a política estadual prevê o estabelecimento de condições favoráveis à interação e cooperação entre governos, universidades, centros de pesquisa e empresas de desenvolvimento tecnológico, através do projeto, construção e adequação de instalações de alta tecnologia para instituições âncoras na ilha do Recife. (SECTMA, 2003).

O Porto Digital foi concebido como um parque tecnológico urbano de classe mundial que promoveria um ambiente de inovação para negócios das TIC’s no Estado. A sua visão é tornar a ilha do Recife a melhor localização da América Latina para as empresas de TIC. Em 2002 foram lançadas pelo Porto Digital quatro operadoras de telecomunicações e 26 km de dutos para a passagem de fibras óticas, transformando a localidade em um dos ambientes com maior índice de conectividade do Brasil. A próxima fase desse investimento seria a implantação do condomínio digital, ferramenta indispensável à gestão do conhecimento do Parque.

Foi definido o Programa de Centros Tecnológicos como estratégia à competitividade e ao desenvolvimento sustentável do Estado. O modelo de gestão do Programa considera que as organizações sociais poderiam receber do Estado delegação para a execução das ações pertinentes ao Programa através de contratos de gestão. Por esse instrumento seriam repassados recursos financeiros públicos vinculados, a serem ampliados através de contribuições de sócios mantenedores, de negociações com outras fontes ou de serviços prestados, assegurando assim, os meios necessários à implantação e funcionamento da rede de centros tecnológicos.

Com esse novo formato jurídico entende o governo do Estado que seria possível reestruturar o ITEP no sentido de atender a seu papel definido na política de C&T do Estado; essa nova forma de gestão permitiria uma maior flexibilização, garantindo a agilidade necessária para atuar na gestão dos centros tecnológicos e difusão de tecnologia. A partir de 31/01/03 com a aprovação da Lei Complementar 1.388/2003 que instituiu a Reforma do Estado e a transformação do ITEP em uma organização social, o Instituto passou a discutir internamente sua estrutura organizacional baseada em núcleos tecnológicos e sua capacidade instalada no que se refere ao pessoal qualificado e equipamentos. A Associação tem como missão gerar e difundir conhecimentos e promover a inovação para o desenvolvimento sustentável do Estado e da região Nordeste; sua visão de futuro é ser reconhecida como centro de referência para soluções tecnológicas relevantes. (SECTMA, 2003).

Seus objetivos permanentes são:

• Gerar e difundir tecnologias visando a modernização e melhoria da qualidade dos serviços e bens produzidos na região;

• Prestar serviços tecnológicos a empresas públicas ou privadas e à sociedade; • Promover o empreendedorismo e a gestão tecnológica empresarial;

• Capacitar recursos humanos em tecnologia.

Tendo a inovação como novo foco de preocupações a FACEPE passou a atuar junto a empresas e a apoiar as atividades de pesquisa e desenvolvimento destas, tanto a através de recursos do Tesouro quanto através de convênios e parcerias. Com a recondução do governador Jarbas Vasconcelos para o Governo do Estado no período 2003 – 2006 reforçou- se a visão estratégica de desenvolvimento fundamentada no tripé educação, tecnologia/inovação e logística, com foco especial nas ações de inclusão social, objetivo principal do novo programa de administração.

Certamente, uma das mais promissoras ações da SECTMA no período 2003 – 2006 está circunscrita no projeto “Produção e difusão de inovações para a competitividade de arranjos produtivos locais em Pernambuco” que estaria programado para receber um empréstimo do Governo do Estado junto ao BID. O projeto envolveria recursos da ordem de US$ 20 milhões para implementação de ações consideradas estratégicas ao desenvolvimento sustentável do Estado.

O Brasil tem apresentado comparativamente a outros paises em desenvolvimento um desempenho deficiente tanto em termos de desenvolvimento tecnológico (reduzido número de patentes) quanto em termos de competitividade (alta dependência da importação de produtos de valor agregado) e de desenvolvimento humano (elevada concentração de renda com índices crescentes de pobreza e violência). Mudar o patamar atual é uma questão-chave para a construção de um cenário mais promissor em que a identificação de nichos de atuação e investimentos em setores intensivos em P&D pode dar inicio a um ciclo virtuoso na direção de se alcançar uma melhor qualidade de vida.

O Decreto-Lei de Inovação aprovado em outubro de 2005 aponta o caminho para estabelecer um ambiente mais propício à inovação por meio do estímulo sistemático à constituição de

alianças estratégicas e projetos colaborativos entre universidades e empresas. Esse novo Decreto-Lei vincula-se à Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior, buscando sinergias entre as iniciativas do governo e a rede de atores sociais na construção coletiva de uma visão de futuro em longo prazo em direção ao desenvolvimento.

3.5 Descentralização e modernização da gestão pública local

A idéia de um projeto nacional de desenvolvimento é algo que o país perdeu desde os anos 1980 em conseqüência do desmonte do padrão de financiamento externo que dava suporte a um poderoso conjunto de mecanismos de governança macroeconômica e de políticas de Estado. A definição das condições de determinação da política macroeconômica brasileira não é mais soberanamente exercida pelo Estado brasileiro, ela é moldada a partir dos mercados. Em verdade essa sempre foi a principal fragilidade: a falta de um padrão estruturado de financiamento de base domestica, tanto em termos de estabilidade quanto em termos de prazo de maturidade das fontes de financiamento para sustentação dos investimentos de grande escala. O recurso ao endividamento externo, à época, barato e abundante, e a adesão ao projeto liberalizante do “Consenso de Washington” optaram por liquidar as grandes estruturas públicas, confiando na avaliação de que o capital privado seria capaz de dar sustentação a um novo processo de desenvolvimento. No entanto, a incerteza política interna e as turbulências internacionais tornaram escassos os recursos de capital, colocando em serias dificuldades a gestão macroeconômica brasileira.

Coutinho (2003) sustenta que admitir que a política macroeconômica estivesse a cargo do mercado é afirmar que esteve a cargo da guerra fiscal, na medida em que os estados brasileiros passaram a ser agentes autônomos na tentativa de usar a isenção do ICMS como base de políticas individuais de atração dos investimentos privados. A recuperação da capacidade indutora do Estado e o desafio de reconstruir uma trajetória de crescimento da economia que seja sustentável estão constrangidos pela crítica conjuntura fiscal; na visão do autor, é preciso ampliar a capacidade pública de investimento e converter em investimentos uma parte do expressivo superávit fiscal que se encontra canalizado ao pagamento de juros da dívida externa.