Políticas Públicas e Programas Sociais

Segundo Gapi-Unicamp, como forma de reunir e resumir as características do conceito de política pública, baseando-se em autores como Easton, Heclo, Wildvsky e Ham, e Hill elenca três elementos para tal definição:

1- uma teia de decisão e ações que alocam (implantam) valores;

2- uma instância que, uma vez articulada, vai conformando o contexto no qual uma sucessão de decisões futuras a ser tomada;

3- algo que envolve uma teia de decisões ou o desenvolvimento de ações no tempo, mais do que uma decisão única localizada no tempo.

As políticas públicas, assim como os programas sociais, são desenvolvidas pelas gestões públicas, que buscam atender as demandas da sociedade. Os gestores públicos, quando decidem por determinadas políticas, revelam quais são suas prioridades, quais interesses estão sendo articulados no processo, quais os benefícios e objetivos que estão sendo perseguidos. Segundo Figueiredo e Figueiredo (1986), a gestão pública através dessas decisões políticas espera:

a) gerar um produto físico, tangível e mensurável;

b) gerar um impacto que além de físico, tangível e mensurável pode ser subjetivo, alterando atitudes, comportamentos ou opiniões.

Uma vez que se define e se implanta uma política social ela deve ser constantemente avaliada por pessoas especializadas. O intuito desta análise é perceber se tal política alcança os resultados almejados, e se deve ter continuidade, tal e qual, ou sofrer possíveis alterações, ampliações ou ainda ter sua desativação recomendada. Os cientistas políticos ao analisarem as políticas buscam aferir a eficácia, a eficiência e a efetividade, que são critérios metodológicos de aferição sucesso/ fracasso das mesmas. Em linhas gerais, significam:

a) Eficácia: afere grau de alcance dos objetivos e metas da política junto à população beneficiária, em determinado espaço de tempo, independente dos custos implicados;

b) Eficiência: instrumental, afere a relação estrita entre custos econômicos e benefícios, e política, afere a relação entre os custos sociais ou políticos e os benefícios alcançados;

c) Efetividade: dividida em três dimensões, podendo ser:

- objetiva, quando aferir a mudança quantitativa entre o antes e o depois da implantação do programa;

-subjetiva, que afere desdobramentos nas dimensões materiais, psicológicas e culturais quanto à percepção dos beneficiários, frente as suas aspirações, necessidades e expectativas;

-substantiva, que afere mudanças qualitativas nas condições de vida da população-alvo. Ao levar em consideração os objetivos e propósitos das políticas concluem se elas obtiveram êxito ou fracassaram.

A análise deve levar em conta o custo (econômico e social) e se os efeitos desejáveis foram alcançados e em que medida efeitos colaterais, previstos ou não, foram acionados. Busca identificar o(s) critério (s) que as fundamentaram e “permite dizer se e porque uma política é preferível à outra” (FIGUEIREDO; FIGUEIREDO, 1986).

Rodrigues (2008) apresenta em seu texto uma rápida retrospectiva da formação do campo acadêmico voltado à avaliação de políticas públicas, mostrando tratar-se de um campo de estudo relativamente recente, mas que muito se expandiu especialmente nos Estados Unidos, precursor desta área de interesse, e na Grã-Bretanha. Assinala a autora que, nos anos 90, a França registrou um crescimento considerável da área na esfera governamental e meio cientifico ao desenvolver modelos de acompanhamento do desempenho de programas governamentais, onde o Congresso Nacional francês, a partir da identificação das demandas por políticas, apoiou-se em metodologias de avaliação para aprovação de suas políticas públicas. Surgem, então, associações científicas de avaliadores, compostas por profissionais das mais diferentes áreas, que se especializaram nesta subárea profissional, com organização de publicações e eventos científicos (RODRIGUES, 2008).

A avaliação das políticas sociais no Brasil teve início nos anos 80 e, ainda assim de forma pouco homogênea, devido à falta de sistematicidade no processo avaliativo, na utilização, e por vezes não, de critérios e metodologias específicos. Segundo Rodrigues (2008), só no início da década de 1990 é que esta temática se intensifica no Brasil, levando-o a destacar-se nas administrações públicas da América Latina. O país dependia das agências financiadoras internacionais, tais como o BIRD (Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento) e BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), num contexto nacional de reforma do Estado onde predominava uma agenda neoliberal. Como condição para concessão de financiamentos o Brasil tinha que seguir estratégias de aplicação ditadas pelas agências financiadoras, além de submeter à avaliação de suas políticas aos modelos formulados pelas mesmas agências. Esses modelos tinham uma abordagem generalista a partir de uma concepção instrumental da avaliação, com o objetivo reducionista de medir, acompanhar e “avaliar” o êxito das reformas administrativas. Com forte influência dos princípios e valores neoliberais, este paradigma positivista de análise desenvolveu modelos

passíveis de serem aplicados em “qualquer país ou situação”, predominando referências economicistas de análise (RODRIGUES, 2008).

O campo acadêmico de avaliação de políticas sociais brasileiro solidificou-se então neste contexto de dependência das agências financiadoras internacionais, sofrendo forte influência das concepções teórico-metodológicas dessas agências e suas práticas. Os setores públicos brasileiros encarregados da avaliação de políticas públicas seguem os mesmos métodos tradicionais, de concepções e modelos positivistas. Tem-se como resultado uma abordagem linear, com baixa capacidade de fornecer resultados mais abrangentes e aprofundados. Uma limitação desta prática, sem uma perspectiva crítica, segundo Figueiredo e Figueiredo (1986), é voltar-se para os efeitos esperados sem levar em consideração os “efeitos não previstos”, que muitas vezes são tratados apenas como “entraves a serem superados”. Com pouco espaço para a “crítica à própria política”, desde sua formulação e menos ainda aos princípios nos quais elas foram alicerçadas, muitas políticas estão fadadas ao não atendimento das demandas sociais e fracassam.