Os países que constituem a periferia do capitalismo mundial geralmente não apresentaram avanços sociais equivalentes aos verificados nas nações desenvolvidas ao longo do século XX, mesmo quando registraram taxas elevadas de expansão de suas economias. O caso brasileiro é emblemático, com a forte expansão de sua economia desacompanhada de um significativo desenvolvimento social. É por isso que a análise a respeito da política social no Brasil requer considerar, como ponto de partida, a condição de pertencimento à periferia econômica dependente. Assim, constata-se que o avanço considerável nas forças produtivas obtido pelo processo de industrialização, entre as décadas de 1930 e 1970, não permitiu abandonar as principais características do subdesenvolvimento, como a disparidade na produtividade setorial e regional e a permanência de grande parte da população prisioneira de condições precárias de vida e trabalho, com padrões de consumo muito diferenciados.50
Na medida em que predominou o conjunto de atividades econômicas primário-exportadoras, conforme observado durante os primeiros quatro séculos de sua existência (XVI a XIX), o exercício do trabalho no Brasil esteve submetido à intensa desvalorização. Por meio da imposição do trabalho forçado, houve praticamente o genocídio indígena acompanhado da escravidão e da barbárie da população negra e, ainda, a depreciação do trabalho dos imigrantes europeus e asiáticos, por conta do sistema de colonato.
Ao longo de todo esse processo histórico, a questão social não apareceu concretamente como um problema ao conjunto da nação. Quando
49 Para mais detalhes, ver: Schneider, 2006; Nascimento, 2006.
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Sobre a problemática do subdesenvolvimento, ver: Furtado, 1980; Arrighi, 1997; Robinson, 1981; Amin, 1976.
muito, era identificada pelas autoridades governamentais como um caso de polícia a ser enfrentado pela repressão e pelo autoritarismo. Com todo o atraso no processo de democratização do País e a prevalência do conservadorismo nas relações trabalhistas, o mercado de trabalho apresentou fortes características regionais, com organizações operárias próximas do sindicalismo de ofício e da ideologia anarquista até o fim da década de 1920. Diante disso, os interesses em torno da construção nacional por parte dos partidos políticos de base operária eram ainda débeis, o que tornou singular a construção dos direitos sociais no Brasil. Seguindo a tradição dos países cêntricos, conforme sistematizou Marshall (1967), os direitos sociais foram alcançados no século XX, como uma espécie de seqüência histórica que decorreu da conquista inicial dos direitos civis (no século XVIII) e, posteriormente, dos direitos políticos (no século XIX). Para o caso brasileiro, houve certa inversão na seqüência de evolução do conjunto dos direitos.
Noutras palavras, o acesso aos direitos sociais, pelo menos para a massa de empregados urbanos formais terminou antecedendo à plenitude do acesso aos direitos civis e, fundamentalmente, aos direitos políticos. Assim, enquanto os direitos sociais foram difundidos a partir da década de 1930, os direitos políticos (voto secreto e universal) chegaram efetivamente a partir da eleição presidencial de 1945.
Em simultâneo, o processo de industrialização tardia no Brasil terminou por conformar um quadro geral de generalização da classe trabalhadora com características muito particulares, distintas da experiência internacional. Nos países cêntricos, por exemplo, a formação e o desenvolvimento da classe trabalhadora resultaram de um processo histórico geralmente regressivo, quando da passagem da condição de servo para a condição de operário.51 Isso porque o forte deslocamento da população rural para as grandes cidades transcorreu, muitas vezes, acompanhado da piora das condições de vida e trabalho, o que produziu, por conseqüência, o estranhamento e a tensão no interior das relações de trabalho. O sindicato e, por sucessão, o partido político de base operária foram simplesmente fundamentais para o surgimento e a organização de um conjunto de reivindicações e difusão de significativas lutas voltadas para a regulação social e trabalhista do funcionamento do mercado de trabalho.
No caso brasileiro, a abertura para a constituição da classe trabalhadora nacional aconteceu por definição da regulação social e trabalhista, na medida em que houve a coibição do fluxo migratório internacional. Somente a partir da introdução da lei dos dois terços, logo no início da década de 1930, houve maiores condições de valorização da mão-de-obra nacional e, que, em face das péssimas condições de vida e trabalho praticadas no campo, o êxodo rural terminou, muitas vezes, servindo mesmo para certa ascensão social dos trabalhadores migrantes (monetização das relações de trabalho, internalização de padrão de consumo, entre outros aspectos). Assim, o abandono da moradia de localidades vinculadas ao interior do País em direção aos centros metropolitanos mais desenvolvidos significou, geralmente, a possibilidade da emancipação do anacronismo associado ao coronelismo político e ao atraso
51 Para mais detalhes da formação e do desenvolvimento da classe trabalhadora na Europa, ver: Thompson, 1987; Castel, 1998
social e econômico. Mesmo que nas cidades o exercício do trabalho industrial e o acesso às condições de vida fossem limitados, eles eram, na maioria das vezes, superiores às vividas anteriormente no meio rural.
Não sem motivo, a escassa predisposição ao estranhamento e a tensão exposta pela condição operária não deixaram de existir, porém as suas manifestações terminaram sendo postergadas até atingirem a situação mais ampla de sua explosão relativamente organizada e sincronizada com a precária condição de vida e trabalho no meio urbano. Assim, as reivindicações do interior dos locais de trabalho não se transformaram imediata e diretamente nos temas sindicais e partidários apoiados por grandes massas, mas sim aquelas lutas em torno da vida urbana e que se canalizavam fundamentalmente no Estado (habitação, transporte, carestia nos bens de consumo básico, entre outras). Nesse mesmo sentido, a predominância das ocupações assentadas no conjunto majoritário de micro e pequenos empreendimentos obstaculizavam as transformações da relação entre o capital e o trabalho em livre negociação entre os sindicatos dos trabalhadores e dos empresários. Assim, era a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) a base de regulação do funcionamento do mercado de trabalho, enquanto a existência de conflitos era direcionada para a intervenção da justiça trabalhista, que operava fundamentalmente por meio dos dissídios coletivos de trabalho (Pochmann, 1995).
Talvez por isso possa-se entender como entre as décadas de 1930 e 1970, quando a produção nacional era multiplicada por 18,2 vezes (6,0% ao ano)52, houve mais avanços na proteção social e trabalhista justamente nos governos de tradição autoritária. Em outras palavras, a introdução da CLT no Brasil aos trabalhadores urbanos ocorreu em 1943, em plena vigência do Estado Novo (1937-1945), enquanto os direitos sociais e trabalhistas passaram a ser difundidos à população rural somente a partir da segunda metade da década de 1960, quando vigorava o regime militar (1964-1985). Nota-se, portanto, que o significativo crescimento das forças produtivas durante o ciclo de industrialização nacional (1930-1980) terminou sendo insuficiente para possibilitar a superação da pobreza, a homogeneização do mercado de trabalho e a redução sensível da desigualdade de renda comparável com nações que apresentaram desempenho econômico similar. De acordo com a experiência das nações capitalistas avançadas, a vigência de regimes democráticos foi acompanhada da organização da sociedade, particularmente das massas de trabalhadores em torno de sindicatos e partidos políticos comprometidos com a melhor redistribuição dos frutos do crescimento econômico, ao contrário do Brasil, cuja ação sindical e partidária ficou comprometida pela contínua ruptura do estado de direito.
Em síntese, o Brasil não conseguiu combinar o avanço do seu desenvolvimento econômico com a construção plena de uma sociedade justa, democrática e socialmente menos desigual. A partir da crise da dívida externa, logo no início da década de 1980, a economia nacional terminou ingressando em uma longa fase de semi-estagnação das atividades produtivas, com agravamento sensível das condições sociais.
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Entre 1930 e 1950, a variação do Produto Interno Bruto foi de 153,9% (4,8% ao ano em média). Esse e outros dados estatísticos antes apresentados e a seguir foram retirados de Maddison, 2003.
Com a expansão das atividades produtivas, o sistema de proteção social e do trabalho foi sendo recorrentemente mitigado pelo contingenciamento de recursos públicos e pela reorientação do papel do Estado, como forma de atender ao processo de financeirização da riqueza. Não tem sido por outro motivo que o País acumulou maiores indicadores de exclusão social, com a expansão do desemprego e da violência, que se somaram ainda mais à antiga pobreza e à desigualdade de renda e riqueza. Sem saídas, o ciclo de financeirização da riqueza sustenta-se na lógica de absorção de parcela importante da renda gerada pelo setor produtivo, especialmente do rendimento do trabalho e da compressão do gasto social. Durante a década de 1990, o rendimento do trabalho perdeu oito pontos percentuais de sua participação relativa no total da renda nacional, enquanto, simultaneamente, a carga tributária bruta foi elevada em sete pontos percentuais e parte da renda do capital cresceu um ponto percentual.
Percebe-se que o acréscimo na participação do Estado no total do excedente econômico resultou, fundamentalmente, no esvaziamento do rendimento das classes trabalhadoras, sem que fossem, em contrapartida, ampliado significativamente o gasto social, em decorrência das necessidades do atendimento dos serviços do endividamento público.53 Os gastos públicos com pagamento anual de juros subiram de 3% para 8% do PIB ao longo da década de 1990, o que terminou contribuindo decisivamente para absorver parcela significativa do aumento da carga tributária no mesmo período de tempo. Nesse contexto, o esforço de constituição de um sistema mais amplo e adequado de proteção social e trabalhista, especialmente a partir da Constituição Federal de 1988 terminou por encontrar maiores entraves para a sua viabilidade no Brasil de hoje. E isso justamente quando o comportamento econômico se mostrou desfavorável ao emprego e à elevação das condições e das relações de trabalho. Ao tomarem-se por referência os três principais condicionantes estruturais da política social no capitalismo avançado (lógica da grande indústria, democracia de massa e sociedade salarial), podem-se chegar aos obstáculos que incidem sobre a proteção social e trabalhista no Brasil. A condição de economia periférica implica distinção temporal e qualitativa significativa na constituição da base material que se refere ao processo de acumulação de capital (industrialização) e de articulação das forças sociais majoritariamente favoráveis à democracia de massa e à sociedade salarial.54
Ademais, o acesso à base material necessária à constituição da estrutura industrial não se deu livremente pela vontade das forças de mercado e nem isoladamente pela ação das grandes empresas multinacionais, mas dependente do aparecimento de brechas históricas e do seu aproveitamento pelo país. Tradicionalmente, o Brasil mostrou-se ágil na captura das brechas históricas, especialmente durante os períodos de depressão econômica entre o último terço do século XIX e a década de 1930, a despeito de todo o
53 Como a estrutura tributária do País é fortemente regressiva, tendo o mais pobre contribuído relativamente mais que os segmentos ricos na arrecadação dos impostos, pode-se considerar que a elevação da carga tributária afetou mais negativamente os mais pobres. Em contrapartida, parcela dos recursos absorvida pela área social foi desviada (Desvinculação de Receitas da União) para a geração do superávit fiscal, e, por conseqüência, o pagamento dos serviços do endividamento público.
desperdício verificado nas poucas e singulares oportunidades abertas à periferia no período mais recente.55 No campo do sistema de proteção social, sabe-se que a sua maior expressão no Brasil tem por referência a Revolução de Trinta. É bem verdade que o conjunto de dispositivos legais organizados desde então já existiam anteriormente, especialmente após 1926, quando a Constituição Federal permitiu ao governo federal regular sobre o trabalho.56 Cabe ressaltar, contudo, que a primária base industrial – originária simultaneamente da expansão do complexo cafeeiro – era caudatária de um modelo de gestão do trabalho completamente ultrapassado (ausência de regulação pública no mercado de trabalho e na concorrência intercapitalista), o que impedia que as medidas legais estabelecidas fossem, de fato, implementadas.
A política social no Brasil tem importância decisiva na generalização do bem-estar para o conjunto da população. Ademais de sua contribuição no enfrentamento do conjunto das mazelas sociais, tende a expressar também uma forte ação sobre a oferta da mão-de-obra, em termos de sua qualidade e quantidade. Mesmo que de forma lenta, percebe-se que o Brasil avançou na universalização do acesso ao ensino básico. Em 2004, por exemplo, quase 94% da população na faixa etária de 5 a 11 anos de idade freqüentavam a escola, enquanto em 1940 havia menos de 25% na escola.
Gráfico 15
Brasil: indicadores selecionados por anos selecionados
89,5 70,5 25,6 46,5 35,1 38,7 147,8 31,2 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 1920 1940 1960 1980 2004
Alfabetismo Expectativa média de vida Mortalidade infantil PEA ocup/POP Fonte: IBGE – Censo demográfico e Pnad.
Elaboração própria.
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Sobre a crise econômica da década de 1970, que desmoronou o Sistema Financeiro Internacional constituído no ano de 1944, em Bretton Woods, e que significou o fim das taxas de juros fixas e da paridade do dólar ao ouro, bem como o impulso para a adoção de políticas recessivas e de corte neoliberal, ver: Belluzzo, 1995; Vilarreal, 1984.
56 Desde 1891 havia, por exemplo, a regulamentação do trabalho do menor somente para o Distrito Federal. No ano de 1927, o Brasil aprovou o Código dos Menores, bem como já havia definido, em 1919, a lei de responsabilidade patronal pelo acidente de trabalho, a aposentadoria para os trabalhadores do setor ferroviário (1923) e dos funcionários da União (1926).
Da mesma forma, constata-se o mesmo movimento rumo ao avanço da escolarização da faixa etária de 12 a 18 anos de idade, que teve multiplicada por 4,7 vezes a taxa de freqüência escolar no mesmo período de tempo. O avanço da escolarização foi tal que o Brasil saiu de apenas 2,1 anos de escolaridade da população de mais de 15 anos de idade, em 1960, para 6,6 anos, em 2004.
O registro a respeito da multiplicação em 2,1 vezes a quantidade média de anos de estudo do conjunto da população brasileira durante mais de quatro décadas é significativo. No entanto, o país ainda permanece distante do patamar de escolaridade compatível com países de renda per capita semelhante. De todo o modo, o avanço da escolarização foi compatível com a queda ou estabilização na taxa de participação da população no mercado de trabalho. Na faixa etária de 10 a 14 anos de idade, por exemplo, houve uma sensível redução na taxa de participação na População Economicamente Ativa. Mesmo que proibido por lei, havia, em 2004, cerca de uma em cada 10 crianças e adolescentes na faixa etária de 10 a 14 anos na condição ativa no interior do mercado de trabalho, enquanto em 1973 a relação era de uma a cada quatro crianças e adolescentes ativa. Para a faixa de 15 a 19 anos de idade, por sua vez, a taxa de participação manteve-se estável durante as últimas três décadas, ao contrário da população de 20 a 24 anos de idade que teve aumento na taxa de participação no mercado de trabalho.
Em contrapartida, verifica-se que o avanço nas políticas de aposentadoria e pensão (unificação de benefícios), ao mesmo tempo em que criou novas condições de atenção à inatividade da população idosa e com trajetória anterior de trabalho formal e até informal para os trabalhadores rurais, facilitou a retração na taxa de participação.57 Em 2004, por exemplo, uma em
cada três pessoas com 60 anos e mais ainda se encontrava no interior do mercado de trabalho, enquanto em 1973 eram quase dois quintos da população idosa que ainda persistia ativa no mercado de trabalho (em 1985, eram somente 26,7% ativos).
A quantidade de pessoas assistidas pelas políticas de aposentadoria e pensão foi multiplicada por 8,4 vezes, enquanto a população aumentou menos de duas vezes entre 1970 e 2004. Tudo isso contribuiu para amenizar a expansão do contingente de pessoas com mais idade que somente possuía o mercado de trabalho como forma de obtenção de renda. O fenômeno da redução na taxa de participação de alguns segmentos da população não pode ser desconsiderado da avaliação a respeito do papel da política social no enfrentamento do excedente de mão-de-obra no Brasil. Ao considerarem-se, por exemplo, o aumento da expectativa média de vida e a queda na mortalidade infantil, chega-se à conclusão positiva sobre a desaceleração da pressão da oferta de mão-de-obra em disputar crescentemente as novas vagas no interior do mercado de trabalho exercida pela política social no país desde a década de 1930.
57 Desde 1963, com a introdução do Estatuto do Trabalhador Rural, os avanços foram graduais no sentido da inclusão do trabalhador rural nos benefícios da assistência e da previdência social. Mas foi em 1992, com a regulamentação da Constituição de 1988, que passou a prevalecer igualdade de direitos entre trabalhadores urbanos e rurais e homens e mulheres.
Nesses termos foi possível combinar a elevação da qualidade da mão-de-obra, por meio do aumento da escolaridade e da redução do analfabetismo, com a simultânea ampliação da relação entre as pessoas ocupadas e o total da população do país. Da mesma forma, destaca-se que a queda relativa e absoluta da população rural terminou contribuindo também para a redução na taxa de participação no mercado de trabalho. Isso porque, no meio rural, a cultura do emprego da mão-de-obra infantil e de pessoas idosas era muito difundida. Com a expansão absoluta e relativa da população urbana, ganhou maior ênfase o direcionamento de crianças e adolescentes para o sistema escolar, com a postergação do ingresso no mercado de trabalho e a antecipação da saída da população idosa, sobretudo a partir da década de 1960, quando se expande o sistema de aposentadoria e pensão para o trabalhador rural.
Em síntese, observa-se que desde a década de 1940 há redução importante na participação das ocupações agrícolas no total dos postos de trabalho do País. Entre as décadas de 1940 e 1980, por exemplo, a diminuição no nível geral de ocupação agropecuária foi bem mais intensa.
Desde a década de 1980, contudo, que o setor agrícola manteve a tendência de redução da posição relativa no total da ocupação, mas com um ritmo bem lento. Em 2004, por exemplo, o nível da ocupação no setor agrícola representou apenas 16,1% do total da ocupação nacional. Também deve-se considerar o papel do emprego público na composição do total dos postos de trabalho. Até a década de 1980, a participação do emprego público na PEA mostrou-se crescente no Brasil.
Contudo, a partir da década de 1980, o emprego público como proporção da População Economicamente Ativa caiu 14,2%. Em 2004, por exemplo, a relação entre emprego público e PEA retornou à posição relativa que o País possuía na década de 1970. Tendo em vista esses avanços relativamente interessantes da política social em relação ao comportamento do mercado de trabalho, cabe considerar os resultados mais recentemente obtidos em termos dos gastos sociais do governo federal. É o que se apresenta a seguir, com o objetivo de examinar a relação entre o gasto social e o nível e a qualidade do emprego, a taxa de salário dos ocupados e o rendimento da população pauperizada. Inicialmente, deve-se alertar para o fato de que o nível geral de emprego em uma economia de mercado encontra-se diretamente vinculado ao comportamento do investimento do setor privado e dos dispêndios do governo.58 No caso da economia brasileira, observa-se que entre 1995 e 2004, o total de ocupados em relação à população em idade ativa (mais de 10 anos de idade) aumentou 1,7%.
Com isso, o nível geral de emprego passou de 56,3% da população em idade ativa, em 1995, para 57,3%, em 2004. Em termos de ocupações totais, houve a geração de 13,3 milhões de novos postos de trabalho no mesmo período de tempo, com crescimento acumulado de 18,9% ou de 1,94% como média anual.
Ainda para o mesmo período de tempo, nota-se que a taxa de investimento total (Formação Bruta de Capital Fixo) caiu 7,7%, enquanto o
gasto social do governo federal aumentou 34,3%. Tendo em vista o comportamento tão discrepante entre investimentos e gasto social, pode-se compreender que a elevação no nível geral de emprego dependeu significativamente do aumento das despesas com saúde, educação, habitação, previdência e assistência social, trabalho, entre outras. Para se ter uma idéia acerca da importância do gasto social na determinação do volume recente dos ocupados urbanos no Brasil, basta mencionar que entre os anos de 2003 e 2004, 33,9% do total do emprego urbano aberto no Brasil foi determinado