Poliedro de problemas

“Chama a atenção que o etanol pode não ter vida longa. E esse fato é importante para um planejamento energético estratégico de longo prazo. (...)A indústria do futuro será mais sofisticada em termos de tecnologias. Serão tecnologias novas que não poderão ser adquiridas junto às empresas de engenharia e fornecedores de um modo geral. A nova indústria será próxima do que chamamos “indústria baseada em ciência”. Essa é uma mudança fundamental na forma de acesso à tecnologia e logo na forma de competição. (...) Isso nos remete à pergunta: o Brasil está se preparando para essa “ nova indústria? (...) E nesse contexto entende-se como imprescindível uma avaliação sob um cunho estratégico do planejamento energético de longo prazo, visando pautar a agenda futura de biocombustíveis.” (Renato Queiroz, Blog Infopetro, Grupo Economia da Energia, IE/UFRJ, 2011).

147 A exemplo de Foucault em busca de um suporte para suas análises inspirado na noção de espaço, a qual, também, inexoravelmente molda a projeção de uma arquitetura para o Estado Estratégico, emprego o seu “poliedro de inteligibilidade” para ir além do visível das formas, ousadamente aplicado sobre um conjunto de problemas e opções de políticas públicas para o setor. Assim, o primeiro plano do poliedro para delinear a arquitetura do Estado Estratégico no Brasil é a problemática questão da Agenda.

À luz da tipologia definida pela ciência política nos EUA (Peters, 1993), mas perfeitamente adequada à realidade brasileira, entendo que um ponto de variação entre Brasil e EUA está nas respectivas agendas. Oposto a uma arquitetura de Estado Estratégico encontra-se a variedade de gestão pública onde atores atuam improvisamente e predominantemente nas ondas de fenômenos originados pelo inseguro suporte institucional, situação que anula todas as vantagens naturais que um tema possa parecer reunir inicialmente. Numa proporção desconhecida, como nos EUA, as escolhas, os programas e os impactos das leis, os instrumentos econômicos e os serviços supridos pelas atividades governamentais na esfera federal no Brasil são majoritariamente conduzidas por servidores públicos e indivíduos contratados, originais do setor privado atuando para o Estado na forma de uma concessionária ou uma parceria público-privada. Nos dois países, as empresas, as lideranças regionais e os grupos de interesse formam bancadas, coalizões polìticas, associações de classe, grupos de reflexão (“think tanks”) e movimentos sociais organizados para aumentar sua participação e impor seus interesses e influência junto aos órgãos e atores decisores de políticas públicas. Para os fins desta pesquisa, considerando os predicados de legitimidade e autonomia do Estado, define-se atores públicos como aqueles investidos do poder burocrático e congressista, que formalmente preparam os planos de ação para superar obstáculos, mediar conflitos ou oferecer soluções de problemas reconhecidos e aceitos como parte da agenda de ações e decisões. Afinal, os problemas suavizam a abstração das agendas e, por isso, espera-se que sejam transformadas em evidências reais do trabalho institucional.

Logo, para entender o perfil da prática de políticas públicas para biocombustíveis e energias renováveis no Brasil e EUA – que possivelmente se estende a outros domínios da atividade pública - é preciso diferenciar a estrutura de suas agendas propriamente entre dois tipos: o sistêmico e o institucional. A explicação clássica diz que a agenda sistêmica

148 consiste de reunir todos os temas objeto de “merecida atenção pública” e relacionados com o poder legal ou a autoridade em alguma alçada de decisão. Na língua inglesa, a acepção do vocábulo “system” é a de um grupo de órgãos interagentes, sob a influência de forças relacionadas, como o sistema gravitacional; ou ainda, um grupo de órgãos do corpo que juntos desempenham uma ou mais funções vitais, o sistema respiratório; e também, um grupo de objetos ou forças naturais relacionadas, como um sistema ou bacia fluvial. Em resumo, “system” é um procedimento real, estabelecido ou organizado. Mas, os cientistas políticos observaram que esse tipo de agenda não é normalmente consensuado, não implica numa aceitação generalizada, pois inclui decisões políticas importantes que são plausíveis de levar em consideração apenas interesses de partes e não de toda a sociedade. Já o tipo institucional é composto por um conjunto de temas, em geral, novos, cíclicos ou recorrentes que para aquelas pessoas que estão no poder sempre consideram passíveis de considerá-los em suas ações, porém sem qualquer compromisso ou intenção séria de tomar decisões e avançar sua solução. Tal descrição guarda proporção também com o contexto de introdução do vocábulo “institutional” na lìngua inglesa em 1617, cuja história não permitiu que este adjetivo cumprisse a função de modificar ou qualificar o objeto.116 A agenda institucional será, assim, um subconjunto de todos os problemas com vistas a aplacar a clientela interessada.

Logo, a sucessão de regras implementadas nos EUA através de Leis Agrícolas (os “Farm Acts”117

) e outros atos relacionados à independência energética ou sistemas de

116

A datação encontra-se no Merriam-Webster Dictionary, confirmada em outras fontes. Trata-se da época do reinado de Jaime (Stuart) I, quando a chamada “church politics” toma conta dos sermões e textos de tratados na Inglaterra. Os puritanos reclamavam o patrimônio da igreja anglicana e não só a adoção de sua liturgia. Desde a investidura de autoridade máxima da igreja da Inglaterra por Henrique VIII, os clérigos tinham consciência de sua impotência e força relativas sobre a monarquia. Assim, buscavam a proteção constitucional e apoiavam a Dinastia Stuart, que cedeu à doutrina do direito divino dos reis, porém não cedeu a igreja aos métodos puritanos. Vale registrar que a palavra “institution” foi introduzida no século XIV e tem a acepção latina de instituto ou estatuto. “HARVEY, Richard. “The problem of Social-Political Obligation for the Church of England in the Seventh Century”, in “Church History: Studies in Christianity and Culture”. American Society of Church History, 1971, vol. 40, nº 02 , pg. 156-169 (abstract).

117

Desconhecida da maioria da população, o Brasil também tem uma tentativa de “Farm Bill”. Trata-se da Lei nº 8.171, chamada a “Lei Agrìcola”, promulgada em 17/01/1991, que criou o Conselho Nacional de Política Agrícola. A Constituição Federal, promulgada em 05/10/1988, definiu em seu artigo 50, do capítulo das “Disposições Constitucionais Transitórias” a adoção da “Lei Agrìcola” no prazo de um ano para a entrada em vigor da Lei Agrícola. Sujeita a ligeiras alterações de quatro leis, seu texto original não cita expressamente “biocombustìvel”. Contudo, no capìtulo sobre eletrificação rural, onde o Poder Público tem a competência de implementar a essa polìtica, que esta “engloba qualquer que seja a fonte de geração, o reflorestamento

149 defesa reafirmam a natureza sistemática da agenda norte-americana sobre energias renováveis. A descrição sobre a objetividade da organização minimalista de uma trindade de ministérios e agências nos EUA é relatada detalhadamente no próximo capítulo sobre o quadro institucional dos EUA – onde o governo cumpre sua agenda, com autonomia, sabedor que não atenderá à totalidade dos interesses de indústrias de automóveis, ambientalistas e produtores rurais, por exemplo. Por sua vez, a agenda brasileira para biocombustíveis e energias renováveis apresenta características claras de uma agenda institucional ampla – desde o Estado Novo até o “Paìs de todos” -, mas onde o governo acompanha a evolução das coisas (“marche des choses”), alvejando problemas quando extremos.

Conclusivamente, a agenda institucional faz a administração brasileira agir “ad impromptu”, ao improviso e sob os sintomas imediatos de uma vasta mobilização sob uma articulada coordenação múltipla, que irá refletir o desencontro de competências e uma irrecuperável perda de tempo – para além do desgaste político e o descrédito coletivo. Tal improviso ofusca e compromete a excelência brasileira da versatilidade diante de situações críticas e que enaltece o caráter nacional.

Observei que efetivamente podem ser consideradas como os primeiros passos do Proálcool (ainda inexistente) as seguintes decisões do IAA tomadas ao fim do ano da 1ª. crise do petróleo: o Ato IAA nº 66/73, de 28/12/1973, estabeleceu subsídios aos preços da cana e do açúcar e o Ato IAA nº 01/74, de 03/01/1974, inaugurou o exercício ao dispor sobre o subsídio de juros nos financiamentos para expansão das áreas de canaviais das usinas de açúcar e de fornecedores de cana. Os atores públicos tiveram o mérito de decisões rápidas sobre a intervenção no preço do produto e no custo do dinheiro para a produção da cana-de-açúcar, em meio a uma troca de comando da presidência de Médici para Geisel, que tomou posse em 15/03/1974. A partir daí, o espaço de dois anos, o governo brasileiro preparou-se através de negociações com o setor privado para formalizar um “Programa energético e a produção de combustìveis a partir de culturas, biomassa e dos resìduos agrìcolas”. A Lei Agrícola ampara, por exemplo, o Decreto 6.961, de 17/09/2009, que aprovou o zoneamento agroecológico da cana-de-açúcar que determinou ao Conselho Monetário Nacional o estabelecimento de normas para operações de financiamento, mas também determinou que o MAPA fosse responsável pelas revisões posteriores e atualização de base de dados. De resto, o Conselho Nacional de Política Agrícola consta do organograma do Ministério da Agricultura como um órgão colegiado, sem grandes conseqüências. Os temas de relevância são tratados no Conselho Monetário Nacional, onde o Ministério da Agricultura é apenas um voto e apresenta seus pleitos para aprovação de questões como preços mínimos, Funcafé, crédito rural, etc.

150 Nacional do Álcool (Proálcool)” finalmente publicado pelo Decreto 76.593, de 14/11/1975 (Santos, 1993, 11-59). Foi um programa verticalizado, do topo para a base (“top-down”), onde meia dúzia de ministros foi incumbida do seu desenvolvimento.

A estrutura decisória utilizava a Comissão Nacional do Álcool, presidida pelo Ministério da Indústria e Comércio, ao qual estava subordinado o Instituto do Açúcar e do Álcool, que conduziria a modernização do parque nacional de destilarias. Contava, também, com o Conselho Nacional de Petróleo (CNP, criado em 1938, da alçada do Ministério das Minas e Energias, que modelou a Petrobrás em 1953), incumbido da distribuição e garantia de comercialização. Diz o Decreto 76.593:

“(...) Art. 3º A implantação do Programa Nacional do Álcool será atribuìda: a) ao Ministério da Fazenda;

b) ao Ministério da Agricultura;

c) ao Ministério da Indústria e do Comércio; d) ao Ministério das Minas e Energia; e) ao Ministério do Interior;

f) à Secretaria de Planejamento da Presidência da República.

Parágrafo único. Fica instituída a Comissão Nacional do Álcool, composta por representantes dos órgãos supracitados e presidida pelo Secretário-Geral do Ministério da Indústria e do Comércio, com as seguintes atribuições (“...)”

Aquecido pelo avanço do programa, que atraiu vários outros setores da administração na busca recíproca de aproximar-se do núcleo central de decisão, em 1979, o Decreto 83.700, de 05/07/1979, alterou a estrutura colegiada, ampliando-a, como se vê em seguida:

Art. 3º. O Conselho Nacional do Álcool será integrado pelos seguintes membros:

I - Ministro da Indústria e do Comércio, que será o Presidente; II - Secretário-geral do Ministério da Indústria e do Comércio;

III - Secretário-geral da Secretaria de Planejamento da Presidência da República; IV - Secretário-geral do Ministério da Fazenda;

V - Secretário-geral do Ministério da Agricultura; VI - Secretário-geral do Ministério das Minas e Energia; VII - Secretário-geral do Ministério do Interior;

VIII - Secretário-geral do Ministério dos Transportes; IX - Secretário-geral do Ministério do Trabalho;

X - Subchefe de Assuntos Tecnológicos do Estado-maior das Forças Armadas; XI - Representante da Confederação Nacional da Agricultura;

XII - Representante da Confederação Nacional do Comércio. XIII - Representante da Confederação Nacional da Indústria.

§ 1º. O Ministro da Indústria e do Comércio será substituído, em seus

impedimentos, pelo Secretário-geral do Ministério da Indústria e do Comércio. § 2º. Em seus impedimentos eventuais, os membros do Conselho poderão indicar substitutos, sem direito a voto.

151

Art. 4º. Fica extinta a Comissão Nacional do Álcool, e criada, como órgão

executivo do Conselho Nacional do Álcool, no âmbito do Ministério da Indústria e do Comércio, a Comissão Executiva Nacional do Álcool - CENAL.

Na realidade, o programa avançou com a frente IAA e Petrobrás discutindo com o setor produtor o suprimento e a regulação do mercado de açúcar e álcool. O alto risco de palco aberto numa amplitude de órgãos envolvidos em torno de um mesmo tema foi repetido 40 anos depois com o “Programa Nacional de Uso e Produção de Biodiesel (PNPB)”, criado por Decreto (Presidencial) sem número de 23/12/2003, que estabeleceu uma Comissão preliminar:

Art. 3o A Comissão Executiva Interministerial subordina-se à Casa Civil da Presidência da República e será integrada por um representante dos seguintes órgãos:

I - Casa Civil da Presidência da República, que a coordenará;

II - Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estratégica da Presidência da República;

II - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; (Redação dada pelo Decreto de 27 de março de 2006)

III - Ministério da Fazenda; IV - Ministério dos Transportes;

V - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; VI - Ministério do Trabalho e Emprego;

VII - Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; VIII - Ministério de Minas e Energia;

IX - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; X - Ministério da Ciência e Tecnologia;

XI - Ministério do Meio Ambiente;

XII - Ministério do Desenvolvimento Agrário; XIII - Ministério da Integração Nacional; XIV - Ministério das Cidades.

É nítida a delegação, sob co-gestão de poderes centrais, adotada pela primeira estrutura em 1973, enquanto os dois exemplos seguintes demonstram dispersão numa ágora das partes intervenientes, muitas delas, possivelmente, com contribuições modestas, quando de fato a ação construtiva em prol do biodiesel já é difícil de ser arcada por parte da ANP e da Petrobrás – unidades que, em princípio, têm funções até antagônicas, mas que a vida executiva exige uma aproximação.

Além disso, o mercado está sempre atento a falhas de comunicação de qualquer governo, exigindo um mínimo de reflexão. Nos anos 1970 e 1980, os papéis dos coordenadores combinavam MIC (atual MDIC) e Minas e Energia (MME), ou

152 especificamente, IAA e Petrobrás, quando o mercado do biocombustível começou a tomar rumo próprio. Quanto ao programa do biodiesel, formalizado trinta anos depois do Proálcool, parte da fórmula de execução é repetida, quando, sob a coordenação do MME e duas autarquias de sua cobertura, a ANP e a Petrobrás, que acabam por conduzir o mercado junto aos produtores rurais. A diferença com o cenário anterior está na centralização do comando dentro da Presidência da República.

Depois da Agenda, o segundo plano de problemas de longo prazo ultrapassa a esfera federal e refere-se à realidade da assimetria tributária nos estados, que impede investimentos graças ao casuísmo que orienta as decisões políticas. O próprio levantamento publicado pela CONAB (2009, 31), um prenúncio oficial do que viria a acontecer, com efeitos possivelmente laterais, informa que a tributação é distribuída conforme a natureza do combustível. No entanto, os tratamentos de etanol e gasolina são semelhantes, conforme se observa no QUADRO 6, que também contou com informações do Sindicato Nacional das Empresas Distribuidoras de Combustíveis e de Lubrificantes (SINDICOM). Poder-se-ia racionalmente esperar um relativo favorecimento ao biocombustível em detrimento da gasolina, porém tal somente ocorre em favor do gás natural veicular (GNV). Na realidade, o exame da situação mostra um nó nos diferentes tratamentos tributários entre os estados.

Nos dados selecionados destacam-se a opção realista pelo etanol feita por São Paulo, que mantém uma tarifa de 12%, cerca de 50% inferior aos demais estados. Seus vizinhos, que também contam com usinas de álcool, optam por taxar mais o consumidor longe da maior economia do país. Em linhas gerais, surpreende o amplo benefício que o GNV goza praticamente na totalidade dos estados, matéria prima da qual ainda temos razoável dependência externa. Da mesma forma, os consumidores são penalizados com altos impostos incidentes sobre a gasolina nos estados que abrigam grandes pólos petroquímicos, como o Paraná e Rio de Janeiro, este último sediando a direção geral da Petrobrás e suas cinco principais subsidiárias.118 A mesma lógica punitiva ocorre em Alagoas, estado sucroalcooleiro, e nos estados do Centro-Oeste onde o etanol é tributado ao mesmo nível que a gasolina. Também Goiás e Pernambuco têm reduções mínimas em relação à gasolina.

118

Têm sede no estado do Rio de Janeiro: Petrobrás Distribuidora (BR), Petrobrás Biocombustíveis, Petroquisa, Transpetro e Gaspetro. http://www.petrobras.com.br/pt/quem-somos/perfil/principais-subsidiarias/

153 Vale lembrar que o fato gerador do “Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)”, em princìpio, é a transação do bem ou serviço originado no estado, porém, oportunamente, com exceção do petróleo e energia elétrica. Este tema necessita uma análise mais profunda para entender os motivos clientelistas que beneficiam o GNV ou o comércio varejista. Fato é que muitas usinas de estados do Centro-Sul destinam suas vendas para São Paulo, onde costumeiramente tem os menores preços finais de combustíveis no país e onde o etanol, não só pela quantidade, tem mais vendas. Por vários outros motivos, mas que também não escapa a questão fiscal, é que se formou um consórcio, do qual participa a Petrobrás e Cosan, para a construção de um alcoolduto aproximadamente de 1.000 km cortando quatro estados da região entre Senador Canedo (GO) e Paulínia (SP).

QUADRO 6

ALÍQUOTAS DE ICMS SOBRE COMBUSTÍVEIS (Maio 2009)

Região/Estado Gasolina Etanol Hidratado GNV

Norte 25% (PA 30%) 25% (PA30%) 17%

Nordeste 27% (PI RN 25%) 25% (BA19%,AL/SE27%) 17% (AL, BA, RN 12%)

Centro-Oeste 25% (GO 26%) 25% (GO 20%) 17% DF/MT (MS 12%,

GO 25%) Sudeste MG/SP 25% (ES 27%, RJ 31%) SP 12%, RJ 24%, MG 25%, ES 27% SP/RJ 12% ES 17%, MG 18% Sul 25% (PR 28%) 25% (PR 18%) 12%

Fonte: “Tabela das Alíquotas de ICMS sobre Combustíveis”. CONAB (2009,30)

Um terceiro plano do poliedro de problemas é o risco de descompasso (“time lag”), que continuamente evidencia a demora na institucionalização da inovação com adequação à capacitação do mercado em um segmento industrial que exige constante vigilância por parte do Estado. O setor de biocombustíveis é repleto de exemplos, mormente entre 2010 e 2011, adiante relatados. As vozes de apelo à natural competitividade brasileira em biocombustíveis são absolutamente inexpressivas quando se trata da efetiva transposição dos avanços da tecnologia para a realidade do mercado considerando a realidade material da inter-relação de seus atores. A situação que antecedeu a implantação do “Proconve 7” é um caso bastante ilustrativo do descompasso das circunstâncias legais quando

154 dimensionadas pela tecnologia imperante em terceiros mercados globalizados como o setor automotivo.

A partir de 2012 vigora no Brasil a sétima fase do “Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores (Proconve)”, criado em 1986 pelo Conselho Nacional do Meio-Ambiente (Conama), oportunamente instalado em 1981. O objetivo do chamado “P-7” é dar continuidade à limitação de emissões de partìculas de dióxido de enxofre e nitrogênio decorrentes do uso de motores diesel em veículos comerciais pesados e leves. Igualmente referido como “P-7”, trata-se da versão brasileira do “Euro V”, um padrão de controle de emissões de veículos novos já vigentes há 15 anos em alguns países da União Europeia, porém originariamente estabelecido no início da década de 1970. A primeira fase começou em 1991 e depois no ano de 2001 foi incluìdo no programa “Ar Puro para a Europa” (CAFE). A adaptação do modelo europeu às normas brasileiras não ocorreu até a resolução do Conama 18/2002, que veio a estabelecer obrigatoriamente o “Euro IV” até janeiro de 2009.

Entretanto, Petrobrás e montadoras alegaram não ter condições de atender a legislação. Algo semelhante se passou na Califórnia (EUA), na mesma época, conforme descrição no capítulo relativo ao quadro institucional daquele país. Um acordo para a questão foi promovido pelo Ministério Público, que reuniu Conama, Petrobrás e ANFAVEA em torno da decisão de antecipar para 2012 a fase P-7 (“Euro V”), num esforço compensatório para minimizar os efeitos do hiato do P-6 (“Euro IV”) no Brasil. Na sequencia, a Petrobrás iniciou a distribuição de diesel mais limpo (S-50) nas principais capitais brasileiras em 2009. Nesse novo padrão duas novas tecnologias aportam custos adicionais para os compradores de veículos novos, como a introdução no mercado de um aditivo de uréia parte integrante do consumo. 119 Recordo, por fim, estar previsto na União Europeia o início da vigência em 2014 do padrão Euro VI, o que certamente implicará outros procedimentos do Conama no País, tão-logo a seguir à implantação do “Euro V”. Novos ajustes industriais conduzem também à montagem de uma escala econômica,

119

Fonte: Novas regras para reduzir a poluição (Revista Gestão do Transporte, Janeiro 2012. Disponível em http://www.revistatransportemoderno.com.br/destaque_princ/index.php?cod=115&edicao=6&revista=9 e