Legitimidade do Ministério Público para propositura da ação

O ato ímprobo cometido pelo agente, além das cominações cíveis, tam-bém será punido de acordo com as normas legais previstas na esfera administrativa, cível e penal, conforme o caso, independentemente do ressarcimento ao erário do dano que porventura vier a causar o agente. Também, prevê a Lei, que a sua aplica-ção independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público.

No crime de improbidade administrativa, o sujeito ativo é o agente público, figurando a Administração como sujeito passivo. No direito processual esta situação se inverte, ou seja, a Administração Pública passa a figurar como o sujeito ativo da ação e o agente público, causador do dano, figura como o sujeito passivo da ação.

A apuração de qualquer ilícito previsto na Lei n°. 8.429/92 poderá ser re-querida pelo Ministério Público através da instauração de inquérito policial ou de pro-cedimento administrativo correspondente, dependendo do ilícito cometido pelo agen-te estar previsto e passível de sanção legal em uma ou em ambas dessas esferas jurídicas.

A legitimidade da ação principal está reservada, expressamente, no artigo 17 da Lei 8.429/92, ao representante do Ministério Público e à Fazenda Pública pela sua procuradoria.

A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar. No caso da ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, a pessoa jurídica interessada integrará a lide na qualidade de litisconsorte, devendo suprir as omissões e falhas da inicial e apresentar ou indicar os meios de prova de que disponha.

A Constituição Federal, como visto anteriormente, em seu artigo 129, inci-so III, dá ao Ministério Público a legitimidade ativa para a propositura da ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, bem como de outros interes-ses difusos e coletivos. Assim, o Promotor de Justiça se configura hoje como um verdadeiro advogado pelo fato de propor ações, requerer diligências, produzir pro-vas, atuando em defesa dos interesses sociais coletivos ou difusos. Nos crimes de Improbidade Administrativa, cabe a ele, através do Inquérito Civil, obter todas as pro-vas necessárias para a posterior propositura da ação civil pública.

A jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo é dominante com o entendimento da legitimidade do MP e o cabimento da ação civil pública para a defe-sa do patrimônio público:

Apelação Cível nº 512-5/5 - Acórdão da Nona Câmara JULHO/97 - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - Ato de improbidade - Legitimidade ativa do Ministério Pú-blico...- É inegável que o representante do Ministério Público é parte legíti-ma para promover o ajuizamento da ação civil pública, e a sua legitimidade ad causam vem evidenciada no artigo 5º da Lei nº 7.347/85 e no artigo 129, inciso III, da Constituição da República (RT 727/138).

Não é outra a orientação seguida pelos Tribunais pátrios. A título de outro exemplo:

Ação Civil Pública. Atos de improbidade administrativa. Defesa do Patrimô-nio Público. Legitimação ativa do Ministério Público. Constituição Federal, Arts. 127 e 129, III. Lei 7.347/85 (Arts. 1º, IV, 3º, II, e 13). Lei 8.429/92 (ART.

17). Lei 8.625/93 (Arts. 25 e 26).

1. Dano ao erário municipal afeta o interesse coletivo, legitimando o Ministé-rio Público para promover o inquérito civil e ação civil pública objetivando a defesa do patrimônio público. A Constituição Federal (art. 129, III) ampliou a legitimação ativa do Ministério Público para propor Ação Civil Pública na de-fesa dos interesses coletivos. (RESP. 154128/SC, DJ 18/12/98, Rel. Min.

Milton Luiz Pereira)

Por sua vez, a Lei nº 8.429/92, também prevê, expressamente, a legitimi-dade do Ministério Público para a propositura para a ação principal e para a ação de seqüestro nos casos envolvendo improbidade administrativa:

Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão repre-sentará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou ter-ceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio pú-blico.

§ 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil.

Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministé-rio Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efeti-vação da medida cautelar (Lei nº 8.429)

O art. 18 completa dizendo que "a sentença que julgar procedente a ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente deter-36

minará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito".

O dispositivo legal refere-se à ação civil de reparação de dano, porém o legislador, ao elaborar a norma, esqueceu que nem toda conduta tipificada acarreta prejuízo ao patrimônio público ou enriquecimento do agente público que atua em má fé. Isso fica claro no artigo 21, o qual dispõe que "a aplicação das sanções previstas nesta lei independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público".

Esta falha do legislador importa em dúvidas interpretativas do dispositivo legal com relação à utilização, pelo Ministério Público, da ação civil pública, que está regulada pela Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, e que se destina a promover a responsabilização por danos morais e patrimoniais causados, a saber: ao meio am-biente; ao consumidor; a bens e direitos de valor artístico, histórico, turístico e paisa-gístico; a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, e por infração da ordem econô-mica (art. 1º).

Finalmente, conclui-se que a legitimação do Ministério Público para pro-mover a ação civil para julgar atos de Improbidade Administrativa e defesa do patri-mônio público decorre principalmente da Lei da ação civil pública, e dos incisos III e IX do artigo 129 da atual Carta Magna, que ampliaram consideravelmente a atuação do Ministério Público. Contudo, tal legitimação não é exclusiva do Parquet, sendo concorrente com a entidade pública e com qualquer cidadão, pois o patrimônio públi-co pertence a todos. Não se pode esquecer também a legitimidade para que qual-quer cidadão, por meio da Ação Popular, requeira a apuração de ato de improbidade administrativa, uma vez que é justamente dele o controle social sobre os atos da Ad-ministração Pública.

5.2. O MINISTÉRIO PÚBLICO E A AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBI-DADE ADMINISTRATIVA

Com o advento da Lei n° 7.347/85, a sociedade ganhou uma importante ferramenta para a proteção de qualquer direito e interesse difuso e coletivo (art. 1º, IV) e do controle social.

Como visto no capítulo anterior, a ação baseada na Lei nº 8.429/92 se ca-racteriza como sendo uma ação civil pública, uma vez que os atos de improbidade

administrativa nela definidos atingem bens de natureza difusa: o erário público e a moralidade na esfera administrativa, que são o patrimônio público e social de todos.

Assim, pois, a ação civil pública é o caminho processual adequado para a proteção de qualquer direito e interesse difuso e coletivo, nestes termos definidos através da Lei nº 8.078/90 (art. 81, parágrafo único, incisos I e II). Nos atos de Im-probidade Administrativa, a ação principal nada mais é do que uma ação civil pública para apuração de ato ímprobo, pelo Ministério Público, com o objetivo de responsa-bilizar o agente público acusado da prática de ato de improbidade administrativa.

Fábio Medina Osório também esclarece, nesse sentido:

Ainda antes do advento da Lei número 8.429/92, já era possível ao Ministé-rio Público instaurar o inquérito civil público ou promover ação civil pública com o objetivo de apurar enriquecimento ilícito dos administradores públi-cos, na medida em que se permitia a defesa judicial de 'qualquer interesse coletivo ou difuso', v.g., o patrimônio público latu sensu, desde o advento da Constituição de 1988 (art. 129, III) e da Lei número 8.078/90 (cujo art. 110 acrescentou o inciso IV ao art. 1º da Lei número 7.347/85) (OSÓRIO, 1998, p. 232).

A Lei nº 8.429/92 contém preceitos e sanções de natureza civil, o que conduz o Ministério Público à aplicação subsidiária dos dispositivos da Lei nº 7.347/85, de Ação Civil Pública (com a nova redação dada pela Lei n° 8.884, de 11/06/1994), com o Título III da Lei nº 8.078/90 (art. 90) e o Código de Processo Ci-vil, para a ação prevista no art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa, por se tratar a ação principal, reitere-se, de uma ação civil pública.

Com a aplicação subsidiária da legislação acima citada é possível, em uma mesma ação, a partir da Lei nº 8.429/92, não somente requerer a aplicação das sanções repressivas previstas no artigo 12, dos atos de improbidade praticados, mas também requerer, baseando-se na Lei nº 7.347/85, a reparação por eventuais danos morais e/ou a condenação e execução de determinadas obrigações de fazer e de não fazer.

Portanto, de acordo com Fábio Medina Osório:

Não se diga que a adoção do rito ordinário na ação principal (art. 17 da lei número 8.429/92) impede o entendimento de que a ação civil pública possui seus delineamentos básicos na Lei número 7.347/85. A ordinarização do rito procedimental apenas busca alargar o campo de defesa dos réus, proporci-onando-lhes espaço mais amplo para o debate e a produção de provas. Não significa, portanto, afastamento de mecanismos processuais previstos

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pressamente na lei número 7.347/85. Veja-se que o Constituinte de 1988 quebrou o sistema anterior, no qual as ações civis públicas eram conferidas ao Ministério Público caso a caso, por leis expressas, ampliando tal titulari-dade, destinando a ação civil pública, agora, à proteção do patrimônio públi-co e social, e de outros interesses públi-coletivos e difusos, públi-consagrando-se nor-ma de extensão na própria Lei número 7.347/85. Não procede, pois, eventu-al eventu-alegação de que a ação civil pública da Lei número 8.429/92 seria absolu-tamente incompatível com o alcance da Lei número 7.347/85, porquanto esta última contém cláusula que permite a sua utilização para a defesa do patrimônio público latu sensu (OSÓRIO, 1998, p. 232)

Uma vez estabelecido o caráter de ação civil pública para as ações a que se refere a Lei nº 8.429/32, pode-se afirmar que é perfeitamente possível a instaura-ção de Inquérito Civil Público visando fundamentar tais ações.

O inquérito civil é um procedimento administrativo e inquisitivo que tem por finalidade a apuração de fatos e a juntada de elementos probatórios que possam instruir e a petição inicial de possível Ação Civil Pública, fundamentando o pedido.

Ele integra o rol das funções institucionais privativas do Ministério Público, como vis-to anteriormente. Trata-se de uma medida prévia ao ajuizamenvis-to da Ação Civil Públi-ca, prevista na Lei nº 7.347, de 1985, entretanto, não é obrigatório, pois esta ação pode ser ajuizada independentemente da instauração de ICP. Tal instauração se dá mediante Portaria, a amparar requerimento, ou por despacho ministerial, a amparar representação, sob pena de mera irregularidade. Nesse sentido o Ministério Público pode instaurá-lo a pedido, o que não afasta o procedimento de ofício.

Uma vez instaurado o ICP, deve a autoridade ministerial que o preside dili-genciar no sentido de instruí-lo, seja pela oitiva de testemunhas ou pela requisição de documentos. Entende-se majoritariamente que o Ministério Público não pode quebrar o sigilo bancário, exceto no caso de investigação de dano ao patrimônio pú-blico, mas pode quebrar o sigilo fiscal de seus investigados.

No curso do inquérito civil pode ser formalizado o Compromisso de Ajus-tamento e Conduta entre o Ministério Público e o investigado com o por escopo de adequar a conduta lesiva às normas pertinentes, uma vez que o agente a reconhece e compromete-se a adaptá-la à lei. Este compromisso depende de homologação do Conselho Superior do Ministério Público, caso em que o inquérito civil é arquivado.

O encerramento do inquérito civil é formalizado por relatório final concluin-do pelo seu arquivamento ou pela propositura da Ação Civil Pública.

O Ministério Público ordena o arquivamento do inquérito civil nos casos de cumprimento do Compromisso de Ajustamento e Conduta e de inexistência de justa causa para propositura da Ação Civil Pública. Esta providência depende de ho-mologação do Conselho Superior do Ministério Público, que pode converter o julga-mento em diligência ou ordenar a propositura da Ação Civil Pública.

Uma vez comprovada a existência de ato de improbidade administrativa que importe em enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou que atente contra os princípios da administração pública, deve o representante do Ministério Público ajui-zar a competente ação civil pública por ato de improbidade administrativa.

Esta ação, independentemente das sanções penais, civis e administrati-vas, previstas na legislação específica, é condenatória de ressarcimento do dano ou perda dos bens havidos ilicitamente, bem como as demais sanções previstas nos ar-tigos 9°, 10 e 11 da Lei n° 8.429/92.

O artigo 6^o da Lei n° 7.347/85, em seu artigo 6^o prevê que “qualquer pes-soa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indi-cando-lhe os elementos de convicção”.

A competência para o ajuizamento da ação de que cuida a lei nº 8.429/92 não é exclusiva do Ministério Público, como se depreende da redação do artigo 17 da referida lei, cabendo também à pessoa jurídica interessada. Contudo, em decor-rência direta da atribuição de defesa dos interesses sociais imposta pelo artigo 127 da Constituição Federal, o Ministério Público sempre intervirá nas ações contra atos de improbidade administrativa, seja como parte, seja como custos legis.

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Pretendeu-se com este trabalho analisar a atuação do Ministério Público nas ações de que trata a Lei nº 8.429/92. Podemos agora concluir que a legitimidade do Parquet para propor tais ações decorre da própria lei de improbidade, assim como da lei da ação civil pública, porém, primordialmente, sua legitimidade para tanto decorre da Constituição Federal, ao atribuir ao Ministério Público a defesa do Patrimônio Público e Social, e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, bem como a defesa do próprio regime democrático.

O Ministério Público sempre atuará nas Ações de Improbidade Administrativa, seja como parte, seja como custos legis. Esta norma está plenamente de acordo com a ordem constitucional vigente, que conferiu ao Parquet a função de Ombudsman.

Nos últimos 20 anos o Ministério Público evoluiu consideravelmente,e tal evolução não poderia ter vindo em melhor hora. A sociedade, diante de tanto descaso com a coisa pública, diante de tanta corrupção e criminalidade, clama por justiça. Dispositivos legais como os previstos pelas Leis da Ação Civil Pública, Ação Popular e Improbidade são os instrumentos de que dispomos, como cidadãos, para atuar em defesa dos interesses sociais. O Ministério Público, dotado de independência funcional, é órgão primordial de defesa da cidadania, e do patrimônio público e social. Contudo, mesmo ele não deve estar acima da fiscalização. Quando se dota o ser humano de grande poder, deve-se tomar as devidas precauções para que tal poder não o corrompa. Ao Ministério Público atribui-se grande poder. Resta-nos esperar que tal poder seja utilizado sempre em prol da sociedade, e agir em conjunto com os órgãos ministeriais, em busca do respeito e do atendimento às nossas tão belas normas constitucionais, na esperança de que um dia percebamos que finalmente, o que foi previsto na lei corresponde com a realidade.