PRESSUPOSTOS DA PESQUISA

A necessidade de articulação entre os governos estaduais parece ser fundamental para o enfrentamento dos problemas, seja pela busca de soluções que melhorem a situação fiscal, seja pela própria defesa de seus interesses junto à União. Ao se tomar a formação dos próprios conselhos, presume-se uma ação conjunta para promover um processo mais articulado de discussão dos problemas dos estados. Abrúcio e Sano (2011) atribuem aos Conselhos uma forma articulada de se pensar os problemas dos Estados.

Outro aspecto encontrado na literatura que fortalece tal afirmativa é encontrado em Abrúcio e Gaetani (2006), pois, para os autores, o desenvolvimento de políticas de gestão pública depende de quão articulados encontram-se os atores. Dessa forma, quanto mais próximos e coesos estiverem as ações dos Estados, maior o potencial para tratar as políticas públicas, sejam estas de âmbito estadual ou federal.

Quanto à questão da articulação para participar ou defender a posição dos governos estaduais frente à União, Carvalho (2015) explica que os Conselhos não têm logrado êxito nas formas de articulação quando afirma que apesar de articularem, formularem e defenderem os interesses estaduais, quase não articulam ―entre si‖ na defesa de interesses dos governos estaduais.

No entanto, no âmbito dos Conselhos que lidam diretamente com a questão da administração pública (CONSAD-CONSEPLAN-COMSEFAZ), verifica-se uma predisposição para a articulação entre os Conselhos, iniciada em 2012, justamente quando o quadro fiscal dos Estados passou a mostrar sinais de problemas, impulsionados pela atual crise econômica brasileira, que reduziu significativamente o consumo e consequente redução na arrecadação por meio do ICMS, além das quedas nos repasses constitucionais de recursos e o aumento das despesas nos estados. Este fato possibilita pressupor que a crise atual vem aproximando os Conselhos para tratar de assuntos voltados à administração pública dentro de uma agenda comum, podendo ser explicado por Abrúcio e Gaetani (2006), os quais explicam que um dos fatores que podem promover alianças entre os atores é a busca do equilíbrio fiscal. Também discutido por Pierson (1995), acerca do nível de

comprometimento do controle fiscal entre as unidades constituintes. Portanto, tem- se como pressuposto 1 da pesquisa:

Pressuposto 1 – Momentos de dificuldades para o controle fiscal, por parte dos estados, promovem maior articulação entre os entes federativos.

Considerando o pressuposto 1, esta tese buscará compreender se os momentos em que os Estados tiveram dificuldades em suas finanças, os Conselhos passaram a fortalecer as relações horizontais, de forma a: i) tratar de temas que possam melhorar o desempenho dos governos estaduais no âmbito dos fóruns; e ii) identificar mecanismos de cooperação formal e informal.

No entanto, Pierson (1995) adverte que a presença de diferentes atores torna mais difícil a concepção e implementação de uma política, pois esta deve atender às necessidades e aos múltiplos interesses envolvidos. Essa questão pode ser evidenciada a partir de visões não compartilhadas entre os atores. Assim, ao considerar o relacionamento entre os Conselhos para tratar dos problemas dos estados, corre-se o risco de se deparar com diferentes visões acerca das dificuldades e soluções, os quais podem dificultar uma cooperação federativa mais efetiva, aumentando a importância da coordenação. Esse aspecto de coordenação federativa também alinha-se aos dilemas do shared-decision making, quanto à necessidade de coordenar tarefas e poderes compartilhados entre os níveis de governo, nas relações verticais. A partir deste aspecto, chegou-se ao segundo pressuposto da pesquisa:

Pressuposto 2 – Visões não compartilhadas entre os entes federativos dificultam a cooperação intergovernamental e aumentam a necessidade de coordenação.

As inovações administrativas, incorporadas no processo de redemocratização da Constituinte de 1998 e do sucesso do Plano Real, provocaram mudanças nas RIGs tanto do ponto de vista vertical quanto horizontal. Para analisar as inovações, se buscará: i) compreender como os atores passaram a se relacional após a descentralização política; ii) de que forma as questões tributárias, desencadeiam path dependency nas relações intergovernamentais. De igual forma,

analisar se como o período de reformas administrativas provocaram path dependecy.

Nas relações verticais percebe-se, a partir da constituinte de 1988, a institucionalização de um processo de descentralização política, Franzese (2009) explica que este fato se constitui como uma inovação no sistema federativo brasileiro, pelas quais os entes federativos passaram a ter competência para desenvolver políticas próprias. Esse fato colaborou para que os governos subnacionais pudessem desenvolver políticas próprias, que dificultam, segundo Abrúcio e Gaetani (2006), para uma efetiva coordenação federativa. Além disso, o sucesso do Plano Real e o aumento de poder do governo federal promoveram, mais tarde, um movimento dos estados para a criação de mecanismos de articulação para defender suas posições nas relações com o governo federal, ou seja, passar a desenvolver meios para a representação dos interesses das partes no centro (PIERSON, 1995; ABRÚCIO; GAETANI, 2006).

As inovações administrativas influenciaram tanto as relações formais, estabelecidas pelas regras constitucionais de 1988, quanto as informais, pelas relações cooperativas baseadas em acordos bilaterais, convênios e formas de cooperação técnica (COLINO, 2001; ZIMMERMMAN, 2011). Nesse caso, acredita- se que a articulação horizontal e cooperação entre os Conselhos e os órgãos federais para a cooperação intergovernamental depende da trajetória histórica das relações intergovernamentais e do próprio contexto em que os Conselhos foram criados e estruturados. Esse pressuposto nega de início que a articulação horizontal e a inserção dos Conselhos nos debates federativos junto com a União depende apenas do seu tempo de atuação no sistema federativo, dando importância ao contexto em que foram criados. Portanto, o terceiro pressuposto da tese é que:

Pressuposto 3 – A efetividade da articulação horizontal nos Conselhos suas implicações para a cooperação federativa depende do contexto no qual os próprios Conselhos foram criados.

Assim, acredita-se que os Conselhos apresentariam diferentes níveis de articulação horizontal e inserção nos debates federativos com a União, tendo o

contexto pelo qual foram criados e a trajetória das RIGs como fator de influência. Esse pressuposto alinha-se a um dos aspectos explicados por Abrúcio e Gaetani (2006) para a formação de alianças entre os atores, as inovações administrativas que geraram path dependency (dependência da trajetória).