A governação dos conservadores foi mediada por uma ideia-chave a partir da qual todas as reformas foram encetadas, i.e., uma representação negativa do funcionamento/envolvimento do Estado. O que para muitos analistas foi considerado como uma das maiores conquistas do século XX ao nível dos direitos humanos23
volvia-se, na ótica thatcheriana, em privilégios nefastos para os indivíduos. O modelo de Estado prevalecente no mesmo processo em que criava dependências (financeiras, psicológicas), sufocava e minava a responsabilidade dos indivíduos24. Consubstanciando-se como o principal problema, o Estado (e
a sua administração pública) deveria ser reformulado, gradualmente desmantelado e, posteriormente, substituído por algo melhor (Dominelli, 1999; Cochrane, 2000; Ferguson et all, 2002; Harris, 2005). Só por intermédio dessa reestruturação, seria possível pensar um Reino Unido cada vez mais competitivo e apto a enfrentar os desafios colocados pela globalização. Uma narrativa onde, portanto, as dependências, desmoralização criadas pelo Estado ou, de modo mais exato, uma crítica económico-moral do Estado de Bem-estar, a “satanização ideológica do Estado” (Netto, 2013) serviram de argumento, justificação para a reestruturação e, consequente, retração da ação estatal.
Um duplo ataque portanto, contra os gastos excessivos25 e contra a ineficiência na produção e
alocação de serviços. Este posicionamento anti-estatal e antissocial, contrariamente ao comummente aceite, não provocou uma investida imediata sobre o Estado. Devido à inexistência de uma ideia clara sobre o que fazer com esse modelo, por receio dos custos eleitorais que poderiam advir de um ataque desenfreado ao Estado Social em geral e ao Serviço Nacional de Saúde (SNS) em específico, num primeiro momento os
21 Para uma análise sinóptica de algumas das reformas da administração pública ocorridas em distintos países
europeus, cf. Rocha (2001).
22 Dezoito anos de governos conservadores, sob a égide de Margaret Thatcher (maio de 1979 a novembro de 1990) e
John Major (novembro de 1990 a maio de 1997).
23 Assentando na ideia de o bem-estar do ser humano só poder ser alcançado por intermédio da responsabilização
coletiva, promovida e advogada por via de uma intervenção significativa do Estado, segundo a aceção de Paulo Netto encontramo-nos face ao “único ordenamento sócio-político que, na ordem do capital, visou expressamente compatibilizar a dinâmica da acumulação/valorização capitalistas com a garantia de direitos políticos e sociais mínimos” (apud Menezes, 2001: 22).
24 Posicionando-se contra o modelo onde o Estado deveria acompanhar o cidadão desde o seu nascimento até à sua
morte (from the cradle to the grave), na sua ótica o restaurar da responsabilidade individual só seria possível por via de um Estado forte que garantisse a liberdade e a ordem, e não de um Estado que se apresentasse “disfarçado de fada madrinha em todos os batizados, de companheiro loquaz e entediante em todas as fases da nossa vida, do desconhecido lacrimoso em todos os funerais” (apud Rose, 2004: 138-139). No fundo, segundo esta perspetiva, o Estado para governar bem, devia governar menos.
25 A não apreensão dos gastos na esfera social como sendo um investimento, conduz os seus fautores a olharem para
Capítulo I – As Políticas Neoliberais na Reconfiguração do Modelo de Estado
conservadores elegeram como seu alvo prioritário o enfraquecimento/destruição dos sindicatos26
(Ferguson, 2002; 2013; Parton, 1999-a) – uma pré-condição necessária para a neoliberalização (Harvey, 2007).
O sinalizado não foi impeditivo da realização de reformas que, visando agradar aos contribuintes pagadores de impostos, num primeiro momento27 tiveram como leitmotiv principal: a (i) diminuição dos
gastos por via da redução dos custos e cortes em recursos humanos28; (ii) o aumento da eficiência através
da maximização de resultados a ser alcançada por intermédio de uma maior consciencialização a respeito do valor dos recursos públicos (value for money)29.
Partindo do pressuposto de quão mais próximo se encontrasse do indivíduo, mais eficaz seria o serviço prestado, durante os dois primeiros mandatos (1979-1987) foram implementadas algumas medidas visando a descentralização administrativa. A mudança de paradigma na administração pública deveria passar pela descentralização, mas, na prática, o que verdadeiramente ocorreu foi uma desconcentração de poderes30. O propagado aumento da autonomia das agências governamentais/departamentos
“descentralizadas”, foi significativamente quartado pela manutenção ao nível central da definição dos objetivos que seriam da sua incumbência (Abrucio, 1997) e por cortes de financiamento ao poder local (dominado pelos trabalhistas) nos anos subsequentes à implementação dessas medidas (Parton, 1999-a; Cochrane, 2000; Harris 2003, 2005; Harvey, 2007)31.
Com o passar dos anos, a par do liberalismo económico, o managerialismo organizacional continuou a percorrer o seu caminho. As forças do mercado foram entrando gradualmente nas áreas da educação, saúde, pensões e habitação, assistindo-se, em consequência, à comodificação de bens e serviços até aí aprendidos como inacessíveis à lógica mercadológica (Dominelli, 1999). A partir do terceiro mandato
26 Como caso paradigmático deste viés, podemos referir a dura repressão da greve levada a cabo pelos mineiros entre
5 de março de 1984 e 3 de março de 1985. Neste processo, chegou a ponderar (no verão de 1984) declarar o estado de emergência de modo a poder mobilizar o exército para lidar com a situação. Com a derrota dos sindicatos, os conservadores removeram um dos principais obstáculos que se interpunha entre o governo e a realização cabal dos seus objetivos.
27 Este primeiro momento ao nível da gestão enquadra o que alguns autores denominam de “modelo gerencial puro”
(Abrucio,1997).
28 De acordo com Abrucio (1997) os cortes com pessoal atingiram maioritariamente os funcionários do poder central
e das empresas públicas privatizadas, por contraposição ao SNS e poder local onde os conservadores sentiram maiores dificuldades em reduzir os efetivos.
29 O objetivo passava pela maximização da “relação financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados para a
produção de políticas” (Abrucio, 1997: 15). Dito de outra forma, para conseguirmos aumentar o value for money temos de conseguir aumentar o nível/qualidade dos produtos/serviços prestados (outputs) utilizando os mesmos recursos (inputs). Langan levanta dúvidas sobre a aplicabilidade de um critério proveniente da esfera económica à esfera social, dando como exemplo as contradições presentes na ação quotidiana de um “gestor social”: “por um lado, é responsável por mensurar as necessidades do cliente e por responder às mesmas. Por outro lado, é responsável por atribuir recursos a essas necessidades – e para as necessidades dos seus outros clientes – no seio dos constrangimentos do seu orçamento. Tem, então, de reconciliar a tensão entre a responsabilidade para com o seu cliente e para com a racionalização dos recursos dos serviços sociais” (2000: 157).
30 Para uma análise das diferenças entre descentralização vs. desconcentração e para um entendimento desta enquanto
significando, essencialmente, proximidade física, cf. Rocha (2001).
31 Convém notar que no Reino Unido o poder local detém pouca autonomia. Encontramo-nos face a um sistema liberal
altamente centralizado onde a orientação política é ditada pelo partido no governo que, deste modo, pode encetar reformas de modo célere. No fundo, em decorrência das reformas o que verdadeiramente ocorreu foi um quadro onde “as autoridades locais, não obstante prestarem os serviços, eram basicamente reguladas, financiadas e controladas pelo governo central. Isto não é descentralização, mas centralização do poder” (Bahle, 2003: 11).
Capítulo I – As Políticas Neoliberais na Reconfiguração do Modelo de Estado
(1987), os conservadores começaram a implementar de modo mais acentuado um novo modelo “pós- burocrático” onde: (i) o Estado surgia, essencialmente, como comprador em vez de provedor de serviços; (ii) se passou a apostar na terceirização e privatização dos serviços sociais32; (iii) a aposta recaiu na
introdução da concorrência e da ética dos negócios nos serviços públicos (Ferguson, 2013: 77; cf. Harris, 2005).
Não obstante as intenções se encontrarem já latentes desde os inícios dos anos 80, foi só a partir dos princípios dos anos 90 que os conservadores começaram a introduzir em força os princípios do mercado, uma cultura empreendedora nos serviços sociais por via da adoção do modelo da Nova Gestão Pública (NGP), com o objetivo de “substituir a presumida ineficiência dos serviços [gestão pública] pela presumida eficiência do mercado [gestão empresarial]” (Langan, 2000: 159, sublinhado nosso)33. A introdução da lógica e dos mecanismos de marcado, defendia-se, ao aumentar a produtividade, os lucros e/ou reduzir os custos, seria a garantia para um bom desempenho por parte dos serviços públicos34. Mais
do que uma necessidade económica, a implementação da NGP (apreendida como panaceia para resolução de tudo o que funcionava mal no Estado) desvela a opção por uma estratégia ideológica clara.
Enquadrando um novo paradigma da administração pública, os princípios subjacentes à NGP já se encontravam presentes no modelo gerencial puro ou, como também pode ser denominado, gestão managerialista35, gizado em torno do aumento da eficiência dos serviços públicos – “fazer mais com menos”.
32 Como exemplo desta perspetiva no sentido da promoção de uma economia mista ao nível da provisão de serviços,
pode-se referir a determinação do governo no sentido de 85% dos fundos transferidos do sistema de segurança social para os governos locais terem de ser adstritos a entidades independentes (e.g. comerciais/lucrativas e/ou voluntárias/não lucrativas) (Dominelli, 1999; Harris, 2003; 2005). A transferência de fundos do setor público para o privado tem vindo a aumentar significativamente. De acordo com Ferguson no Reino Unido antes de 1980 o setor privado não detinha um papel significativo na prestação de serviços na esfera social. A situação vir-se-ia a modificar profundamente nas duas décadas seguintes. Os conservadores começaram a subsidiar lares lucrativos levando a que, no final dos anos 90, somente 22% fossem geridos pelo setor público por contraposição a 63% em 1970. Ao nível do apoio domiciliário o crescimento foi ainda maior, passando de 2% de horas contratualizadas ao setor privado em 1992 para 51% em 1999. Durante o mesmo período o terceiro setor cresceu ainda mais, e em 2008 fornecia mais de 40% do apoio social personalizado, sendo 37% dos fundos das suas organizações de origem pública (2008: 55-59). De 1970 a 1990 o número de idosos subsidiados em estruturas residenciais privadas, passou de 37000 para 98000 e as despesas com estes serviços passaram de 10 milhões para 1200 milhões de libras (Harris, 2003).
33 Para Nunes (2009), não obstante, enquanto filosofia de gestão, o modelo ter surgido nos países anglo-saxónicos, a
NGP pode ser considerada a “âncora teórica” das reformas levadas a cabo nos anos 90 em diferentes países europeus.
34 Convém notar que a redução de custos, de per si, não é garante de produtividade, devendo ser acrescentado que a
mesma pode, perversamente, contribuir para a diminuição da qualidade do serviço prestado. Na ótica de Reisch a ideia de a privatização dos serviços contribuir para o aumento da eficiência não toma em consideração os custos associados ao alcance da mesma. Isto é, diversos estudos demonstram que “a maioria da eficiência alcançada por via da privatização ocorreu às expensas da diminuição de salários e benefícios, redução de serviços, pessoal e programas de formação, imposição de taxas aos clientes e a focalização em clientes menos problemáticos e com mais poder económico” (2013: 69); para a apreensão do lucro como elemento perverso que coloca em causa a qualidade na área social, cf. Dustin (2007); para uma análise cuidada da falácia do pressuposto da inerente superioridade da gestão privada por comparação à gestão pública, cf. Rocha (2001).
35 Segundo os seus defensores, de um modo genérico, este modelo de gestão pode ser implementado de modo flexível
e adaptável ao contexto de qualquer país, basta possuir um (i) motivo e uma (ii) oportunidade. No caso do Reino Unido, os conservadores tiveram ambas as condições: (i) o seu comprometimento com uma reforma neoliberal do Estado de Bem-estar; (ii) a crise económica, um Estado demasiado centralizado e a ausência de normas constitucionais condicionadoras do poder do governo central sobre o poder local (Harris, 2005).
Capítulo I – As Políticas Neoliberais na Reconfiguração do Modelo de Estado
Com o passar do tempo este modelo viria a ser alvo de críticas pelo facto de a ênfase desmesurada na eficiência (foco económico/quantitativo)36 evidenciar a desvalorização de outros valores, igualmente,
importantes de índole mais qualitativa. Seria no âmbito deste contexto que, de acordo com Abrucio (1997), emergiu o consumerism. Um modelo de gestão cujos objetivos passavam pela valorização da efetividade, i.e., por uma preocupação com a prestação de bons serviços por parte do setor público - “fazer melhor”37.
Visando a transmutação das relações entre as pessoas e o Estado, o utente deixou de ser encarado como mero contribuinte para passar a ser apreendido como cliente/consumidor numa economia mista da assistência. A perspetiva centrada nos serviços deveria dar lugar a uma abordagem focalizada nos indivíduos – cujas necessidades deveriam ser satisfeitas por intermédio de uma aposta na qualidade e que poderia expressar as suas escolhas socorrendo-se dos mecanismos do mercado (Pollitt, 1993; Harris, 2005; Lavalette, 2012).
Visando o enxugamento, agilização da estrutura, continuou a manter-se o foco na “descentralização” administrativa38, a par, por um lado, de um incremento da competição entre as
organizações do setor público (reestruturando o sistema de modo a fomentar um espaço de disputa) e, por outro, da implementação de um novo modelo de contratualização assente em três premissas: (i) extensão da prestação de serviços aos setores privado e voluntário/não lucrativo (welfare mix); (ii) adoção no setor público de relações contratuais mediadas por mecanismos de quase mercado; (iii) celebração de contratos de qualidade entre os fornecedores de serviços e os consumidores (Abrucio, 1997: 23).
Como marco paradigmático deste modelo podemos sinalizar a Lei do Serviço Nacional de Saúde e dos Cuidados Comunitários de 1990. Imbuída numa filosofia de desinstitucionalização, foi concebida com o fito de promover um mercado interno mediado por uma cultura e práticas empresariais nas áreas da saúde e social. Para além de aprofundar a dimensão reguladora da área social, de acordo com Langan (2000), ao introduzir o purchaser/provider split (separação entre a aquisição e provisão de serviços, i.e., entre financiador e prestadores) fragmentou a intervenção. Ao formar um mercado interno na esfera do bem-estar onde os fornecedores públicos passaram a ter de competir com os do setor privado e voluntário/terceiro setor, consubstanciou-se como uma das reformas mais profundas a que foram sujeitos os serviços.
36 Outro dos problemas com que os defensores deste modelo se depararam residiu no facto de os mesmos não se terem
dado conta de as especificidades da esfera pública condicionarem a mensuração da eficiência e a avaliação do desempenho, ou seja, ao ser mediada por valores como a equidade e a justiça social, entre outros, a ação pública não pode ser analisada tomando por base uma visão estritamente economicista (Abrucio, 1997). No fundo, o erro dos puristas do managerialismo residia na crença de os princípios da gestão poderem ser aplicados a qualquer organismo, independentemente de fornecerem bens por atacado ou forneceram serviços a pessoas com especificidades várias. Daí a importância da asserção de Pollitt ao sinalizar que o managerialismo se traduz num “conjunto de crenças e práticas, que têm como âmago, a assunção raramente testada, de que uma melhor gestão será uma solução eficaz para um amplo campo de males económicos e sociais” (1993: 1).
37 Seria neste contexto que, em 1991, viria a ser delineado por John Major o programa Citizen’s Charter. Considerado
um marco no reconhecimento oficial da importância do consumerism e, consequente, focalização dos serviços nos interesses dos consumidores. Com o mesmo visou-se a implementação de um conjunto de ações tendentes a avaliar o desempenho dos serviços públicos tomando por base informações recolhidas junto dos consumidores.
Capítulo I – As Políticas Neoliberais na Reconfiguração do Modelo de Estado
Buscando ir de encontro às necessidades dos sujeitos, assistiu-se a uma deslocação da ênfase da assistência institucional para a assistência domiciliária, comunitária (Bahle, 2003). Esta passou, então, a ser regulada segundo o modelo do “care management” – cuja intenção passava pela interconexão entre avaliação dos riscos, das necessidades individuais, a aquisição de serviços com o fito de as satisfazer e a avaliação dos serviços prestados. Sem ter que ser necessariamente um assistente social, o gestor da assistência/cuidador social (“care manager”), elevado a ícone da prática, transformou-se num “comprador, responsável pela avaliação das necessidades e a gestão de recursos escassos que, em simultâneo, buscava satisfazer as necessidades e manter os custos dentro dos orçamentos disponíveis” (Dustin, 2007: 35). Por outras palavras, passou a ter a incumbência de “contratar”39, de entre a panóplia de serviços existentes,
aquele que, respondendo às necessidades do indivíduo, fosse mais barato. A questão, no entanto, complexifica-se quando em face da inexistência de serviços ou, de modo mais grave, cabimento orçamental para dar resposta às necessidades identificadas. Isto é, no âmbito desta perspetiva, contrariamente ao advogado, a avaliação das necessidades, de per si, não se revelou como condição suficiente para a satisfação adequada das mesmas.
Avaliar necessidades, riscos, contratar a bom preço, gerir os orçamentos, monitorizar os serviços a serem prestados por outros e avaliar os resultados obtidos. Mutações profundas portanto, como referimos, nos modos de agir dos profissionais, pois, na decorrência da separação entre a aquisição e a provisão de serviços, assistiu-se a uma diminuição muito significativa da importância até aí detida por uma das bases essenciais da prática do Serviço Social, i.e., a relação mantida (reforçada, construída ao longo do tempo com um trabalho continuado) entre os profissionais e os utentes.
O consumerism também não ficou isento de críticas. Uma das principais chamava a atenção para o facto de o consumidor de serviços públicos não ser um mero consumidor de bens no mercado40, ou seja,
não tomava em consideração as diferenças existentes entre o consumo de bens mercadológicos e públicos. No caso dos últimos, para além do consumo dos mesmos não se encontrar, tal como no mercado, estritamente dependente de decisões racionais, em determinadas situações (saúde, segurança…) o consumidor não possui possibilidades de escolha entre diferentes bens (Pollitt, 1993). Paralelamente, o pressuposto de a competição entre serviços aumentar a qualidade de prestação dos mesmos, facilitando, dessa forma, a escolha do consumidor41 começou a ser colocado em causa. Para além de levantar problemas
39 De modo mais correto, apresentar uma proposta para a contratação de um serviço, pois, a decisão última sobre a
compra não era da sua esfera de competências.
40 Era essa a ideia subjacente à introdução dos vouchers em 1996, para as pessoas com deficiência num primeiro
momento vindo, posteriormente, a abranger outros grupos. Isto é, visando a promoção do empowerment, segundo a filosofia desta medida, após avaliarem as suas próprias necessidades, os indivíduos seriam aqueles que se encontrariam mais bem colocados para optarem pelos serviços que, em sua opinião, serviriam melhor os seus interesses (Ferguson, 2008). Valorizando a personalização na prestação de serviços, pressupunha uma transformação significativa ao nível do enquadramento e modo de funcionamento dos mesmos, i.e., exigia “a substituição de um sistema de assistência social assente na provisão de serviços pelas autoridades locais ou organizações do terceiro setor, por outro baseado no fornecimento de orçamentos individuais aos utentes dos serviços que, em princípio, eles poderiam usar para adquirir no mercado social os serviços que escolhessem” (Lavalette et all, 2013: 103).
41 Na análise que faz do modelo, Ferguson reconhece que ao ter contribuído para um maior envolvimento dos utentes,
acabou por impactar positivamente a política governamental, o desenvolvimento e a gestão dos serviços. No entanto, esse envolvimento deve ser apreendido num contexto mais vasto onde a apologia à participação dos
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de equidade entre os diferentes serviços42, na experiência fática “nem todos os consumidores têm a
possibilidade de escolher, de facto, o equipamento social que lhes agradar, em virtude da existência de obstáculos geográficos e financeiros que dificultam o acesso a todas as unidades de serviço público” (Abrucio, 1997: 25)43. Por último, o conceito de cliente/consumidor viria, igualmente, a ser reequacionado.
Tomando por base não só, mas também as possibilidades de iniquidades decorrentes da competição entre serviços, alguns poder-se-iam tornar “mais cidadãos do que outros” ou “clientes preferenciais do serviço público” (Abrucio, 1997: 24-5), pois, a capacidade subjacente à consciencialização de saber o que necessita, esbarra muitas vezes com a impossibilidade económica de adquirir os serviços necessários à satisfação dessas mesmas necessidades.
A necessidade de responder a algumas destas críticas acabaria por postular a conceção de um novo modelo de gestão – o Public Service Orientation (PSO)44 onde se passou a advogar a necessidade de o
funcionamento dos serviços públicos ser estruturado em torno de valores tais como accountability45,
participação, transparência, equidade e justiça. Visando a melhoria dos resultados a par com a garantia da equidade, em vez de competição entre os diferentes serviços, a palavra de ordem passou a ser a cooperação sob o lema “fazer o que deve ser feito”. Com a focalização no cidadão passou-se a valorizar a esfera pública e a dimensão coletiva da sua ação no sentido da prossecução, não somente de interesses particulares, mas também do bem comum. Por contraposição ao paradigma do consumidor (conotação individual), o paradigma do cidadão, pressupondo a participação ativa dos indivíduos46, deslocou a ênfase para a ação