“Mesmo quando quase tudo está a correr mal é preciso fazer crer que está tudo a correr bem”
(Silva, 2013).
Assumido o poder, o XIX Governo Constitucional434 começou, então, a governar sob a égide do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) a Portugal. Os problemas a serem resolvidos remetiam
432 Nesta dimensão, não descurando a importância da teoria do agendamento (agenda-setting) e, por consequência, o
seu papel enquanto modeladores de opinião, deve ser sinalizado o alinhamento político dos jornalistas “com a coligação de direita, como sendo a cara da mudança que se impõe ao país” (Almeida, 2015).
433 Judite de Sousa conduziu as entrevistas a: Ricardo Salgado (BES), Nuno Amado (Santander-Totta), Carlos Santos
Ferreira (BCP) e Fernando Ulrich (BPI).
para um(a): défice externo corrente (próximo de 10% do PIB), défice orçamental (superior a 11% do PIB), dívida pública (no limiar dos 100% do PIB) (Almeida, 2015)435. Segundo os paladinos da austeridade
expansionista436, a estes problemas, encontravam-se associadas enquanto causas não só, mas também as
dificuldades de crescimento e competitividade, o crescimento excessivo dos salários nominais, um mercado laboral rígido e o endividamento público devido, em grande medida, a um Estado de Bem-estar demasiado generoso, custos de saúde insustentáveis, instabilidade do sistema financeiro, etc. (Silva et all, 2015).
Como resolver estas questões? Pela via da austeridade, ou seja, “uma forma voluntária de deflação na qual a economia se ajusta através da redução de salários, preços e gastos públicos para recuperar a competitividade, o que (supostamente) se consegue melhor cortando no orçamento do Estado, nas dívidas e nos défices” (Mark Blyth apud Santos, 2014: 413). Visto não ser possível proceder a uma desvalorização cambial, a recuperação da competitividade437, o crescimento da economia devia ser promovido através da
desvalorização interna (AAVV, 2013; Reis et all, 2014; Silva et all, 2015; Mendes, 2015).
As linhas orientadoras encontravam-se delineadas no Memorando438, abrangendo três grandes
objetivos:
“garantir uma consolidação orçamental a medio prazo, tendo em vista a sustentabilidade da dívida pública; assegurar a estabilidade do setor financeiro, procurando que a desalavancagem ordenada permitisse que instituições de crédito continuassem a apoiar a economia; aumentar a competitividade da economia através de reformas estruturais, estimulando o crescimento económico orientado para os setores de bens e serviços transacionáveis” (Mendes, 2015: 92).
435 Convém notar que, contrariamente ao defendido pelos arautos da austeridade de as medidas serem necessárias para
o restabelecimento da credibilidade, apesar de o PAEF ter permitido o financiamento externo, os juros não foram decrescendo em paralelo com a adoção das medidas austeritárias. Evidenciando as influencias externas, os mesmos só começaram a diminuir no verão de 2012 na sequência da declaração de Mario Draghi (Pedroso, 2014; Mamede, 2015). Isto é, uma simples declaração foi suficiente para diminuir a instabilidade: “a pressão sobre os juros das dívidas soberanas dos países da periferia da área do euro só viria a diminuir quando o presidente do Banco Central Europeu fez a célebre declaração de que faria tudo para salvar a moeda única europeia. E esse «tudo» foi entendido pelos mercados como sendo a compra de dívida em quantidades ilimitadas de qualquer Estado-membro. Foi, assim, esvaziada a bolha das dívidas soberanas e também desincentivada a tentação de voltar a enchê-la” (Santos, 2015: 430). Devendo acrescentar-se que, sem ter provocado o alarme de 2011, “em setembro de 2013, os juros da dívida a 10 anos rondavam os 7%, aproximando-se dos que Portugal pagava quando se viu forçado a pedir a intervenção da troika” (Pedroso, 2014: 32).
436 Para uma análise mais detalhada desta teoria, cf. AAVV (2013), Freire (2014).
437 Tal como noutras, também nesta dimensão não se obtiveram os sucessos almejados. Entre 2010 e 2013 o nosso
país desceu cinco lugares no Índice Global de Competitividade (Santos, 2015).
438 Será interessante notar dois posicionamentos distintos aquando da negociação, quiçá explicáveis com base na, já
referida, «guerra cultural» entre Norte e Sul – daí não ser surpreendente que “o FMI tenha querido um empréstimo mais dilatado, com juros mais baixos, de modo a atenuar os efeitos recessivos do pacote financeiro, enquanto a Europa prossegu[iu] a sua cruzada moral, com juros mais elevados e prazos mais curtos, sem cuidar dos efeitos económicos das suas exigências” (Silva, 2013: 64).
O governo eleito comprometeu-se não só a implementar as medidas necessárias439, como a ir mais além do
que tinha ficado acordado440. Isto ficou bem claro desde o início, quando Passos Coelho, logo no dia a
seguir a ser eleito, afirmou numa entrevista à Reuters – “eu acho que podemos surpreender e ir além (do que foi acordado) [… Portugal trabalhará] o que for necessário, durante o tempo que for necessário, para que as medidas mais importantes possam ser tomadas de modo a que todos os prazos que estão previstos no acordo com a UE e FMI possam ser respeitados”441.
A coligação começou a trabalhar em força. Em pouco mais de um ano foram implementadas 50 medidas austeritárias (Tomás et all, 2012)442 e, nos anos seguintes, o esforço não diminuiu, bem pelo
contrário. Vejamos, então, algumas das políticas adotadas durante o período de vigência do PAEF. Podendo-se, desde já, sinalizar, para além do congelamento de promoções e admissões, o esforço colocado na redução de salários e pensões, por um lado, e na reforma do mercado laboral, por outro.
No concernente à redução dos salários, os cortes salariais já previstos no orçamento de 2011 foram prolongados pelos anos seguintes. Os funcionários públicos com um vencimento superior a €1500 sofreram cortes entre 3.5% e 10%. Logo em junho, em contradição com o discurso eleitoral do não aumento de impostos, é anunciado um imposto extraordinário sobre rendimentos (equivalente a 50% do Subsídio de Natal de 2011). Não foi preciso esperar muito para se perceber que o governo queria ir mais além, com a introdução de medidas não previstas no documento assinado.
Em setembro, com a criação da sobretaxa de IRS, os trabalhadores dos setores privado e público viriam a perder cerca de 3,5% do seu rendimento. Em outubro, para além da antecipação (inicialmente previsto para 2012) do aumento do IVA sobre eletricidade e gás natural (6% para 23%) (Mendes, 2015)443,
é largada a primeira bomba incendiária (Stoleroff, 2013) com o anúncio da suspensão dos subsídios de Natal e de Férias dos funcionários públicos (e pensionistas com pensões superiores a €1000, os restantes
439 Revelando subserviência ignóbil e clamando a estupidificação de todo e qualquer português, Camilo Lourenço
apreendeu os representantes da Troika qual Messias que, por artes mágicas e para todo sempre, nos iria salvar do abismo – “três homens que não conheciam a economia portuguesa vieram a Lisboa e em três semanas fizeram o melhor programa de governo que o país conheceu em décadas. (…). Ontem alguém me dizia que quem faz opinião devia sugerir a contratação da Troika para gerir o país, em regime de outsourcing, durante o tempo que durar o programa de ajustamento (5-05-2001)” (apud Almeida, 2015). De notar que este tipo de discurso encontrava eco na opinião pública portuguesa. No entanto, a opinião favorável aquando da apresentação do Memorando, foi gradualmente dando lugar a uma leitura crítica à medida que ia sendo aplicado – “o que antes era um programa muito bem desenhado passou a ser visto como estando desajustado da realidade e demonstrativo de que a Troika tinha um profundo desconhecimento quer em relação às especificidades das políticas públicas portuguesas, quer em relação aos problemas estruturais que careciam de resposta” (Rodrigues et all, 2015: 43).
440 Mostrando-se forte contra os fracos e fraco contra os fortes, somente o fez em algumas áreas, noutras ficou aquém
do que tinha sido negociado. Explicitando, como teremos oportunidade de mostrar, não houve pejo em violar os contratos com os funcionários públicos, os reformados e pensionistas, os assalariados, os eleitores em geral, mas os “contratos com as grandes empresas económicas e financeiras, nacionais e internacionais, mesmo quando tais contratos são considerados ruinosos para o Estado, são considerados sacrossantos em nome do bom funcionamento dos mercados, da necessidade de financiamento internacional, da necessidade de gerar confiança face a Portugal entre as agências de rating, em particular, e entre os mercados de capitais, em geral” (Hespanha apud Freire, 2014: 101; Rodrigues et all, 2015).
441 Cf. Jornal de Negócios (06-06-2011), URL: http://bit.ly/2hpQYO0 442 Vide Jornal Expresso (03-10-2012), URL: http://bit.ly/2fZ01Fq
443 Em 2012 registou-se um aumento do IVA na restauração – de 13% para 23% e as taxas mínimas e máximas do
seriam taxados progressivamente)444, enquanto durasse o programa de assistência financeira. Estava dado
o primeiro de vários passos para o corte das gorduras…445 dos portugueses446. Em novembro, o governo
viu-se confrontado com a sua primeira greve geral em que participaram as duas centrais sindicais (Pedroso, 2014; Figueiredo et all, 2014)447.
Quanto às reformas levadas a cabo na esfera do trabalho, encontramo-nos perante uma área onde o governo não só evidenciou zelo na implementação das medidas delineadas no Memorando, como foi mais além do negociado (Rodrigues et all, 2015). O direito ao trabalho foi, muito provavelmente, um dos direitos fundamentais mais afetados pelas medidas de austeridade. Prosseguiu-se um trajeto onde, para além da redução dos custos do trabalho anteriormente salientada, a fragilização, flexibilização ou, se preferirmos, a crescente informalização e descontratualização das relações laboraisemergiram como objetivos a serem alcançados.
Entre 2011 e 2014 o salário mínimo nacional não foi aumentado (€485)448. Em junho de 2012 foram
introduzidas alterações de tal modo profundas ao Código do Trabalho449, ao ponto de se poder afirmar que
nunca, como até aí, se tinha assistido a “um tão profundo retrocesso social, uma tão avultada transferência de rendimentos dos trabalhadores para os empregadores, conseguida, basicamente, à custa da desvalorização do trabalho e do aumento do tempo de trabalho” (AAVV, 2013: 117; Silva et all, 2015). De entre as mesmas cabe destacar as mudanças, por um lado, ao nível da organização do tempo de trabalho, designadamente no respeitante à flexibilização e ao aumento do tempo do trabalho não pago ou, se preferirmos, à desvalorização das retribuições: bancos de horas negociados individualmente; eliminação de tempos de descanso compensatórios; supressão de 4 feriados a partir de 2013 (transmutação do tempo de lazer, em tempo de trabalho); eliminação da majoração das férias anuais (3 dias) por assiduidade, passando o período anual de férias a ser de 22 dias (2013); aumento das sanções; horas extraordinárias reduzidas em 50%.
Por outro lado, no respeitante aos despedimentos, assistiu-se a uma flexibilização, diminuição da segurança do posto de trabalho não só por via da facilitação do despedimento coletivo e individual através da maior abrangência associada à inadaptação e da possibilidade de escolha sobre quem despedir em caso de extinção do posto de trabalho, mas também por intermédio da redução dos valores indemnizatórios de 30 para 20 dias por cada ano de serviço até um máximo de 12 salários (Lima, 2012; AAVV, 2013; Mamede,
444 De acordo com Zartaloudis (2014), as estimativas apontavam para uma perca de rendimentos dos funcionários
públicos, entre 2010 e 2011, a rondar os 20%.
445 Quanto às do Estado, durante o período em análise, o foco reteve-se nas privatizações (conseguidas nuns casos,
intentadas noutros) das principais empresas públicas – águas, gás, eletricidade, TAP, RTP… – com a, consequente, “perda de preciosos ativos do Estado” (Freire, 2014: 96).
446 Ainda neste orçamento, pode-se sinalizar a definição de novos limites máximos para as deduções em sede de IRS,
e a diminuição das percentagens passíveis de dedução. Por exemplo, na saúde passaram a ser dedutíveis somente 10% das despesas (anteriormente 30%) e, no caso da habitação, as deduções foram reduzidas de 30% para 15% (Wall et all, 2013); para uma análise mais detalhada sobre esta matéria, vide Wall et all (2015).
447 Para um elencar de manifestações, greves durante este período, veja-se Canotilho (2015). 448 Cf. Pordata, URL: http://bit.ly/1HtVjHs
2015; Canotilho, 2015)450. Sob a justificação de cumprimento dos compromissos acordados com a Troika,
em agosto de 2013 foi introduzida uma nova alteração ao Código do Trabalho que redundou numa diminuição das indemnizações a pagar aos trabalhadores em caso de despedimento. Se até aí a União Geral dos Trabalhadores (UGT) tinha demonstrado boa-fé, participando e assinando os acordos relativos às reformas que iam sendo introduzidas, com esta última alteração rompeu-se o diálogo social (Pedroso, 2014).
Regressando novamente ao orçamento de 2012, interessa sinalizar que o argumento da excecionalidade (como se tivesse de haver um hiato no direito) para justificar a introdução de medidas austeritárias não viria a ter total acolhimento por parte do Tribunal Constitucional (TC). Destarte, em julho de 2012, viria a ser declarada, por razões das profundas desigualdades criadas entre os portugueses, a inconstitucionalidade da suspensão dos subsídios de Férias e de Natal (Lima, 2013; Carlos, 2014; Pedroso, 2014; Pereira, 2014451). Este acórdão ao impor, para 2013, a reposição dos subsídios para os funcionários
públicos e reformados, viria a servir de justificação ao governo para a introdução de novas medidas de austeridade.
Como medida compensatória do acórdão, em setembro, numa lógica de transferências do trabalho para o capital, Passos Coelho afirmou a intenção do governo de aumentar a contribuição dos trabalhadores para Segurança Social, passando a Taxa Social Única (TSU) de 11% para 18%, no mesmo processo em que reduzia a das empresas de 23,75% para 18%452. Em resposta, não só a essa proposta, mas como um
meio de exprimir o ponto de saturação em relação à galopante e contínua degradação da qualidade de vida, o país saiu à rua no dia 15 desse mês, levando a cabo uma das maiores manifestações realizadas em Portugal desde o período revolucionário de 1974. Nós fomos um dos participantes, pela primeira vez integrámos uma manifestação. Devido à onda de protestos gerada por todo o país, o governo acabaria por deixar cair essa medida (AAVV, 2013; Wall et all, 2013; Mendes, 2015; Canotilho, 2015).
No entanto em outubro, sob o argumento do aumento da despesa do Estado e a diminuição de receita prevista não só, mas também com as alterações na TSU, Vítor Gaspar anunciou que, para cumprir com as metas definidas, o orçamento de 2013 seria marcado por «um enorme aumento de impostos» (€4,5 mil milhões) sobre os trabalhadores, os reformados, as empresas, o património, o capital, o tabaco... No caso do IRS, com a redução dos escalões de 8 para 5 e a proposta de aumento da sobretaxa de 3,5% para 4% (posteriormente reduzida para 3,5%), a taxa média efetiva de IRS em 2013 passou a ser 13,2% (por contraposição aos anteriores 9,8%) e a taxa média subiu para cerca de 35% (Lima, 2013; Cáritas, 2013; Mendes, 2015; Canotilho, 2015). Não dando cumprimento ao estipulado pelo TC, o governo repôs somente o subsídio de Natal (diluído por 12 meses), mantendo a suspensão do subsídio de férias para os funcionários 450 Um ano depois de o diploma entrar em vigor, o Tribunal Constitucional, por um lado, viria a declarar a
inconstitucionalidade de algumas normas ínsitas na Lei, nomeadamente a possibilidade de as empresas poderem escolher qual o trabalhador a despedir quando ocorresse a extinção do posto de trabalho. Por outro lado, obrigou a repor as garantias que protegiam o despedimento e os três dias de férias adicionais quando estivessem garantidos por contratação coletiva (Pereira, 2014).
451 Cf. Jornal de Negócios (14-08-2014), URL: http://bit.ly/2hQAZof
452 Ao ser aplicada quer aos trabalhadores do setor privado, quer aos da função pública, na prática, com esta medida
públicos e reformados. E à semelhança do que já existia para os salários dos funcionários públicos desde 2011, a partir de 2013 as pensões acima de €1500 iriam sofrer um corte progressivo de 3,5% a 10%.
Embora presente mediatamente no discurso dos partidos do governo, em finais de novembro o primeiro-ministro, numa entrevista à RTP, trouxe para o debate a inevitabilidade de um corte de €4 mil milhões na despesa pública (a realizar entre 2013 e 2014) como forma de evitar um segundo resgate. O corte subentendia a necessidade de «uma ampla reforma das funções sociais do Estado» (AAVV, 2013; Mendes, 2015), por via de «mexidas» nas pensões, prestações sociais, educação e saúde. Seguindo esta linha, no orçamento ficou, desde logo, prevista uma diminuição da despesa em diferentes prestações sociais, podendo-se salientar de entre as mesmas: RSI (-22,7%), Complemento Solidário para Idosos (-11,2%) (Wall et all, 2013).
Em abril de 2013, dos 9 artigos cuja fiscalização tinha sido solicitada o TC viria a chumbar 4, considerando feridas de inconstitucionalidade: (i) a suspensão do subsídio de férias aos funcionários públicos, pensionistas e aos contratos de docência e investigação, por violarem o princípio da igualdade, e (ii) a aplicação de uma taxa sobre os subsídios de desemprego (6%)453 e de doença (5%) em baixas
superiores a 30 dias, por as mesmas, ao se aplicarem aos valores mais baixos, violarem o princípio da proporcionalidade. Em conjunto, a declaração de inconstitucionalidade destas 4 medidas redundaram na «diminuição» de cerca de €1,4 mil milhões de receitas do pacote de austeridade proposto no valor de 5 mil milhões de euros (Borooah, 2014: 121; AAVV, 2013; Pereira, 2014; Mendes, 2015).
O governo foi célere a responder. O Ministro das Finanças procedeu ao congelamento de todos os gastos públicos durante duas semanas e, em finais de abril, “anunciou a necessidade de um corte adicional no orçamento no valor 4,7 mil milhões de euros entre 2014 e 2016, sendo que, a maioria desses cortes, teriam de ocorrer nos salários e pensões” (Stoleroff, 2013: 315)454. Em maio de 2013, anunciou um
orçamento retificativo, que mantinha os cortes nos subsídios de doença455 e desemprego, mas garantia os
valores mínimos estipulados na Lei. No caso do desemprego, por exemplo, os subsídios de desemprego de valor igual ou inferior ao Indexante dos Apoios Sociais (IAS) (€419,22) ficariam isentos dessa contribuição. E, a partir de 31 de julho, introduziu outra medida que contribui para a perda do salário real dos funcionários públicos, aumentando as contribuições obrigatórias dos funcionários públicos para a Assistência na Doença dos Servidores do Estado (ADSE) – os descontos passaram de 1,5% para 2,25% (2,5% em 2014).
453 Note-se que esta medida surgiu em alternativa a uma proposta avançada em outubro de 2012 no sentido de reduzir
em 10% o valor mínimo mensal do subsídio de desemprego e do subsídio social de desemprego. Devido à forte contestação gerada entre os parceiros sociais, entidades religiosas e outras organizações da sociedade civil, essa proposta acabaria por não avançar (Wall et all, 2013).
454 De acordo com Rodrigues et all as medidas que foram sendo adotadas em relação às pensões, consubstanciam-se
como um exemplo onde o governo, de um modo clarividente, foi muito além da Troika. Quer dizer, “não apenas o tema das pensões era praticamente residual na versão inicial do [Memorando], como, ao longo de três anos, a sua centralidade assentou em soluções improvisadas que procuraram, de forma incoerente, compensar desequilíbrios orçamentais” (2015: 34).
455 De salientar que o orçamento de 2013 previa uma diminuição de 2,9% da despesa com este subsídio (Wall et all,
Em contraciclo com a média dos 28 países da UE (Madureira, 2015), em agosto de 2013 foi instituído o regime de 40 horas de trabalho456 com efeitos a partir de outubro, i.e., o aumento do horário
semanal dos funcionários públicos das 35 para as 40 horas, acabou por “colocar Portugal no quadro dos países onde se trabalham mais horas de trabalho por semana” (AAVV, 2013: 116)457.
Com a apresentação do orçamento para 2014, os portugueses foram brindados com novas medidas no valor de cerca de 4 mil milhões de euros. Mais uma vez os funcionários públicos viriam a ser dos mais atingidos. Como vimos, já havia cortes salariais desde 2011, mas, os mesmos foram agravados (entre 2,5% e 12%) e alargados, passando a ser aplicados a rendimentos acima dos €675 (AAVV, 2013; Borooah, 2014; Canotilho, 2015).
Ainda neste orçamento previa-se uma redução da despesa em mil e cem milhões de euros, tendo sido “introduzidas penalizações para as reformas antecipadas e cortes nos Ministérios da Educação e da Segurança Social de, respetivamente, 325 milhões e 299 milhões de euros” (Zartaloudis, 2014: 442; Mendes, 2015).
Para além do aumento da idade da reforma, passando a mesma dos 65 para os 66 anos, as medidas direcionaram-se, também, com especial acuidade para os reformados, designadamente por intermédio dos cortes nas pensões de sobrevivência (Rodrigues et all, 2016). Quer dizer, os beneficiários com direito a uma pensão de sobrevivência, correspondente a 60% (Segurança Social) ou 50% (Caixa Geral de Aposentações) da pensão que lhe deu origem, a partir de 2014, no caso do valor acumulado das pensões ser igual ou superior a €2000, perdiam uma parte da pensão de sobrevivência, sendo a percentagem a receber tanto menor, quanto maior fosse o valor das pensões a receber [e.g. €2000 – €2250: 53% (Segurança Social – SS), 44% (Caixa Geral de Aposentações – CGA); ˃ €4000: 39% (SS), 33% (CGA)].
Outra medida direcionada, igualmente, para este grupo-alvo, foi a denominada convergência das pensões entre o setor público e privado que, na prática, redundaria num corte de 10% nas pensões da função pública superiores a €600458. Mas, dado o Presidente da República ter solicitado a fiscalização preventiva
desta norma, a mesma viria a ser chumbada pelo TC em dezembro de 2013459 (Pereira, 2014; Mendes,
2015). O papel do TC no assegurar do respeito pela Constituição não se ficaria por aqui. Deste modo, não obstante o orçamento de 2014 ter sido aprovado pela maioria parlamentar de apoio ao governo e promulgado pelo Presidente da República, este solicitou a fiscalização da constitucionalidade de algumas
456 Cf. Lei n.º 68/2013, de 29 de agosto.
457 Justificada com os argumentos da necessidade de uma convergência entre os setores público e privado, e da sua
contribuição para a redução das horas extraordinárias, “contudo, a medida foi aplicada sem que tivesse havido