Princípio da Responsabilidade dos Agentes Públicos

Um dos pilares de um Estado democrático de direito é o dever dos governantes de prestarem contas aos governados, responsabilizando-se, perante eles, pelas omissões e ações praticadas durante o seu governo.

Segundo Abrucio e Loureiro (2014, p. 81):

Embora haja muita controvérsia quanto à definição de democracia, ela pode ser sinteticamente entendida pela busca de três ideais, tomados como princípios orientadores. Primeiro: o governo deve emanar da vontade popular, que se torna principal fonte da soberania. Segundo:

os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se perante ele, pelos atos ou omissões cometidos no exercício do poder.

E terceiro: o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuação em prol da defesa de direitos básicos dos cidadãos, tanto individuais quanto coletivos.

Sobre o tema da responsabilidade na gestão administrativa dos recursos públicos, Marcelo Figueiredo (2001, p. 02) faz uma importante retomada histórica:

O tema é antigo. Os ajustes novos. Da Magna Carta de João Sem Terra à Constituição Imperial brasileira de 1824, do Código de Contabilidade Pública de 1922 à Constituição de 1988, nenhuma novidade há em termos da previsão jurídica de responsabilidade dos agentes públicos no trato do dinheiro público. Ela sempre existiu enquanto norma jurídica e raramente existiu enquanto prática real e efetiva.

Leis jamais nos faltaram. Os principais diplomas são, ao lado das Constituições Brasileiras, o Código de Contabilidade da União, Decreto n. 4.536, de 28-1-1922, regulamentado pelo Decreto n.

15.783, de 8-11-1922; a Lei 4.320, de 17 de março de 1964, esta última, de boa qualidade técnica, mas também com o tempo, insuficiente para, sozinha, conter a irresponsabilidade fiscal.

Entretanto, a Constituição procurou reverter esse quadro. O Princípio da Responsabilidade dos Agentes Públicos, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal, tem como fundamento o Estado Democrático de Direito, consagrado na Constituição Federal de 1988. Segundo Jessé Torres Pereira Júnior (2001, p. 66):

O art. 70, Parágrafo único, declara que prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou

pelos quais a União responda ou que em nome desta assuma obrigações de natureza pecuniária. Se o servidor, que realize qualquer dessas operações, tem o dever constitucional de prestar contas, disto seguramente decorre que esse servidor, quanto àquelas operações que realizou, é o gestor, no sentido de responder por elas. Esse é o responsável pela gestão, na medida em que utiliza, arrecada, guarda, gerencia ou administra dinheiro, bens e valores públicos.

Nesse sentido, a responsabilidade, no campo fiscal, é o descumprimento do dever funcional de desempenhar suas atribuições de acordo com os procedimentos e controles estabelecidos na lei. Assim, havendo descumprimento desses deveres funcionais por meio de atos de execução do orçamento e de gestão da coisa pública, deve responder o agente faltoso. Os gestores públicos brasileiros, justamente por administrarem o dinheiro público, devem ser responsabilizados por seus atos e omissões que acarretem consequências negativas para o erário público.

Conforme já mencionado, na LRF a relação entre transparência e responsabilidade fiscal é intrínseca e, em consonância com os ideais democráticos, a lei determina a prestação de contas e a consequente responsabilização dos agentes públicos.

Ressalte-se que todos, e em todos os Poderes constituídos, são responsáveis na medida em que utilizem, arrecadem, guardem, administrem e gerenciem dinheiros, bens e valores públicos.

Os mecanismos de Planejamento, Transparência, Controle e Fiscalização dos gastos públicos previstos na LRF estão atrelados a dois tipos de punição: um de cunho administrativo, limitando a ação do governante quando não cumprir adequadamente as regras; e outro de natureza político jurídica, cujo objetivo é punir no âmbito político, com a retirada de direitos políticos ou a perda do próprio cargo do governante, procurando também estabelecer penas cíveis e criminais aos que desrespeitarem a referida lei (ABRUCIO; LOUREIRO, 2014, p 94).

Nesse sentido, a Lei Complementar 101/2000 fulmina de nulidade determinados atos, quando praticados em detrimento da boa e regular gestão de recursos públicos,²² e ainda determina sanções institucionais, proibindo o recebimento de transferências voluntárias de outros entes públicos, impedindo a contratação de operações de crédito,

22 Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:

I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;

II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.

Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.

ou impossibilitando a obtenção de garantias da União para a contratação de operações de crédito externo, conforme determinam o § 3º do art. 23²³ e o § 2º do art. 51.²⁴

Ademais, se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o limite fixado por lei ao final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzido até o término dos três subsequentes, de forma que, enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária (§1º do art. 31). As referidas restrições aplicam-se, imediatamente, se o montante da dívida exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo (§3º do art. 31). Passados os três quadrimestres sem que a dívida tenha retornado ao limite legal, enquanto perdurar o excesso, o ente ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou dos Estados (§2º do art. 31).

Paralelamente às sanções institucionais, conforme determina o art. 73 da referida lei, o descumprimento da LRF poderá representar, para o administrador público, a aplicação de penalidades penais e administrativas segundo o Decreto-Lei n. 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1950 (Lei dos crimes de responsabilidade); o Decreto-Lei n. 201, de 27 de fevereiro de 1967 (crimes de responsabilidade de Prefeitos e Vereadores); a Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa); e demais normas da legislação pertinente.

23 Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4^o do art. 169 da Constituição.

(...)

§ 3^o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:

I - receber transferências voluntárias;

II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

24 Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.

§ 1º Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:

I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;

II - Estados, até trinta e um de maio.

§ 2º O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

Nesse sentido, segundo Reinaldo Moreira Bruno (2004, p. 304):

A plena eficácia e aplicabilidade da Lei de Responsabilidade Fiscal encontram-se asseguradas, a partir do momento em que o legislador veio a promover a tipificação penal de seu descumprimento. Tal procedimento acaba reafirmando uma idéia manifestada pela sociedade de que somente ante a iminência de pena de prisão é que o agente político sente-se compelido a única e simplesmente buscar o interesse social em suas ações.

A título de exemplo, o art. 1º do Decreto-Lei n. 201/67, com as alterações sofridas pela Lei 10.028/00, pune os Prefeitos que não atenderem às determinações da LRF, estabelecendo como crimes de responsabilidade, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores, o ato de:

deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal; ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;

deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei; deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro; ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente; captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; e, por fim, realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida na lei.

Os crimes supracitados são de ação pública, punidos com penas que variam, de acordo com a gravidade, de três meses de detenção a doze anos de reclusão. Ademais, a condenação definitiva em qualquer dos referidos crimes acarreta a perda do cargo público e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função

pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular.

Outra modalidade de punição dos agentes públicos é a possibilidade de cassação do mandato de Prefeito Municipal em virtude da prática de ato de sua competência, ou a sua omissão, contra expressa disposição legal, configurando infração político-administrativa, conforme determina o inciso VII do art. 4º do Decreto-Lei n. 201/1967.

Ademais, outro exemplo de descumprimento da LRF que envolve sanção penal está previsto no art. 359-C do Código Penal, inserido pelo art. 2º da Lei 10.028, de 2000. O referido artigo tipifica como crime, punido com pena de reclusão de um a quatro anos, ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa.

Ainda segundo a Lei 10.028/2000, mais precisamente o § 1º de seu art. 5º, o agente público, além de responder civilmente pelos danos causados ao patrimônio público, pode também ser obrigado a pagar multa no valor de 30% de seus vencimentos anuais, no caso de cometer alguma das infrações administrativas contra as leis de finanças públicas tipificadas no referido artigo.²⁵

Nesse sentido, a sanção penal recairá sobre o administrador público que não seguir as regras gerais da Lei de Responsabilidade Fiscal, desde a confecção das leis orçamentárias, nos termos do art. 4º, até a publicação de todos os relatórios exigidos, passando pela observação dos limites para contratação de pessoal, serviços terceirizados e endividamento.

25 Art. 5^o Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:

I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei;

II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei;

III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira, nos casos e condições estabelecidos em lei;

IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por Poder do limite máximo.

§ 1^o A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.

Nas palavras de Nascimento e Debus (2001, p. 106):

Já a denúncia de irregularidades poderá ser feita pelos próprios órgãos públicos ou pelo cidadão, devendo essas serem apuradas até que sejam esclarecidos os fatos. Além disso, o convívio com a irregularidade, sem a denúncia aos órgãos competentes (Tribunais de Contas, Ministério Público), nos termos do Código Penal, configura-se como crime de condescendência criminosa.

Ressalte-se, por fim, que a responsabilidade pela gestão pública é do administrador público, ou seja, daquele que tem o poder de decisão.

Neste caso, tomando este, conhecimento de irregularidades, terá a obrigação de promover a apuração dos fatos sob pena de crime de responsabilidade.

Por fim, é importante ressaltar que o Princípio da Responsabilidade dos Agentes Públicos, previsto na LRF, determina que os administradores públicos respondem civilmente pelos danos causados ao patrimônio público, podendo ainda pagar multa no valor de 30% dos seus vencimentos anuais, e ter seu mandato cassado; respondem, também, penalmente, com penas que vão desde a detenção à reclusão, podendo ainda perder o mandato e ficar inabilitados para o exercício da função pública por determinado período. Tudo isso, sem prejuízo das sanções institucionais, que limitam a atuação dos governantes.