Princípio do Controle dos Gastos Públicos

A gestão fiscal responsável funda-se nos princípios da Transparência Fiscal, do Controle dos Gastos Públicos, da Ação Fiscal Planejada, da Responsabilidade dos Agentes Públicos e do Equilíbrio Orçamentário. No entanto, relevante se torna o controle dos gastos públicos, pois ele tem como principal atribuição justamente assegurar o fiel cumprimento do Princípio do Equilíbrio Orçamentário.

O fato é que o controle dos gastos públicos, seja restringindo o aumento da dívida, seja limitando a despesa com pessoal, está compreendido no problema do

equilíbrio orçamentário. Assim, controlar a dívida e o gasto com pessoal pretende ser um caminho para se atingir o equilíbrio nas contas públicas (CORREIA NETO, 2010, p.

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Nesse sentido, um dos principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal é o controle dos gastos públicos. Dessa forma, a referia lei é repleta de limites e condições para o dispêndio do dinheiro público. Segundo André Castro Carvalho e José Maurício Conti (2011, p. 214):

Alguns dogmas, portanto, podem ser revistos quando se utiliza o conceito da qualidade no gasto público. Nem sempre aumentar despesa significa melhor uso dos recursos, considerando que, em alguns setores, como saúde e educação, menor despesa por habitante pode significar melhor qualidade no gasto ao invés de ilações com relação à preterição destes setores sociais. E, no caso de aumento de despesas, pode haver o fomento ao gasto ineficiente. Gastos excessivos em uma política pública também não significam melhor prestação deste serviço, como ocorre com a segurança pública nos Estados de São Paulo e Rio de Janeiro.

Aumentar gastos, portanto, não significa melhorar a sua qualidade.

Com base nisso, o controle interno deverá avaliar o efetivo cumprimento das metas com base nessas premissas, a fim de transcender a mera análise formal da legalidade dos atos ordenadores do gasto público. Deve-se, assim, verificar o efetivo cumprimento dos objetivos constitucionais e o respeito às diretrizes traçadas nas leis orçamentárias.

Assim, o controle dos gastos públicos na Administração Pública brasileira tem importantes funções no que tange às normas que cuidam da gestão fiscal responsável.

Nesse contexto, as despesas com pessoal recebem especial atenção da LRF. Na Seção II, Das Despesas com Pessoal, do Capítulo IV, Da Despesa Pública, a LRF estabelece uma série de requisitos para a realização de despesas com pessoal em consonância com as determinações do art. 169 da Constituição Federal. Nas palavras de Marcus Abraham (2017, p.24):

Sua realização passa exigir uma estimativa de impacto orçamentário e a comprovação de que seu gasto não afetará as metas de resultados fiscais, bem como a demonstração da sua adequação à lei orçamentária e compatibilidade com o plano plurianual e lei de diretrizes orçamentárias. Foi vedado o aumento de despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão. Foram criados limites de gastos globais e de gastos por Poder ou órgão, fixados com base na receita líquida corrente, cujo atendimento será verificado

quadrimestralmente. A partir de tais limites, instituiu-se um mecanismo de limite prévio, na base de 95% dos valores estabelecidos como teto de despesas de pessoal, para resguardar o volume máximo de gastos e não excedê-los.

As referidas determinações demonstram claramente a preocupação da lei em evitar o desequilíbrio orçamentário. A partir da LRF, as despesas de pessoal são condicionadas a outros requisitos além daqueles que a Constituição já impunha. É o que se verifica pela exigência, para a realização de despesas com pessoal, de uma estimativa do impacto orçamentário e da comprovação de não comprometimento das metas fiscais, além da compatibilidade dos gastos com as três leis orçamentárias.

Ressalte-se que a LRF restringiu a realização de despesas no último ano de mandato dos governantes com o claro objetivo de acabar com a prática de inviabilizar a gestão seguinte por meio de dívidas deixadas irresponsavelmente. Sob esse prisma, há que frisar que a LC 101/2000 estabelece mecanismos de controles dos gastos públicos de forma permanente, preocupando-se com a gestão atual e com as seguintes.

Inicialmente veda o aumento de despesas de pessoal nos últimos 180 dias do mandato (art. 21, Parágrafo único, LRF); na sequência, veda a realização, no último ano de mandato do governante, das operações de crédito por antecipação de receita, destinadas a atender à insuficiência de caixa durante o exercício (art. 38, IV, b, LRF); e, por fim, veda a assunção de obrigação de despesas, nos dois últimos quadrimestres de mandato, que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito (art. 42, LRF).

Nesse sentido, a LRF procura de toda forma impedir que a máquina administrativa seja utilizada para realizar atos de natureza “populista” ou que se comprometa o orçamento subsequente com “heranças fiscais” deixadas ao sucessor (ABRAHAM, 2017, p.187).

Ademais, os arts. 19 e 20 da LRF estabelecem, respectivamente, os limites globais de gastos com pessoal para a União, os Estados e os Municípios, fixados em porcentagens da Receita Corrente Líquida de cada ente, e os sublimites de gastos com pessoal estabelecidos por Poder ou Órgão.

Para evitar o comprometimento dos referidos limites, que deverão ser verificados ao final de cada quadrimestre, a LRF institui como mecanismo de controle um valor prévio, considerado como sendo um “limite prudencial”, no percentual de 95%

dos montantes máximos previstos na lei para, quando atingido, gerar efeito acautelatório e preventivo para o Poder ou órgão que houver incorrido no excesso (art. 22, LRF).

Dessa forma, o art. 22 da lei termina por vedar ao Poder ou órgão que atingir ao

“limite prudencial”: I – a concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição Federal; II – a criação de cargo, emprego ou função; III – a alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV – o provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V – a contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do

§ 6º do art. 57 da Constituição Federal e as situações previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nesse sentido, o referido limite se apresenta como um sinal de alerta, tendo em vista que sinaliza ao poder público a proximidade dos limites estabelecidos na lei, bem como impõe aos gestores públicos restrições de gastos que objetivam evitar o seu atingimento.

Por fim, se os limites para gastos com pessoal estabelecidos na lei forem extrapolados, o art. 23 da LRF determina que o Poder, órgão ou Ente Federativo terá que eliminar o percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro. E, enquanto não for alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: receber transferências voluntárias; obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; nem contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

Ademais, não se pode olvidar que, além do controle das despesas com pessoal, o controle do endividamento público também é um dos principais objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Nesse sentido, para evitar que novamente os desequilíbrios fiscais fossem transferidos para outros entes, como verificado no período anterior à promulgação da LRF, o seu art. 35 proíbe expressamente as operações de crédito, diretas ou indiretas, entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. O referido artigo foi bastante abrangente, na medida em que não se limitou a vedar operações de crédito entre os entes subnacionais e o ente central, mas também proibiu operações de crédito entre os entes subnacionais entre si, sem ter a União como parte.

Nesse diapasão, Cesar Augusto Seijas de Andrade (2012, p. 180):

Isso porque as operações de crédito interno foram uma das causas do endividamento excessivo dos entes subnacionais. De nada adiantaria como política de controle da dívida proibir que os Estados e Municípios contraiam operações de crédito com a União, mas permitir que se endividem entre si. Sem um controle rígido, as operações entre os entes subnacionais poderiam levar a um novo descontrole do endividamento público, que acabaria, no final, sendo repassado para a União, como demonstra a experiência histórica brasileira. Portanto, para impedir o acesso a essa fonte de financiamento considerada de alto risco, que poderia culminar em novo refinanciamento da dívida pública, o art. 35 da LRF busca ser o mais abrangente possível, proibindo não apenas as operações de crédito entre os entes subnacionais e a União, mas também que os Estados e Municípios efetuem operações de crédito entre si.

A constitucionalidade do art. 35 foi questionada na ADI n. 2250-4,¹⁵ que, em sua petição inicial, alega inconstitucionalidade por violação ao Princípio Federativo, na medida em que a regra comprometeria a autonomia dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios, impedindo a efetivação do Federalismo de Cooperação consagrado no art.

3º da Constituição Federal. Entretanto, por ocasião do julgamento da medida liminar pleiteada para a suspensão imediata da eficácia do dispositivo questionado, o entendimento do Ministro Relator, Ilmar Galvão, pela constitucionalidade do dispositivo prevaleceu, no sentido de que as determinações do art. 35 estão em conformidade com o art. 165, § 9º, II, da Constituição, que atribui à lei complementar competência para regular a gestão financeira e patrimonial dos entes federados e para estabelecer condições para a instituição e o funcionamento de fundos, englobando, dessa forma, as operações de crédito das pessoas políticas. O referido processo está aguardando julgamento de mérito.

Conclui-se, portanto, ser proibido o financiamento direto de um Ente Federativo por outro, admitidos apenas os financiamentos firmados com instituições financeiras privadas ou estatais.

Entretanto, o art. 36 da LRF proíbe a realização de operações de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. Assim, segundo Marcus Abraham (2017, p. 222):

15 ADI n. 2250 – 4/DF, Tribunal Pleno, Relator Ministro Ilmar Galvão, DJ 01/08/2003, Ementário n. 2117 – 33.

Temos neste art. 36 da LRF mais uma norma que impõe responsabilidade na gestão fiscal relativa ao endividamento público, proibindo que qualquer ente da Federação – União, Estados, DF ou Municípios -, através de seu poder ou ingerência política, imponha a uma instituição financeira controlada a realização de uma operação de crédito que, além de poder ser economicamente desfavorável ao próprio banco, , sob a ótica das finanças públicas do ente, pode gerar descontrole e endividamento fiscal excessivo.

Nesse sentido, o referido artigo visa impedir práticas de alavancagem financeira dos entes públicos com instituições financeiras por eles controladas. Conforme explicitado no primeiro capítulo, esta conduta foi amplamente utilizada pelos entes subnacionais como forma de financiamento, e foi uma das grandes responsáveis pelo endividamento irresponsável destes. Portanto, trata-se de uma conduta repudiada pela LRF.

Ressalte-se que o descumprimento do art. 36 da LRF foi um dos fundamentos do impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff, no episódio que ficou conhecido como

“pedaladas fiscais”, que será explicitado no próximo capítulo.

Dando continuidade à sua política de controle dos gastos públicos, a LRF, em seu art. 32,¹⁶ atribui ao Ministério da Fazenda competência para realizar o controle do

16Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente. § 1^o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições: I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica; II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação, exceto no caso de operações por antecipação de receita; III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal; IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo; V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição; VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar. § 2^o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto da lei orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de processo simplificado que atenda às suas especificidades. § 3^o Para fins do disposto no inciso V do § 1^o, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte: I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital; III - (VETADO) § 4^o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do Banco Central do Brasil, o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas públicas interna e externa, garantido o acesso público às informações, que incluirão: I - encargos e condições de contratação; II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão de garantias. § 5^o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusula que importe na compensação automática de débitos e créditos. § 6^o O prazo de validade da verificação dos limites e das condições de que trata este artigo e da análise realizada para a concessão de garantia pela União será de, no mínimo, 90 (noventa) dias e, no máximo, 270 (duzentos e setenta) dias, a critério do Ministério da Fazenda.

endividamento de todo o setor público. Nesse sentido, o referido artigo atribui ao Ministério da Fazenda competência para verificar o cumprimento dos limites e condições, impostos pela LRF e pela Constituição Federal, das operações de crédito dos entes da Federação, além de centralizar e atualizar o registro eletrônico das dívidas públicas, interna e externa, que é de acesso público, em conformidade com o Princípio da Transparência Fiscal.

Segundo Cesar Augusto Seijas de Andrade (2012, p. 187):

A competência do Ministério da Fazenda é para monitorar as operações de crédito dos entes subnacionais (inclusive para compilação e divulgação dos dados a ela relativos), mediante análise formal dos limites e condições, os quais, uma vez comprovados, levam à aprovação “imediata” da operação. Se não forem observados os limites e condições pelo ente da Federação (como por exemplo o limite previsto no art. 7º, I da Resolução SF 43, de 2001, que estabelece que o montante global das operações realizadas em um exercício financeiro não poderá ser superior a 16% da receita corrente líquida), deve ser negado seguimento à operação. Porem, o Ministério da Fazenda não pode imiscuir-se no mérito da contratação, pois tal transbordaria a sua competência.

Assim, o Ministério da Fazenda atua como órgão centralizador de informações e verificador de requisitos formais das operações de crédito, conforme consta no Manual para instrução de pleito das Operações de Crédito dos Estados e Municípios.¹⁷

Na Seção VI, Da Fiscalização da Gestão Fiscal, do Capítulo IX, Da Transparência, Controle e Fiscalização, o art. 59 da LRF estabelece um sistema de fiscalização do cumprimento de suas normas, especificando determinados elementos sobre os quais essa fiscalização deverá ocorrer com mais ênfase. Estabelece que o Controle Externo dos gastos públicos ficará a cargo do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas, e o Controle Interno desses gastos deverá ser exercido por cada um dos Poderes e pelo Ministério Público.

O Controle Popular, com previsão no art. 73-A da LRF, bem como no art. 74 da Constituição Federal, poderá ser exercido por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, estando todos legitimados a denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das determinações contidas na lei. Trata-se, assim, de mais uma modalidade de controle

17 BRASIL. Secretaria do Tesouro Nacional. Operações de crédito de estados e municípios: manual para instrução de pleitos. Versão de abril de 2015, p. 08.

externo. Federal, passou a ser vinculada com a transparência na gestão desses recursos, e ambas passaram a ser pressupostos básicos necessários para o efetivo controle dos gastos públicos.

Assim, a LRF, por meio de suas previsões legais que permitem o conhecimento e o envolvimento do cidadão nas deliberações orçamentárias e no acompanhamento da sua execução, termina por consagrar a cidadania fiscal, que é a designação dada para a efetiva e direta participação do cidadão nas finanças públicas (ABRAHAM, 2017, p. 304).

Ademais, é importante destacar o art. 9º da LRF, ¹⁹ que estabelece medidas que deverão ser tomadas para reestabelecer o equilíbrio orçamentário se for verificado, ao

18 Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária

19 Art. 9^o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 1^o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.

§ 2^o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

§ 3^o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (Vide ADIN 2.238-5)

§ 4^o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na comissão referida no § 1^o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais.

§ 5^o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados demonstrados nos balanços.

final de cada bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas nos Anexos de Metas Fiscais.

O referido artigo estabelece o acompanhamento permanente das perspectivas de arrecadação e das despesas realizadas e a realizar para, tempestivamente, identificar a tendência de desequilíbrio na execução orçamentária e adotar as medidas para reestabelecer o equilíbrio inicialmente projetado (OLIVEIRA, 2015, p. 374).

Por fim, verifica-se que o controle dos gastos públicos é um dos mecanismos propostos pela LRF para evitar o indesejado desequilíbrio orçamentário, pois o equilíbrio orçamentário é importante e fundamental para se evitar os constantes déficits, em especial os déficits ilegítimos,²⁰ que terminam gerando uma dívida irresponsável.

Assim, a lei, além de estabelecer regras materiais de controle dos gastos

Assim, a lei, além de estabelecer regras materiais de controle dos gastos