O princípio de organização do Estado brasileiro no século XXI: entre a revolução e

A sociedade brasileira, ao eleger um candidato de esquerda, traduziu seu descontentamento com relação à atual conjuntura sociopolítica-econômica do país, fortemente influenciada pelo programa de ajuste econômico instituído pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (1995). Conforme salientam Dantas e Souza Junior (2009, p. 01), “a diminuição do papel do Estado, com a liberalização da economia e a onda de privatizações, associado a um profundo endividamento externo, aprofundaram as graves distorções sociais e educacionais, ainda que tenham proporcionado maior acesso ao ensino fundamental [...]”. O processo de modernização da administração pública brasileira, deflagrado pelo governo federal com a pretensão de combater as “distorções e ineficiências” do modelo desenvolvimentista/intervencionista, propiciou uma maior concentração de riquezas, incremento da corrupção, mercantilização dos serviços públicos e, consequentemente, o alargamento das injustiças sociais e a intensificação dos processos de exclusão social. Ao analisar essas premissas, pode-se dizer que a eleição do governo Lula da Silva ocorreu justamente no momento em que o Estado se encontrava fragilizado por conta das reformas neoliberais. Assim, pensar a superação do neoliberalismo exigiria a formulação de um novo princípio de organização do Estado. O governo federal precisaria ampliar o horizonte das políticas sociais, há anos encurraladas pela pressão dos ajustes fiscais, a fim de combater o quadro de desigualdade, violência e cultura de barbárie que assombra os avessos da sociedade brasileira (DOURADO, 2002; GUIMARÂES, 2004).

Ao dar-se conta dos prejuízos causados pela diminuição da participação financeira do Estado no fornecimento de serviços sociais, o eleitorado brasileiro utilizou-se de seu direito constitucional ao voto para reivindicar mudanças na estrutura política, econômica e social do país. Segundo afirma Cavalcanti (2003, p. 14), “o povo investiu na esperança de mudar por causa da deterioração do emprego e da renda e da subalternidade a que foram relegadas as políticas sociais no governo anterior”. Porém, a ascensão de Lula da Silva à presidência da República em 2002 não representou exatamente uma ruptura com o modelo neoliberal vigente. Em plena campanha presidencial, o candidato Lula lançou a “Carta ao povo brasileiro”, na qual mantém a crítica ao princípio de organização do Estado predominante nos anos de 1990, mas substitui o termo “ruptura”, presente nas diretrizes do programa de governo, por “transição”. Desse modo, a evolução da conjuntura do país organizar-se-ia por meio de uma lúcida e criteriosa transição de paradigma. As mudanças estabelecidas no cenário político-econômico nacional deveriam, primeiramente, respeitar os contratos e obrigações com a comunidade financeira internacional.

A política de mudança aceita pela maioria da população não apresentou nenhuma proposta “revolucionária” de alteração das estruturas produtivas e industriais do Estado. As ações realizadas na área econômica, no primeiro mandato presidencial de Lula da Silva, mantiveram-se conectadas aos padrões político-administrativos adotados pelo governo FHC em relação aos organismos financeiros internacionais. A administração pública brasileira conservou, durante esse período, os parâmetros de regulação econômica típico da tradição neoliberal, com o propósito de assegurar a estabilidade da economia, especialmente o controle da inflação e superávits fiscais. Por outro lado, para atender ao imperativo prático de quem quer trabalhar com taxas razoáveis de governabilidade, Lula da Silva adotou postura reformista na área política. As ações estabelecidas pelo Estado em prol do desenvolvimento social comprovariam, na prática, o discurso de mudança e de combate à miséria, que foi a bandeira política e histórica do PT. Ao imprimir rumo reformador na esfera política, segundo afirma Cavalcanti (2003, p. 20), o governo emitiria “cédula de reconhecimento da própria identidade. Pretendendo avançar socialmente, cumpriria seus compromissos eleitorais, combateria a miséria e patrocinaria a efetivação das reformas institucionais, especialmente a da previdência e a do sistema tributário”. Essa dualidade administrativa fez de Lula da Silva um governo bifronte: reformador da sociedade e conservador na economia.

Na prática, o governo incorporou à administração pública três áreas de atuação principais: a política, a econômica e a social. Sob o prisma político (reformador), ele pretendia

avançar no processo de redistribuição de renda, valorização da cidadania e de combate às desigualdades. Dentre as ações estabelecidas, destacam-se as reformas institucionais, como a da previdência, da legislação trabalhista e a do sistema tributário. No plano econômico (conservador), a gestão pública deveria assegurar o controle mensal da taxa de inflação e a avaliação semestral do percentual de crescimento do PIB. Na interpretação de Cavalcanti (2003, p. 62), “manter o controle da inflação é assegurar conquista compartilhada por todos. E elevar o percentual de crescimento do PIB nacional é imperativo para aumentar a renda e emprego”. No âmbito social (reformador), foram estabelecidas reformas de combate à miséria. Com o apoio da sociedade civil, organizações não governamentais e movimentos sociais responsáveis pela execução de políticas redistributivas, a administração pública priorizou a implantação física dos programas Fome Zero e assentamentos de reforma agrária. Conforme se pode perceber, as mudanças estabelecidas pelo governo de Lula da Silva, especialmente no primeiro mandato presidencial, não atingiram diretamente a política econômica do Estado. A transição de paradigma de organização do Estado brasileiro proposto pelo governo de Lula da Silva alavancou significativos avanços, sobretudo, nas esferas políticas e sociais, afirmando exatamente o inverso de uma visão liberal que submete as necessidades humanas às contingências do mercado.

A política implantada na primeira década do século XXI aproximou-se da estrutura de Estado assumida pela social-democracia ou daquilo que os teóricos têm denominado de terceira via12. A transição para um novo princípio de organização do Estado foi proclamada em fase da crise de legitimidade do paradigma neoliberal, manifestada nos profundos impasses sociais e na instabilidade da economia brasileira. Para superar o período de crise econômica e social, o presidente Lula da Silva propôs uma revisão dos fundamentos políticos do Estado brasileiro. As ações realizadas nesse período foram complacentes com o modelo de gestão pública preconizado pela terceira via (“esquerda modernizadora” ou “social- democracia modernizadora”). Esse paradigma político transcende os moldes da social- democracia clássica (Velha Esquerda), caracterizada pelo envolvimento difuso do Estado na vida social e econômica, e o “Estado mínimo” apregoado pelo ideário neoliberal (Nova Direita). Na ótica de Anthony Giddens, a Velha Esquerda não possui os valores e atributos políticos para atender as necessidades e desafios dos Novos Tempos. A social-democracia modernizadora representa o único meio capaz de desenvolver, no contexto do mundo

12 _{Para maiores informações sobre a natureza, os protagonistas e a concepção política, econômica e social da}

contemporâneo, um programa político que seja integrado e forte. Para o sociólogo (2001, p. 40), a “terceira via implica um programa completo de modernização pública. Ela procura modernizar o Estado e o governo, incluindo o Welfare State, além da economia e de outros setores da sociedade”.

Nessa perspectiva, a reforma do governo e do Estado não se identifica apenas com os princípios do Welfare State em sua versão clássica, defendido pela social-democracia tradicional. Giddens (2001, p. 40-41) considera “ridícula” a ideia neoliberal de que os mercados devem tomar o lugar dos bens públicos, sem ao menos se responsabilizar pelas consequências sócio-culturais de suas decisões. Mas, acredita na possibilidade de os mercados produzirem resultados benéficos que vão além da eficiência da produção. Eles podem servir de meio para superar as desigualdades sociais. Por esse motivo, os social-democratas têm de superar algumas de suas preocupações e temores relacionados com os mercados e aprender a reconhecer que o próprio Estado pode produzir desigualdade e outros efeitos danosos sobre a vida dos indivíduos. A esquerda deve se acostumar com “o papel das empresas na criação de riqueza e com o fato de que o capital privado é essencial para o investimento social” (GIDDENS, 2001, p. 42). Entretanto, aceitar uma economia de mercado não implica necessariamente seguir o princípio neoliberal de organização do Estado. O livre mercado pode ser um motor de desenvolvimento econômico, mas, quando implantado sem restrições ou controles externos, pode engendrar grandes custos sociais. Em face dessa problemática, os social-democratas precisam reavivar a eficácia do governo diante dos mercados, mantendo ativo seu papel de regulador e fiscalizador.

A política da terceira via segue inequivocamente os valores políticos de esquerda, incluindo a cooperação social, a redução da desigualdade e a proteção dos fracos. Nos termos da social-democracia modernizadora, a adoção de valores ligados ao Welfare State não impossibilita o governo de implantar soluções baseadas no mercado. Esse paradigma político transcende as visões unilaterais defendidas pela esquerda tradicional e pelos neoliberais. De acordo com Giddens (2001, p. 46), os governos têm de abandonar “a ideia de que esquerda e direita são a única e suprema linha divisória na política. [...] o ponto exato onde deve ser traçada a linha entre esquerda e direita mudou, e há muitas questões e problemas políticos que não se ajustam claramente a uma dimensão esquerda/direita”. Embora existam divergências entre os modelos políticos, é um erro fundamental tentar isolá-los, como se fossem únicos e autossuficientes. A nova divisão entre esquerda e direita realizada pela social democracia

modernizadora não tem a pretensão de extinguir os dois ideários políticos, mas, ao contrário, visa estreitar a relação entre a área econômica e a social.

As premissas destacadas neste estudo evidenciam a estreita relação existente entre a política da terceira via e o paradigma administrativo que tornou o governo Lula da Silva bifronte. Na interpretação de Cavalcanti (2003, p. 19), ele teria sido um governo de base popular, “social-democrata na natureza de sua ação, pluripartidário na composição e conectado com o setor privado na formulação estratégica”. A transição do paradigma neoliberal para o novo princípio de organização do Estado produziu resultados benéficos para a área social e política. Apesar da crise econômica presente na posse de Lula da Silva, houve uma significativa ampliação de recursos destinados em diversas áreas, a exemplo dos gastos com assistência social (R$ 11,6 bilhões para R$ 25, 2 bilhões), direitos de cidadania (R$ 544 milhões para R$ 1,1 bilhões), habitação (R$ 168 milhões para R$ 1,3 bilhões) e reforma agrária (R$ 1,9 bilhões para R$ 4,8 bilhões). A retomada do crescimento econômico, ao longo do primeiro mandato presidencial, possibilitou a ampliação das políticas de inclusão social como Fome Zero e Bolsa Família, o crédito à agricultura familiar, as ações de financiamento de órgãos e bancos públicos e os reajustes do salário mínimo, entre outras ações que propiciaram a melhoria da qualidade de vida da população e uma melhora da participação dos mais pobres na renda nacional (SILVA JUNIOR; DANTAS, 2009, p. 03). Por fim, é de suma importância analisar os propósitos e as ações implantadas pelo Ministério da Educação no tocante ao ensino superior, buscando identificar suas possíveis interconexões com as metas propostas pelo Plano Nacional de Educação.

3.2.2 A reforma da educação superior brasileira no octênio Lula da Silva: estratégias e ações

O Plano de governo do candidato Lula da Silva, elaborado com vistas a subsidiar a eleição presidencial de 2002, propusera estabelecer profundas alterações no campo da educação superior brasileira. As diretrizes e metas do Plano comprometiam-se com as ações amplamente defendidas pelos setores da sociedade envolvidos na luta pela melhoria da qualidade da educação no país. O diagnóstico apresentado sinalizava para a necessária ampliação e fortalecimento do setor público, por meio de políticas de efetivo financiamento estatal. Dentre os compromissos básicos assumidos pelo Partido dos Trabalhadores, destacam-se:

a) a promoção da autonomia universitária e da indissociabilidade entre ensino pesquisa e extensão nos termos constitucionais (artigo 207 da CF); b) o reconhecimento do papel estratégico das universidades, em especial as do setor público, para o desenvolvimento econômico e social do país; c) a consolidação das instituições públicas como referência para o conjunto das IES do país; d) a expansão significativa da oferta de vagas no ensino superior, em especial no ensino público e em cursos noturnos; e) a ampliação do financiamento público ao setor público, revisão e ampliação do crédito educativo e criação de bolsas universitárias, com recursos não vinculados constitucionalmente à educação; f) defesa dos princípios constitucionais da gratuidade do ensino superior (artigo 206, IV, da CF); e g) o envolvimento da IES, em especial as do setor público, com a qualificação profissional de professores para a educação básica, em cursos que garantam formação de alta qualidade acadêmico-científica e pedagógica e associem ensino, pesquisa e extensão (PARTIDO DOS TRABALHADORES apud DOURADO, 2009, p. 157).

Na prática, as reformas da educação superior instituídas pelo governo de Lula da Silva tiveram início a partir da constituição de um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI)13, encarregado de analisar a situação desse nível de ensino e apresentar um plano de ação para reestruturação, desenvolvimento e democratização das universidades federais. Conforme salienta Trópia (2008, p. 02), o diagnóstico realizado pelo grupo acerca do quadro geral da educação superior, em especial das universidades governamentais, era catastrófica, dada a crise fiscal do Estado que incidiu diretamente sobre os recursos humanos, de manutenção e de investimentos. A suposta incapacidade do Estado brasileiro de realizar novos investimentos provocou o fechamento de laboratórios, a queda da massa salarial dos trabalhadores das instituições federais de ensino superior (IFES) e a extinção de programa específico de recuperação predial e de aquisição de biografia para o ensino de graduação. No final da década de 1990 o governo Fernando Henrique Cardoso implantou dois programas emergenciais com o objetivo de adiar os impactos mais destrutivos da crise: a Gratificação de Estimulo à docência (GED), pela lei nº 9.678/98, que impunha a elevação da carga horária dos professores, como condição para o recebimento de um adicional a ser incorporado em seu salário; e a chamada Emenda ANDIFES, que estabeleceu uma compensação orçamentária para as universidades federais. A implantação dessa Emenda viabilizou a construção de uma nova matriz de distribuição dos recursos alocados para a manutenção das IFES: as instituições

13 _{De acordo com o art. 2}o _{do Decreto de 20 de outubro de 2003, o Grupo de trabalho seria composto por}

representantes dos seguintes órgãos: “I – Ministério da Educação, que o coordenará; II - Casa Civil da Presidência da República; III - Secretaria-Geral da Presidência da República; IV - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; V - Ministério da Ciência e Tecnologia; VI -Ministério da Fazenda”.

que apresentassem maior expansão da oferta de vagas obteriam mais recursos para a sua manutenção (BRASIL, 2003).

Visto por este ângulo, a GED e a Emenda ANDIFES tornaram-se instrumentos da política governamental para a expansão da oferta de vagas e a elevação do número de alunos nos cursos de graduação, no final da década de 1990. Mas, na prática, o aumento do número de alunos não foi acompanhado de uma ação que ampliasse efetivamente os recursos financeiros das Instituições de ensino superior (IFES). Além do mais, segundo afirma Amaral (2003, p. 194), o processo de gratificação “incentivou a atitude utilitarista e contribuiu para elevação do número de alunos, sem contratação de novos professores – pelo contrário, houve diminuição do número de docentes”. Em um período de nove anos, entre 1994 e 2003, o número de professores efetivos em exercício nas universidades federais diminuiu 12,5% (48. 416 - 42.363). Essa diminuição está associada, de modo especial, ao número de aposentadorias concedidas nesse período. Para superar tal lacuna, foi utilizado o precário instrumento do professor substituto, na maioria dos casos sem formação adequada e contratos em caráter provisório, sem vínculo nem estabilidade. Durante esse mesmo período, o número de docentes temporários obteve um crescimento percentual de 300% (2.010 – 8.063). A substituição de professores efetivos por temporários provocou a queda do financiamento estatal da educação superior pública e, consequentemente, a redução na qualidade do ensino e da pesquisa no país (BRASIL, 2003).

A crise da educação superior não se restringia somente às IFES, mas também às instituições privadas, que em função da expansão recorde durante o governo FHC, se encontravam ameaçadas pelo risco de uma inadimplência generalizada e pela crescente desconfiança em relação à qualidade da formação e aos diplomas. Em contrapartida à crise da educação superior brasileira, em especial das universidades federais, o Grupo de Trabalho Interministerial apresentou as seguintes soluções: a) a criação de um programa emergencial de apoio às universidades federais; b) a realização de uma reforma universitária mais profunda. A urgência na adoção de medidas justificar-se-ia em função da meta que objetivava ampliar a oferta de educação superior para, pelo menos, 30% dos jovens com idade entre 18 e 24 anos e a meta que previa atingir 40% de universitários matriculados no setor público, ambas definidas pelo Plano Nacional de Educação. A reforma “mais profunda” teria que responder com presteza a grandes desafios, incluindo: reposição do quadro docente, ampliação de vagas para estudantes, educação à distância, autonomia universitária e mudança na política de financiamento (OTRANTO, 2006; TRÓPIA, 2008).

O programa de governo 2007/2010, elaborado sob a coordenação de Marco Aurélio Garcia, propusera ampliar o compromisso do Estado brasileiro com uma política integrada de educação, reconhecendo-a como direito inalienável e inadiável. A reeleição do Presidente Lula da Silva em 2006 teve como um de seus temas principais de campanha a retomada do crescimento e os investimentos em educação: “o nome de meu segundo mandato será desenvolvimento. Desenvolvimento com distribuição de renda e educação de qualidade”. A educação ao alcance de todos e de qualidade, nos termos do programa de governo, requer expressivos investimentos financeiros, a ampliação do acesso aos diferentes níveis de ensino e a democratização da gestão das unidades educacionais. No início do segundo mandato presidencial, o governo lançou o Programa de Aceleração de Crescimento (PAC), no qual cada ministro de Estado deveria apresentar as ações estratégicas de suas respectivas pastas. Dentre esses planos setoriais, o Ministério da Educação lançou, em abril de 2007, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), conhecido como PAC da educação14. A implantação desse plano tem como objetivo central “melhorar a qualidade da educação pública no Brasil através de um conjunto de medidas que atinge todos os níveis e etapas da educação nacional” (DANTAS; SILVA JUNIOR, 2009, p. 07).

Na abertura oficial da 30ª Reunião Anual da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped), ocorrida em novembro de 2007, o então Ministro da Educação Fernando Haddad fez o lançamento do documento denominado “PDE – razões, princípios e programas”. De acordo com esse documento, o PDE pretende ser mais do que um Plano executivo do PNE, o qual, em certa medida, “apresenta um bom diagnóstico dos problemas educacionais, mas deixa em aberto a questão das ações a serem tomadas para a melhoria da qualidade da educação” (BRASIL, 2007a, p. 07). A proposta do PAC da Educação é abrangente, definindo ações para todos os níveis e modalidades da educação brasileira. Por conseguinte, propõe enfrentar as falsas oposições, que, via de regra, confundem a prática educacional. Dentre elas, a mais indesejável foi a oposição criada entre a educação básica e a educação superior. As medidas estabelecidas em benefício da educação básica

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Ao analisar o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) no que concerne ao seu financiamento e ações, deparamo-nos com alguns problemas estruturais relativos à falta de dados sistematizados, pois não existe no sítio oficial do Ministério da Educação nenhum quadro que sintetize os programas e as ações relativas aos diferentes níveis e modalidades de ensino. A proposta do PAC da educação está diluída em uma longa série de Decretos, Portarias, Termos, Chamadas, Resoluções, Projetos de Lei, entre outros atos normativos. Em virtude da fragmentação de suas ações e da ausência de um diagnóstico da educação nacional, o PDE não possui as características de um plano, em sentido próprio. Segundo Saviani (2007, p. 1239), “ele se define, antes, como um conjunto de ações que, teoricamente, se constituiriam em estratégia para a realização dos objetivos e metas previstos no PNE”. Para obter maiores esclarecimentos sobre a origem, a estrutura e o financiamento das ações do PDE, ver Silva e Alves (2009), Camargo et al. (2008) e Saviani (2007).

asfixiaram as universidades públicas, obrigando-as a venderem seus serviços ao quase mercado educacional. Embora o PDE tenha contribuído para a consecução das metas do Plano Nacional de Educação, os dois documentos possuem configurações muito diferentes quanto à origem, formato, base legal, duração e compromissos. Na interpretação de Gracindo (2009, p. 80-81), se, de um lado, o Plano Nacional de Educação “foi gestado por um governo que, na sua essência, compreendia a educação atrelada à postura neoliberal [...], de outro lado, o PDE aposta no estabelecimento de novos compromissos sociais: tanto na visão de qualidade,