Os princ’pios da razoabilidade e da proporcionalidade n‹o se encontram previstos de forma expressa na Constitui•‹o Federal, mas est‹o previstos na Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo na Administra•‹o Pœblica federal.
Muitas vezes, esses dois princ’pios s‹o tratados como sin™nimos ou, pelo menos, s‹o aplicados de forma conjunta. Por conseguinte, tentar diferenci‡-los Ž um trabalho um tanto dif’cil.
Os dois princ’pios se aplicam na limita•‹o do poder discricion‡rio.
A discricionariedade ocorre quando a lei deixa uma margem de decis‹o para o agente pœblico aplic‡-la ao caso concreto. Por exemplo, a Lei 8.112/1990 apresenta, entre as penalidades aplic‡veis aos servidores pœblicos, a advert•ncia, a suspens‹o e a demiss‹o. No caso concreto, caber‡ ˆ autoridade respons‡vel decidir qual das penalidades ser‡ cab’vel. Isso Ž a discricionariedade. Contudo, ela n‹o pode ser exercida de forma ilimitada.
Vamos voltar ao exemplo. Quanto ˆ suspens‹o, a Lei 8.112/1990 determina que ela ser‡ aplicada em caso de reincid•ncia das faltas punidas com advert•ncia e de viola•‹o das demais proibi•›es que n‹o tipifiquem infra•‹o sujeita a penalidade de demiss‹o, n‹o podendo exceder de noventa
dias. Agora, suponha que um servidor chegue atrasado, de forma injustificada, por uma hora e, por consequ•ncia, ap—s a realiza•‹o das formalidades legais, seja penalizado com advert•ncia. Imagine que, uma semana ap—s ser penalizado, o agente volte a chegar atrasado. Ap—s o regular processo administrativo, a autoridade competente aplicou a penalidade de suspens‹o por noventa dias, ou seja, o limite m‡ximo para este tipo de penalidade. Todavia, o atraso do servidor n‹o gerou nenhum outro preju’zo nem prejudicou ninguŽm. Dessa forma, podemos considerar o ato da autoridade pœblica desarrazoado, uma vez que ele poderia ter alcan•ado a finalidade pœblica com uma pena muito menos gravosa. No
caso, a autoridade agiu dentro de sua compet•ncia, cumpriu as
formalidades Ð pois instaurou o devido processo administrativo Ð e teve
como finalidade o interesse pœblico Ð uma vez que buscou punir o agente
para evitar novas irregularidades. Contudo, a medida foi exagerada, incoerente com os fatos. Imaginem um novo atraso, novamente sem outros
preju’zos, seria o servidor demitido por isso14?
Dessa forma, os princ’pios em comento realizam uma limita•‹o ˆ
discricionariedade administrativa, em particular na restri•‹o ou condicionamento de direitos dos administrados ou na imposi•‹o de san•›es administrativas, permitindo que o Poder Judici‡rio anule os atos que, pelo seu excesso, mostrem-se ilegais e ileg’timos e, portanto, pass’veis de
anula•‹o.
Ap—s esse exemplo, podemos tentar conceituar os dois princ’pios. A razoabilidade imp›e que, ao atuar dentro da discri•‹o administrativa, o agente pœblico deve obedecer a critŽrios aceit‡veis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas. Dessa forma, ao fugir desse limite de aceitabilidade, os atos ser‹o ileg’timos e, por conseguinte, ser‹o pass’veis de invalida•‹o jurisdicional. S‹o ileg’timas, segundo Celso Ant™nio Bandeira
de Mello, Òas condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas
com desconsidera•‹o ˆs situa•›es e circunst‰ncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prud•ncia, sensatez e disposi•‹o de acatamento ˆs finalidades da lei atributiva da discri•‹o manejadaÓ.
A proporcionalidade, por outro lado, exige o equil’brio entre os meios que a Administra•‹o utiliza e os fins que ela deseja alcan•ar,
segundo os padr›es comuns da sociedade, analisando cada caso concreto15. Considera, portanto, que as compet•ncias administrativas s— podem ser
exercidas validamente na extens‹o e intensidade do que seja realmente
necess‡rio para alcan•ar a finalidade de interesse pœblico ao qual se destina. Em outras palavras, o princ’pio da proporcionalidade tem por
objeto o controle do excesso de poder, pois nenhum cidad‹o pode sofrer
restri•›es de sua liberdade alŽm do que seja indispens‡vel para o alcance do interesse pœblico.
Dos conceitos apresentados acima, Ž poss’vel perceber o quanto Ž dif’cil diferenciar um do outro. Nos dois casos, os agentes pœblicos n‹o podem realizar exageros, devendo sempre obedecer a padr›es de
adequa•‹o entre meios e fins. Quanto ao excesso de poder, por exemplo,
podemos afirmar seguramente que ele se aplica aos dois princ’pios. Nesse sentido, alguns doutrinadores chamam o princ’pio da razoabilidade de
princ’pio da proibi•‹o de excesso16; enquanto outros relacionam esse
aspecto (excesso de poder) ao princ’pio proporcionalidade17.
Por isso, alguns autores consideram que o princ’pio da
proporcionalidade Ž uma das facetas do princ’pio da razoabilidade18, ou
seja, aquele est‡ contido no conceito deste. Isso porque o princ’pio da
razoabilidade, entre outras coisas, exige proporcionalidade entre os
meios de que se utiliza a Administra•‹o Pœblica e os fins que ela tem que alcan•ar.
Em que pese sirvam de fundamento para o Judici‡rio analisar os atos discricion‡rios, os princ’pios n‹o significam invas‹o ao poder de decis‹o do Administra•‹o Pœblica, naquilo que se chama mŽrito administrativo Ð conveni•ncia e oportunidade. O juiz jamais poder‡ intervir quando o agente pœblico possui duas alternativas igualmente v‡lidas para alcan•ar a finalidade pœblica, ou seja, quando existe um grau de ÒliberdadeÓ e o agente age dentro desse par‰metro, o Poder Judici‡rio n‹o poder‡ desfazer o ato administrativo.
Entretanto, os atos desarrazoados, realizados de maneira il—gica ou incoerente, n‹o est‹o dentro da margem de liberdade. As decis›es que violarem a razoabilidade n‹o s‹o inconvenientes; mas s‹o, na verdade,
ilegais e ileg’timas, por isso pass’veis de anula•‹o mediante provoca•‹o
15 Marinela, 2013, p. 56.
16e.g. Meirelles, 2013, p. 96; Marinela, 2013, p. 54.
17e.g. Mendes, 2001.
do Poder Judici‡rio por meio da a•‹o cab’vel. Nesse sentido, vejamos as palavras do Prof. Celso Ant™nio Bandeira de Mello:
N‹o se imagina que a corre•‹o judicial baseada na viola•‹o do princ’pio da razoabilidade invade o ÒmŽritoÓ do ato administrativo, isto Ž, o campo de ÒliberdadeÓ conferido pela lei ˆ Administra•‹o para decidir-se segundo uma estimativa da situa•‹o e critŽrios de conveni•ncia e oportunidade. Tal n‹o ocorre porque a sobredita ÒliberdadeÓ Ž liberdade dentro da lei, vale dizer, segundo as possibilidades nela comportadas. Uma provid•ncia desarrazoada, consoante dito, n‹o pode ser havida como comportada pela lei. Logo, Ž ilegal: Ž desbordante dos limites nela admitidos.
Dessa forma, quando o Judici‡rio analisa um ato administrativo com fundamento da razoabilidade e proporcionalidade, ele n‹o tomar‡ como base a conveni•ncia e oportunidade, mas a legalidade e legitimidade. Dessa forma, n‹o se trata de revoga•‹o Ð que s— pode ser realizada pela pr—pria
Administra•‹o Ð, mas de anula•‹o do ato desarrazoado ou
desproporcional.
Os princ’pios da razoabilidade e da proporcionalidade n‹o invadem o mŽrito
administrativo, pois analisam a legalidade e
legitimidade.
A proporcionalidade possui tr•s elementos que devem ser analisados no caso concreto: adequa•‹o, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
O princípio da proporcionalidade possui três elementos que devem ser observados no caso concreto:
® adequação (pertinência, aptidão): significa que o meio empregado deve ser compatível com o fim desejado. Os meios devem ser efetivos para os resultados que se deseja alcançar.
® necessidade (exigibilidade): não deve existir outro meio menos gravoso ou oneroso para alcançar o fim público, isto é, o meio escolhido deve ser o que causa o menor prejuízo possível para os indivíduos;
® proporcionalidade em sentido estrito: a vantagens a serem conquistadas devem superar as desvantagens.
Pela adequa•‹o, verifica-se se o ato realmente Ž um meio compat’vel para alcan•ar os resultados desejados. A necessidade, por outro lado,
verifica se n‹o existem outros atos que causem menos limita•‹o e, ainda assim, sirvam para satisfazer o interesse pœblico. Por fim, a proporcionalidade em sentido estrito avalia se as vantagens conquistadas superam as limita•›es impostas ao administrado.
Na Lei 9.784/1999, podemos encontrar diversas aplica•›es desses princ’pios. Por exemplo, o art. 29, ¤2¼, estabelece que os Òatos de instru•‹o
que exijam a atua•‹o dos interessados devem realizar-se do modo
menos oneroso para estesÓ. J‡ o par‡grafo œnico, art. 2¼, disp›e que, nos processos administrativos, deve ser observados, entre outros, os
seguintes critŽrios: Òadequa•‹o entre meios e fins, vedada a
imposi•‹o de obriga•›es, restri•›es e san•›es em medida superior ˆquelas estritamente necess‡rias ao atendimento do interesse pœblicoÓ
(inc. VI); Òobserv‰ncia das formalidades essenciais ˆ garantia dos
direitos dos administradosÓ (inc. VIII); Òado•‹o de formas simples,
suficientes para propiciar adequado grau de certeza, seguran•a e respeito aos direitos dos administradosÓ.
Com efeito, os princ’pios da razoabilidade e da proporcionalidade n‹o
servem apenas para o controle dos atos administrativos19, mas de qualquer
outra fun•‹o do Estado. Nesse contexto, n‹o Ž raro o STF pode declarar a inconstitucionalidade material Ð aquela que se relaciona com o conteœdo Ð de uma lei (que se insere na fun•‹o legislativa) se ela se mostrar
desproporcional ou desarrazoada20.
19. (Cespe – Técnico/Anatel/2012) De acordo com dispositivo expresso da Constituição Federal, a administração pública deve agir de acordo com o princípio da proporcionalidade.
19 Exemplo de aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade no controle de ato administrativo encontra-se no RMS 28208/DF, em que o STF anulou a pena de demissão de servidor, uma vez que o suposto delito cometido não ficou comprovado no âmbito Penal, além de não se ter notícia da prática de outros atos irregulares por parte do agente, podendo-se afirmar que se tratava de servidor público possuidor de bons antecedentes, além de detentor de largo tempo de serviço prestado ao Poder Público.
20 Por exemplo, na ADI 855/PR, o STF declarou inconstitucional lei que obrigava os estabelecimentos que comercializem gás liquefeito de petróleo a pesarem, à vista do consumidor, os botijões ou cilindros entregues ou recebidos para substituição, com abatimento proporcional do preço do produto ante a eventual verificação de diferença a menor entre o conteúdo e a quantidade líquida especificada no recipiente. A Corte entendeu que esse tipo de balança não alcançaria os benefícios desejados, uma vez que sua utilização ensejaria custos elevados, alta capacidade tecnológica e inviabilizaria, por exemplo, a entrega domiciliar.
Comentário: os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade não possuem previsão expressa na Constituição, existindo apenas implicitamente em decorrência do princípio do devido processo legal.
Gabarito: errado.
20. (Cespe – Técnico/ANAC/2012) O princípio da razoabilidade é assegurado no processo administrativo por meio da adequação entre meios e fins e da vedação à imposição de obrigações, restrições e sanções superiores àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público.
Comentário: perfeito! O princípio da razoabilidade exige adequação entre os meios empregados e os fins desejados, uma vez que ninguém está obrigado a sofrer limitações superiores ao necessário para o atendimento da finalidade pública.
Gabarito: correto.
21. (Cespe – Analista/ECT/2011) Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, embora não estejam mencionados no texto constitucional, estão previstos, de forma expressa, na lei que rege o processo administrativo federal.
Comentário: nos termos da Lei 9.784/1999, que regulamenta o processo administrativo na Administração Pública federal, devem ser observados “princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência” (art. 2º). Logo, esses princípios são implícitos na Constituição Federal e expressos na Lei 9.784/1999.
Gabarito: correto.
22. (Cespe – AJ/STM/2011) O princípio da razoabilidade refere-se à obrigatoriedade da administração pública em divulgar a fundamentação de suas decisões por meio de procedimento específico.
Comentário: a razoabilidade se refere à obediência de critérios racionais no exercício dos atos discricionários. A questão apresentou o conceito do princípio da motivação.
Gabarito: errado.