As legislações municipais de controle da expansão da atividade imobiliária formal, como os Planos Diretores de Natal, Parnamirim e São Gonçalo do Amarante dedicam uma parte de seu conteúdo para a promoção da política urbana e adotam alguns instrumentos urbanísticos para sua gestão conforme é estabelecido pelo Estatuto das Cidades, Lei nº 10.257/2011.
Dentre os instrumentos, destaca-se a Concessão da Outorga Onerosa correspondente ao instrumento que permite – nas Zonas Adensáveis (no caso de Natal) e nas zonas urbanas (no caso de Parnamirim e São Gonçalo do Amarante) – a construção acima do coeficiente de aproveitamento básico admitido. Esse instrumento é um dos elementos da política urbana que induz, na maioria das vezes, o aumento da densidade demográfica refletida no uso do solo por meio do processo de verticalização. Como exemplo, tem-se a possibilidade de lotes maiores ocupados, atualmente, por residências unifamiliares e que poderão ser facilmente convertidas em edificações multifamiliares. Isto é, nos bairros onde ele, geralmente, incide estão presentes os valores mais altos do solo urbano e as melhores infraestruturas da
cidade. Em Natal se configuram os bairros de: Barro Vermelho, Lagoa Seca, Tirol e Petrópolis. Esse instrumento inclui toda a zona administrativa Leste exceto o bairro de Mãe Luiza (Área Especial de Interesse Social regulamentada) e ZPA 07 que está localizada em Santos Reis. Além desses, inclui também os bairros de Dix-Sept Rosado, Nordeste (excluída a ZPA 08) e Quintas (excluída a ZPA 08), ambos situados na zona administrativa Oeste. Enquanto que na zona administrativa Sul, inclui os bairros de Nova Descoberta e Lagoa Nova. Todos estes bairros se situam nas zonas adensáveis representados na Figura 19.
Figura 19: Localização das zonas adensáveis de Natal.
No município de Parnamirim, o Plano Diretor, o instrumento de aplicação da Outorga Onerosa do Direito de Construir possui a mesma particularidade de Natal por se tratar de áreas mais centrais e com mais infraestrutura, em que a pressão do mercado imobiliário é grande. Esse instrumento se aplica nos seguintes bairros em destaque na Figura 20. Dentre os bairros que se aplica este instrumento, encontra- se o bairro de Nova Parnamirim, foco hoje de grande valorização imobiliária, chegando a um valor médio por m2 acima de R$ 3.500,00, conforme simulação feita pelo Portal Imobiliário Zimp (2013). Além dos outros bairros como Emaús, Centro, Santos Reis, Cohabinal e Passagem de Areia que estão em ascensão para o mercado privado de habitação.
Outro instrumento importante além da Outorga Onerosa para a contenção da especulação imobiliária neste município é o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios e IPTU Progressivo, previsto para ser aplicado no caso de Parnamirim nos bairros de Nova Parnamirim, Emaús, Centro, Santos Reis, Rosa dos Ventos, Monte Castelo, Cohabinal e Jardim Planalto, conforme Figura 24. É importante ressaltar que até a presente data não foram regulamentados tais instrumentos.
Outro ponto importante a ressaltar é a presença das Áreas de Controle de Gabarito, das Áreas Especiais bem como as Zonas de Proteção que contribuem para um maior controle do solo urbano não edificável nos municípios. Mas é importante salientar que tais áreas apresentam-se hoje bastante ocupadas em sua maioria e algumas delas estão passando pelo processo de regulamentação da Lei.
Perguntado quais os preços do metro quadrado construído é praticado hoje em algumas das áreas mais procuradas em Natal e região metropolitana, o empresário Francisco Ramos41, faz a sua projeção: Tirol/Petrópolis: entre R$ 5,5 mil e R$ 7 mil; Lagoa Nova/Capim Macio: R$ 4,8 mil/R$ 5.5 mil e Nova Parnamirim R$ 4,5 mil42.
41
(Diretor de Mercado Imobiliário do Sindicato da Indústria da Construção Civil Sinduscon/RN) em matéria publicada no site do Sindicato da Habitação do RN – SECOVI em 12 de março de 2014.
42 Este valor de R$ 4.500 (Março de 2014) é diferente do que havia citado pelo Portal Imobiliário Zimp
correspondente a uma média de R$ 3.500,00 (Março de 2015), ou seja, a informação do preço do m2 se distoa pelo momento econômico em que esteja passando o mercado e também pela fonte do dado, por isso há necessidade de se relativizar tais preços.
Figura 20: Localização dos bairros em que se aplicam os instrumentos urbanísticos em Parnamirim: Outorga Onerosa do Direito
de Construir e Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios e IPTU Progressivo.
Com relação à aplicação do instrumento da Outorga Onerosa no município de São Gonçalo do Amarante enquadram-se os bairros que também apresentam-se bastante ocupados e situam-se na zona de expansão urbana (Figura 25).
Descrevo aqui outros três instrumentos da política urbana presentes nos municípios da Área Metropolitana Funcional que interferem principalmente na dinâmica imobiliária, na forma de ocupação do solo urbano e no processo de ordenamento territorial: o primeiro é Transferência do Direito de Construir no qual o proprietário vende ou passa para outra propriedade dele, ou de terceiro, o direito de construção que não pode exercer no terreno original; O segundo é o Consórcio imobiliário que viabiliza o estabelecimento de parcerias entre os proprietários de imóveis e prefeitura seguindo o esquema de que esta última realiza obra e em troca, o proprietário doador recebe parte proporcional do lote agora urbanizado correspondente ao valor da gleba original; o terceiro é a Operação Urbana Consorciada que possibilita uma transformação estrutural de um ou mais setores do espaço urbano, por meio de um projeto implantado em parceria entre poder público, investidores privados e o proprietários.
Figura 21: Macrozoneamento de São Gonçalo do Amarante.
Em se tratando da implementação dos instrumentos, sabe-se que o poder executivo desses três municípios não conseguiu implementar a maioria deles, até a presente data, dos quais destaca-se aqui dois que funcionariam para um planejamento urbano mais equilibrado com a aplicação da função socioambiental da propriedade e a distribuição mais justa do solo urbano, que são: Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios e do Imposto Predial e Territorial Urbano Progressivo. No caso de Natal, este instrumento está inserido na política urbana desde o Plano Diretor de 1994 (Lei Municipal nº 07/1994). Este instrumento atua no controle da especulação imobiliária penalizando os proprietários daqueles imóveis que não atenderem as obrigações de parcelar, edificar ou utilizar nos imóveis nos prazos e condições de que tratam o Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, em seu Art 7º e seus respectivos Planos Diretores; o outro instrumento é a Transferência do Potencial Construtivo denominado assim no Plano Diretor de Natal e de São Gonçalo do Amarante e que em Parnamirim é chamado de Transferência do Direito de Construir. Resumidamente, este último instrumento é importante pois possibilita compensar o proprietário cujo imóvel ficou sujeito à “perda de potencial” em áreas de interesse ambiental, funcional ou histórico para o município evitando a necessidade de desapropriações. O que Silva (2014, p.4) esclarece é que a Transferência do Direito de Construir “possui enorme potencial de ajuste fundiário e de preservação de áreas ambientais, históricas ou sociais de modo integrado mas, por outro lado, é de difícil aplicação e uso pelos municípios”. Explicita ainda que a dificuldade existe por “está associada ao necessário conhecimento sobre o mercado fundiário e imobiliário por parte da gestão pública, conhecimento este precário devido aos fracos cadastros imobiliários existentes (...)”. Ressalta-se que Silva (2014) refere-se ao contexto de Natal, mas observa-se a validade dessa explicação para os casos dos municípios de Parnamirim e São Gonçalo do Amarante. Ressalta-se ainda que para esses municípios a dificuldade de aplicar a Transferência de Potencial Construtivo também está relacionada a concorrência que há entre valor irrisório que se paga com a Outorga Onerosa e aquele instrumento, ou seja, é mais viável para um empreendedor pagar a Outorga do que utilizar o título da Transferência. Lembrando que o valor da Outorga é com base no Custo Unitário Básico – CUB – de obra, e não leva em consideração a infraestrutura instalada.
Constata-se que mesmo diante do aparato jurídico das leis e instrumentos da política urbana destes municípios ainda não tem a aplicabilidade efetiva dos mesmos, devido existir conflito entre a acelerada dinâmica de crescimento da Área Metropolitana Funcional e o processo burocrático de elaboração, revisão e/ou regularização das leis até que se chegue na aplicabilidade. A exemplo disso tem-se o município de Natal em que o último Plano Diretor data de 2007, e quase oito anos se passaram, sem que tenham sido implementados os instrumentos urbanísticos, mas isso não se verifica somente em Natal, mas nas cidades brasileiras como um todo. Ressalva-se que muitos desses instrumentos foram inseridos sem o devido cuidado jurídico e urbanístico que garanta sua aplicabilidade em curto prazo, de acordo com SILVA (2014), e dentro da realidade da dinâmica de crescimento urbano dessa cidade.
Conforme SILVA (2014, p.3) Outorga Onerosa do Direito de Construir, IPTU Progressivo no Tempo, Transferência do Direito de Construir, ZEIS entre outros instrumentos, “são possibilidades legais de intervenção no jogo especulativo urbano como forma de, pelo menos em parte, recuperar a mais-valia criada no processo de urbanização e, por outro lado, controlar o adensamento da cidade”. É importante ressaltar que nos Planos Diretores dos municípios da Área Metropolitana Funcional há necessidade de indicação das formas de operacionalização da articulação metropolitana, isto é, propor ações integradas no âmbito das questões urbanas e ambientais no contexto metropolitano, mas falta a atuação de um órgão gestor.
Essa discussão serviu como base para refletir, principalmente, sobre a realidade e aplicabilidade de instrumentos urbanísticos nos nossos principais municípios da RMN. Apesar de saber que Natal é considerada 100% urbana, restam para os municípios de Parnamirim e São Gonçalo do Amarante ainda áreas rurais e de expansão urbana que podem ser alvo de grande pressão imobiliária, portanto, necessitam de maior cuidado da gestão do território.
Ao ter em vista o exposto, conclui-se que, apesar do aparato legal na Área Metropolitana Funcional incluir o conteúdo mínimo, conforme exigido pela Resolução nº 34 de 2005, do Conselho Nacional das Cidades, entre a lei e a sua aplicação há um caminho longo a se percorrer que é manipulado pelas relações de poder na cidade. Portanto, todas as elaborações e alterações legislativas deveriam vir juntas com a mudança de postura de mentalidade do agente e ator do solo urbano inserida
em uma lógica coerente com a idéia de sustentabilidade e da função social da cidade e da propriedade, conforme prega o Estatuto da Cidade e os Artigos 182 e 183 da Constituição do Brasil de 1988, e com a possibilidade de um maior controle sobre o uso do solo e no combate à especulação fundiária.
Os municípios da Área Metropolitana Funcional, assim como o restante que constitui a RMN que não foram analisados aqui mas tem-se conhecimento da existência de sua legislação básica, normas e diretrizes que servem para o direcionamento de suas Políticas Urbana, Ambiental e Habitacional. Este fato pode ser visto como exemplo nas tabelas presentes nos “Apêndices B, C e D” desta tese que constam a reunião das legislações que incidem no solo urbano dos municípios de Natal, Parnamirim e São Gonçalo do Amarante.