Problemas e desafios da governação municipal

No mundo contemporâneo e globalizado predomina a proliferação de grandes companhias transnacionais em governos que continuam a realizar políticas neoliberais em maior ou menor escala. Paralelamente,a grande difusão da Internet e das redes sociais permitiu que pessoas do mundo todo se conectassem em tempo real, recebendo notícias de forma imediata e possibilitando que vozes pudessem se pronunciar e serem ouvidas fora dos meios tradicionais de comunicação. Apesar disso, muitos problemas sistêmicos de longa data continuam a assolar várias nações. Dentre vários, talvez o mais relevante – especialmente no Brasil - seja a desigualdade socioeconômica, ocasionada pela exploração da base socioeconômica e pelo acúmulo de cada vez mais riquezas em uma parcela cada vez menor da população. A assimetria socioeconômica termina por se converter em assimetria política, por várias pessoas mal terem recursos para sobreviver e lutar por suas necessidades, enquanto algumas concentram cada vez mais poder e recursos.

Apesar de mais percebida tradicionalmente em países em desenvolvimento, as políticas globais das últimas décadas têm ampliado os níveis de desigualdade também nos países já desenvolvidos, com expressão territorial na proliferação de favelas e da pobreza. “A intensa desigualdade econômica é fundamental no processo de exploração da minoria rica sobre a maioria pobre” (Silva, 2009, p. 128). Como dito por Walker (2016, p. 164), a existência de excedentes monetários implica em iniquidade social e exploração, e inevitavelmente leva à discussão do papel dos estados na construção de cidades. Se é inevitável que as trocas comerciais e os processos econômicos produzam excedentes, cabe ao poder político definir e atuar para reduzir as consequências negativas e produzir justiça social. “Uma sociedade justa distribui (...) a cada indivíduo o que lhe é devido. As perguntas difíceis começam quando indagamos o que é devido às pessoas e por quê” (Sandel, 2014, p. 28).

Como mencionado anteriormente, a desigualdade socioeconômica possui reflexos espaciais na cidade, através de processos como a segregação espacial. Quando essa se faz presente, os territórios mais centrais – ou “nobres” – são destinados aos de maior poder aquisitivo enquanto as camadas de menor renda são fadadas à periferia, distantes dos centros econômicos e de tomada de decisão da sociedade. Quão mais forte for esse processo, maior será o sentimento de não pertencimento ao bairro do “outro”. Os ricos passam a ver os territórios carentes como lugares perigosos, marginais, a serem evitados e os pobres veem os territórios privilegiados como lugares onde não são bem-vindos para além dos momentos de exercício da força laboral.

Lefebvre (2001, p. 23) explica que “Como a democracia urbana ameaçava os privilégios da nova classe dominantes, esta impediu que essa democracia nascesse. Como? Expulsando do centro urbano e da própria cidade o proletariado, destruindo a ‘urbanidade’”. Para Lefebvre, as classes dominantes detêm tanto o poder público quanto o privado e, por isso diz que “o Estado e a Empresa, apesar de suas diferenças e às vezes de seus conflitos, convergem para a segregação” (idem). As próprias leis podem servir “como mecanismos de segregação sócio-espacial, como

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forma de garantir que a população em geral não ocupe as regiões de interesse para os bons negócios privados” (Carvalho & Rodrigues, 2016, p. 29), como quando obras de urbanização provocam remoções e mandam os indesejáveis às periferias distantes (Maricato et al., 2013, p. 39; Pinheiro, 2018, p. 268). O planejamento urbano também tem parte nesse processo quando, por meio de políticas de zoneamento, ocasiona segregação, isolamento, divisão, fragmentação e tendência ao conflito (Maricato et al., 2013, p. 28). “O próprio processo de segregação acaba por criar a possibilidade de organização de um território popular, base da luta por trabalhadores pela apropriação do espaço da cidade” (Rolnik, 2012, p. 57).

Quão mais distantes forem as capacidades socioeconômicas entre os mais pobres e os mais ricos, maior será também a influência das elites econômicas no direcionamento das políticas estatais que não são neutras. “Uma elite refere-se a um pequeno grupo de pessoas que têm poder sobre um grupo maior do qual faz parte, normalmente sem responsabilidade direta sobre ele e, frequentemente, sem seu conhecimento ou consentimento” (Freeman, 1970, p. 4). O Estado “se torna um aliado precioso do capital, já que a classe política municipal costuma ser cooptada pelo poder econômico desde a campanha eleitoral, tornando-se mais suscetível a favorecer os interesses dos grupos dominantes, em detrimento do bem-estar da coletividade” (Carvalho & Rodrigues, 2016, p. 36). Com esse método, o poder estatal é dominado pelas elites econômicas – que agem de forma sutil, dissimulada, traiçoeira e escondida do escrutínio público (Freeman, 1970, p. 4) - que vão, de certa maneira, se “autofiscalizar”, o que explica por que algumas legislações e normativas são extremamente eficientes – em especial as que viabilizem negócios imobiliários de grandes empresários (Carvalho & Rodrigues, 2016, p. 32) -, enquanto outras parecem ser esquecidas ou convenientemente (para alguns) deixadas de lado.

Dessa maneira, políticas sociais, concretizações urbanísticas e mesmo o desenvolvimento sustentável podem ser sabotados por quem tem poder, pois “sabe que pode ditar ou subverter as regras e assim agir com impunidade” (L. Rodrigues, 2017, p. 161), enquanto é promovida uma agenda neoliberal de interesses privados, mesmo que conte com algum tipo de abordagem participativa (Polk, 2011, p. 186). Assim, as imagens atuais de nossas cidades – por mais caóticas que sejam – “representam uma vitória dos grupos que procuram extrair benefícios através da espoliação dos territórios urbanos. Não é, pois, sinal de incompetência governamental, mas de uma competência dos grupos de pressão que atuam nos bastidores do planejamento urbano” (Carvalho & Rodrigues, 2016, p. 37) de forma que os objetivos de um planejamento urbano inclusivo e democraticamente informado frequentemente se distanciam (Polk, 2011, p. 186).

Além da influência direta do poder econômico na administração estatal, também é preciso refletir sobre a atuação dos agentes públicos. Uma parte deles se corrompe ou é corrompida e não exerce a função pública como se espera: imparcial, justa e coletiva. Isso ocorre, por exemplo, na cooptação dos agentes – muitas vezes bastando agir sobre os superiores para afetar toda a cadeia hierárquica abaixo - ou nos interesses particulares sobrepostos ao dever público.

Alguns pensadores consideram que todas as coalizões de governo tendem a favorecer os seus pares (acesso privilegiado), exercer controle do centro (recentralização) e moldar os cidadãos à sua imagem e gosto (responsabilização) (Sommerville, 2005, p. 125 como citado em Taylor, 2007, p. 300) e isso se torna muito perceptível quando os membros do governo advêm somente (ou majoritariamente) de camadas mais ricas e favorecidas – ou são colocados lá por elas – e governam a “cidade corporativa”, termo definido por Milton Santos que explica que todo o esforço governamental passa a ser colocado a serviço das empresas hegemônicas e apenas uma pequena parte do que sobra do orçamento público é direcionado ao grosso da população, sob a mais estrita racionalidade capitalista (Santos, 1993, p. 110) e dessa maneira, “a opção que pode prevalecer não será necessariamente a melhor, mas a opinião daquele que a fez valer da melhor

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maneira possível – quer por mérito próprio, quer por demérito passivo de quem supostamente deveria defender o interesse público” (Rodrigues, 2017, p. 185).

A cada novo ciclo eleitoral, fica a dúvida quanto a continuidade de gestores, de equipes, de políticas e programas, pois a regra é de cada representante do poder municipal tocar a sua agenda e os seus projetos, muitas vezes sob prejuízo do já estabelecido (M. Cavalcanti, 2013, p. 33), e em desconsideração a visões e planos definidos coletivamente que perdem prioridade face a vários pequenos projetos desarticulados na macroescala, o que é perigoso pois “projetos são peças, são consequência de uma ação de planejamento. Projeto é um resultado, projeto não pode ser o guia de nenhum desenvolvimento de cidade” (Cavalcanti, 2013, p. 61).

As escolhas dos representantes e gestores do poder público dizem muito nas entrelinhas. Não raras vezes é possível verificar valorização de patrimônios particulares indiretamente por atos administrativos – algumas vezes sob influência ilícita dos proprietários – (Rodrigues, 2017, p. 70) ou alteração de planos e regulamentos existentes que estejam “desatualizados” ou em discordância com a atual visão pública municipal de forma que elementos legais obstantes sejam modificados (Rodrigues, 2017, p. 97). Nesse contexto, os setores técnicos municipais podem permanecem passivos por diversas razões, Rodrigues (2017, p. 185) cita três: o desconhecimento quanto a uma forma melhor de resolver os problemas (ou a falta de percepção crítica quanto aos resultados), a intimidação pelos particulares ou mesmo pelos superiores hierárquicos e a premeditação quando o agente tem em mente as consequências de suas ações – ou ausência delas – mas está em conluio com os corruptores e prevaricadores sob expectativa de recompensa monetária ou ascensão profissional. Os técnicos que agem dessa maneira podem reforçar um ciclo vicioso de má conduta profissional aos outros que, por não quererem se tornar malvistos perante os colegas, tentam se adequar. Alguns outros podem perceber os problemas, mas acreditam que a responsabilidade será diluída após o processo (Rodrigues, 2017, p. 174). Souza (2015, pp. 27-29) comenta que o planejamento – ou intervenção e regulação estatal – pode ter por missão manter o status quo e a sobrevivência do sistema capitalista, o que confirma parte das críticas marxistas à atividade. Entretanto, o autor reforça que isso não é uma verdade absoluta e, mesmo operando em uma comunidade socialmente injusta, o planejamento pode contribuir para a superação dessas injustiças.

Com tantas ingerências políticas e econômicas, não é de se estranhar que faltem bom senso e ponderação nas decisões urbanísticas que, submissas a interesses privados, podem trazer ideias dispendiosas e ineficientes que, ao fim, agradarão os que as irão construir, os que acreditarão na eficiência da gestão por verem resultados e nos que se beneficiarão dessa imagem produzida que, ao fim, prejudicará de forma grave o desenvolvimento sustentável da cidade (Rodrigues, 2017, p. 206 e 225). O arquiteto Norman Foster diz que “Não existem barreiras tecnológicas ao desenvolvimento sustentável, só obstáculos de natureza política” (Leoni, 2011, p. 79), por isso é muito importante que os gestores públicos sejam bem escolhidos, pois “é um equívoco pensar que problemas urbanos podem ser resolvidos sem solução da problemática social” (Santos, 1993, p. 113) e “a vontade política é o fator por excelência das transfusões sociais” (Santos, 1993, p. 126). Apesar de tantos interesses em jogo nas decisões urbanísticas, “o urbanismo não tem de ser um mau negócio para muitos e um excelente negócio para alguns: é possível e desejável que possa também ser um bom negócio para todos” (Rodrigues, 2017, p. 236).

No contexto municipal, talvez seja o mercado imobiliário o nicho empresarial que mais influencia o desenvolvimento. Esse mercado atua sobre o ambiente construído e as terras urbanas que são, por si próprias, fontes de renda e exploração derivadas de aluguéis de terrenos e construções que atendem à demanda das pessoas por acesso e proximidade a tudo que os centros urbanos oferecem e, portanto, se dispõem a pagar por isso - e a quem possui excedentes

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financeiros, investir nisso - (Walker, 2016, p. 173). Essa demanda reflete a vitalidade econômica e os prazeres urbanos, o que explica porque os preços crescem tanto nas cidades mais atraentes (Glaeser, 2012, p. 11). Por outro lado, a oferta também conta. Cidades ou mesmo bairros já adensados com pouca possibilidade de expansão horizontal (por falta de espaço) ou vertical (por restrições construtivas) veem aumento de preços por alta demanda e oferta reduzida (idem).

É nos contextos financeiramente oportunos ao mercado imobiliário que vemos o fenômeno da especulação imobiliária que “consiste na aquisição de bens imóveis, baseada numa expectativa de rentabilização lucrativa dos mesmos a curto, médio ou longo prazo” (Rodrigues, 2017, p. 55). A especulação imobiliária não é, por si, um fato criminoso já que qualquer um que revenda um imóvel por um preço mais alto do que o comprado anteriormente é, também, um especulador imobiliário (idem). O problema vem quando proprietários e investidores adquirem muitos imóveis e aumentam artificialmente a demanda para o mercado através de uma oferta propositalmente reduzida. Por vezes esse processo pode resultar em bolha imobiliária que “mais não é do que a oferta desmesurada e sobreavaliada de bens imobiliários, ou seja, imóveis em excesso que não valem o preço pelo qual foram avaliados (Ibidem, p. 57) e podem resultar em “ficções econômicas que alimentam negócios obscuros, ilícitos e onerosos para a comunidade” (idem). Quando ocorre em bairros antigos “trata-se da retomada de um espaço que, do ponto de vista do capital imobiliário, tem um potencial para gerar uma renda maior do que a auferida no mercado. Trata-se, portanto, de uma atualização da renda fundiária” (Rolnik, 2012, p.69).

Além dos métodos de atuação no mercado, o capital imobiliário - e fundiário - influencia a gestão pública para uma urbanização corporativa que, sob o comando das grandes firmas, traz grandes consequências da expansão capitalista dos recursos públicos, orientados para os investimentos econômicos e não sociais (Santos, 1993, p. 95). Os resultados desse processo são notáveis, especialmente nas grandes cidades, nas vastas superfícies entremeadas de vazios onde a população pobre ocupa - devido ao déficit de residências economicamente acessíveis nos centros -, na periferia carente de infraestruturas e com problemas de transporte devido ao modelo rodoviário que favorece o crescimento disperso e espraiado. Os fatores se interligam e se reforçam, pois as cidades se expandem porque há especulação e vazios num círculo vicioso que favorece os centros em detrimento das periferias (idem).

Não obstante os vazios urbanos e a expansão das periferias, o capital imobiliário pode também direcionar seus esforços, em cumplicidade com o poder público, na remoção de comunidades desassistidas que estejam em áreas de interesse, na descaracterização de edificações e/ou bairros históricos que, bem estruturados, apresentam grande possibilidade de mais-valia ou mesmo na alteração do status de áreas de proteção/preservação ambiental como meio de garantir um novo front de construção de equipamentos a serem comercializados. Assim, Carvalho & Rodrigues (2016, p. 54) clamam que “a cidade não pode continuar sendo um espaço dotado de alta concentração de propriedades imóveis na mão de poucos, nem um palco de práticas especulativas que afetam diretamente a dignidade de todos os seus habitantes”.

Parte das razões para a situação estar dessa maneira deve-se a políticas neoliberais que visam o desmonte da capacidade do estado de formular planos para o desenvolvimento urbano (Maricato et al., 2013, p. 38) e de promover o interesse público (Pinheiro, 2018, p. 66), para então confiar largas fatias da gestão e administração pública aos cuidados da iniciativa privada – tida supostamente como mais eficiente – (Souza, 2015, p. 32). A desregulamentação dos mercados, a submissão às lógicas mercadológicas e o enfraquecimento e redução do estado favorecem ainda mais (e frequentemente por influência dessas) as elites econômicas. A partir da década de 80 foi possível perceber o enfraquecimento do planejamento estratégico público devido em parte pelo desdenho neoconservador pelo planejamento – que privilegia a gestão imediatista e míope dos problemas (Ibidem, p. 31) -, mas também pelo ceticismo pós-modernista que acreditava que o

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progresso, caso aconteça, não pode ser planejado (Albrechts, 2004, p. 743), com exceção clara para as empresas que devem ter planejamentos rígidos para sobreviver e superar a concorrência. Taylor (2007, p. 301) menciona que muitas das novas formas de governo que se consideram para “além do estado” se situam numa ampla ordem econômica neoliberal – que inclui a privatização de serviços públicos – que cada vez mais erode o caráter democrático da esfera política devido às ações das forças de mercado que estabelecem as regras do jogo. Nesse contexto, Lefebvre (2001, p. 84) questiona “o que é que a empresa ‘privada’ deixa para o Estado, para as instituições, para os organismos ‘públicos’ a não ser aquilo de que ela não se encarrega por ser demasiadamente oneroso?”).

As políticas neoliberais aliadas aos agentes do mercado imobiliário tornam a própria cidade uma grande mercadoria “sem mediações da valorização e financeirização do capital” (Maricato et al., 2013, pp. 37-38) para quem for capaz de adquirir as frações de seus. “Trata-se da consequência mais grave do capitalismo: a cidade se torna, ao mesmo tempo, [...] lugar de consumo e consumo de lugar” (Carvalho & Rodrigues, 2016, p. 16) e passam, na escala da globalização, a se venderem e serem vendidas ao mundo todo, como “empresas em concorrência umas com as outras pela atração do capital” (Maricato et al., 2013, pp. 37-38), seja turismo ou investimentos privados. No entanto, “para sobreviver em um mercado global altamente competitivo, acabam por negar os interesses e necessidades de seus próprios habitantes. O global supera o local e a lógica de fluxos de mercadorias, serviços e capital supera a própria política” (Carvalho & Rodrigues, 2016, p. 67), enquanto que as necessidades crescentes por viabilidade econômica e competitividade, ritmadas pela governança capitalista “glocal”, dão pouco espaço a problemas como conservação ambiental e justiça social, as fundações do desenvolvimento sustentável (Polk, 2011, p. 185) e produzem segregação, exclusão e conflitos territoriais (Thörn et al., 2011, p. 297). Tudo isso demonstra o quanto a teoria do transbordo (trickle down theory em inglês), baseada nos benefícios filtrados às camadas mais baixas pelo desenvolvimento econômico das camadas mais altas, não se sustenta (Carmon, 1999, p. 5) e o que se percebe é que cada vez mais a cidade neoliberal aprofunda e agudiza os problemas já existentes: “favelização, informalidade, serviços precários ou inexistentes, desigualdades profundas, degradação ambiental, violência urbana, congestionamentos e custos crescentes de um transporte público precário e espaços urbanos segregados” (Maricato et al., 2013, p. 39).

Para evitar grandes protestos e revoltas devido aos efeitos dessas políticas, há um constante esforço de convencimento à população. Institutos ideológicos (think-tanks), financiados por quem se beneficia desse tipo de política, espalham à exaustão as bases desse pensamento a públicos leigos em um esforço atrativo de “marketing intelectual” (Peck, 2016, p. 4) - mesmo que façam uso de correlações estatísticas descontextualizadas (Ibidem, p. 25) - que atrai hordas de seguidores que, talvez por falta de posicionamento crítico, se tornam massa de manobra de agentes econômicos ocultos e sequer refletem sobre as consequências do que passam a defender. Assim, a intervenção estatal passou a ser vista como algo nefasto que inibe a liberdade das forças de mercado (Maricato et al., 2013, p. 38) e os discursos em períodos de crise nos levam a crer que Não Há Alternativa (NHA, ou TINA, em inglês, There is no Alternative) à agenda neoliberal global de crescimento desigual (Thörn, Wasshede & Nilson, 2011, p. 293). Além disso, seus impactos são encobertos sob a impressão de progresso que trazem, mesmo que leis sejam descumpridas (geralmente com anuência do poder público). A massificação da propaganda e a ausência de informações qualificadas reduzem as resistências e contestações e são parte de uma estratégia de extermínio da crítica e do debate para a construção de uma “cidade do pensamento único” (Pinheiro, 2018, p. 283).

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Para ademais dos problemas relacionados à corrupção e a ideologia neoliberal, outros conceitos também podem prejudicar enormemente a administração pública. Dentre vários, serão abordados os temas do utilitarismo, da tecnocracia e do rodoviarismo.

Para uma visão utilitarista, “a coisa certa a fazer é aquela que maximizará a utilidade. Como ‘utilidade’ ele define qualquer coisa que produza prazer ou felicidade e que evite a dor ou o sofrimento” (Bentham, como citado em Sandel, 2014, p. 48). Essa teoria é perigosa, pois “Só porque uma coisa proporciona prazer a muitas pessoas, isso não significa que possa ser considerada correta” (Ibidem, p. 138). Ao privilegiar um utilitarismo de curto/médio prazo, é possível acarretar graves consequências que se apresentarão somente a longo prazo (Rodrigues, 2017, p. 189), por isso a visão imediatista e sem compreensão holística dos problemas deveria ser combatida pelos técnicos e políticos, “confrontando os cidadãos com os dilemas decorrentes tanto das opções de curto como de longo prazo” (Ibidem. 141). Desrespeitar direitos humanos de um acusado para apaziguar uma turba enervada, desmatar uma área verde para se construir um parque de diversões, cortar uma árvore para dar mais visibilidade à fachada de um comércio, privilegiar manutenção de asfalto em vez de garantir saneamento básico. Todas essas escolhas podem trazem “utilidade”, mas acarretam (ou mantém) graves problemas a médio ou longo prazo. Apesar disso, muitos políticos, baseados em ciclos eleitorais, não se preocupam com esses resultados indiretos futuros, pois não refletirão em votos a eles.

A tecnocracia, por outro lado, traz sua ideologia e mitos na crença de “que a alta especialização técnica na atividade estatal vai necessariamente beneficiar as pessoas” (Barbacovi, 2016, p. 24). O “primado da técnica” (Lefebvre, 2001, p. 31) no urbanismo e no planejamento, no entanto, se preocupa “com aspectos singulares e não com a problemática global, planificação mais voltada para o chamado desenvolvimento econômico, quando o que se necessita é de uma planificação sociopolítica” (Santos, 1993, p. 113). Ao afirmar que “A técnica resolve tudo” (Rodrigues, 2017, p. 206), os técnicos municipais se isentam da preocupação em ouvir a população leiga por acreditarem já deter todo o conhecimento necessário para escolher a melhor direção (a mais técnica). No entanto, a melhor decisão técnica será decidida como meio de alcançar determinado objetivo, e esses objetivos são definidos por ideologias e visões políticas dos servidores técnicos ou dos tomadores de decisões acima desses – agentes públicos ou não. Assim, como não podemos prescindir da técnica e dos conhecimentos científicos apropriados, o tecnocratismo é condenável não só por seu autoritarismo, mas também por “pretender negar o fato de que planejar e gerir intervenções no espaço urbano são atividades eminentemente políticas, uma vez que o sentido e as finalidades da vida coletiva estão em jogo” (Souza, 2015, p. 37).

Uma terceira questão que influencia negativamente a gestão pública é a opção da política de mobilidade pelo rodoviarismo. Por influência de montadoras de automóveis e companhias petrolíferas, foi estabelecido o conceito de que o desenvolvimento está atrelado ao aumento da