Problemas referentes ao Poder Legislativo Baixa operatividade em razão

A anomalia de um executivo presidencial atuando como se fora senhor absoluto do poder, ignorando as leis e a Constituição, governando ao livre alvedrio das medidas provisórias, desrespeitando a vontade nacional, esmagando as classes sociais, resultou, já, numa desfiguração do sistema jurídico sem símile nos anais

republicanos e imperiais (Paulo Bonavides – Do País Constitucional ao País Neocolonial, São Paulo, Malheiros, 1999).

A conclusão a que chegou o mestre Paulo Bonavides no excerto acima recortado permanece atual e representa a realidade parlamentar brasileira. Veja-se a seguir como a anomalia apontada foi considerada no estudo coordenado por José Álvaro Moisés sobre o papel do Congresso Nacional no presidencialismo de coalizão39 (1995-2006):

Mesmo autores como Figueiredo e Limongi (2003) admitem que o sistema é tão eficiente em impor restrições à atuação especificamente legislativa dos parlamentares que limita a sua eficácia institucional: “o Congresso Nacional atou as próprias mãos”, segundo eles, ao aceitar uma configuração institucional que delega iniciativa e o poder de agenda ao executivo. Eles sustentam, no entanto, que não se trata de abdicação, pois os parlamentares podem aprovar ou não as inciativas dos governos, mas o fato é que isso tem sido raro ao longo das duas últimas décadas, quase sempre o Congresso tem desempenhado um papel mais reativo do que proativo, sem falar que as proposições de iniciativa dos próprios parlamentares limitam-se a algumas poucas políticas distributivistas, localistas e simbólicas, em grande parte incapazes de alterar o status quo ou de introduzir políticas públicas relevantes. Por isso, nas palavras de outro analista, o diagnóstico é de um processo de “encarceramento ou travamento” do parlamento, em vista da contradição observada entre os parâmetros constitucionais – baseados na doutrina da divisão de poderes –, e o procedimentais adotados pelo parlamento, o que comprometeria parte de sua autonomia e capacidade de ação (Santos, 2003; Cintra, 2007). A supremacia do executivo sobre o parlamento tem sido tão grande, após a democratização, que acabou por transformá-lo – e não o Congresso Nacional – no grande legislador do Brasil.(MOISÉS, 2011, p. 9).

Embora o termo “presidencialismo de coalizão” tenha sido criado em 1988 pelo professor Sérgio Abranches, como resultado dos estudos que realizou nas décadas de 1970 e 1980, consagrando um dilema inescapável à realidade da época, que era a crise das instituições brasileiras, profundamente marcadas pela burocracia imposta pelos governos militares, o termo ainda parece adequado para explicar a forma como o Executivo brasileiro se organiza em torno do poder governamental.

Sua análise sobre o “dilema institucional brasileiro” ainda hoje repercute na arena acadêmica das ciências sociais e, em tese, poderia explicar como as

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Sérgio Abranches cunhou o termo presidencialismo de coalizão, conceituando-o assim: “O Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o ‘presidencialismo imperial’, organiza o executivo com base em grandes coalizões. A esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome, ‘presidencialismo de coalizão’.” (ABRANCHES, 1988, p. 20-21).

instituições políticas brasileiras e a sociedade teriam sido moldadas em cima de determinado modelo de produção.

O próprio Abranches, anos mais tarde, sobre o presidencialismo de coalizão diria: “[...] talvez tenha chegado a hora de pensarmos em mecanismos de gestão política que garantam melhor governabilidade, em vez de ficarmos imaginando como produzir maiorias impossíveis.” (ABRANCHES, 2000).

O termo “presidencialismo de coalizão” foi trazido, contudo, como forma de referenciar a baixa operatividade do Legislativo brasileiro e, de fato, como aponta o estudo realizado pelos pesquisadores do Núcleo de Pesquisas sobre Políticas Públicas da USP (NUPP’s), o parlamento está sufocado pela escolha político- institucional feita em 1988 que, segundo mostra o referido estudo, “[...] a modalidade de relações institucionais entre o executivo e o legislativo envolve certa continuidade de uma tendência de inspiração liberal que remonta às origens do Estado brasileiro no século XIX.” (MOISÉS, 2011, p. 4).

O problema não se restringe apenas à órbita federal. Ele permeia toda a estrutura parlamentar brasileira. Prova disso é a baixa operatividade da Câmara Municipal de Goiânia, por exemplo, que, segundo informação veiculada em jornal diário da capital40, teve o governo municipal (Executivo) com o maior índice de matérias aprovadas. O Executivo aprovou 82% (oitenta e dois por cento) das matérias enviadas à Câmara contra 15% (quinze por cento) dos projetos de iniciativa dos vereadores no ano de 2011.

A matéria jornalística aponta como causas desse desequilíbrio de forças entre os poderes, que redunda na baixa produtividade legislativa,

[...] as deficiências técnicas como projetos inconstitucionais, erros de redação e repetição de leis, além da falta de prerrogativas dos vereadores, de criatividade e o excesso de trâmites burocráticos também são agravantes. (AQUINO, 2012, p. 14).

Ao que parece, o legislador brasileiro ainda não aprendeu a realizar a tarefa preponderante da sua atividade ou, então, não possui autonomia para cumprir o seu desiderato, conforme aponta a matéria jornalística:

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Mas o principal motivo é o controle do orçamento, concentrado nas mãos do Executivo. Isso dá ao prefeito excesso de poderes não só administrativos, mas também políticos. Para sobreviver, parlamentares estabelecem uma relação de dependência e pouca autonomia. (AQUINO, 2012, p. 14).

Trata-se, portanto, do problema identificado na seara federal (presidencialismo de coalizão), repetido nos âmbitos municipal e estadual.

Ao apresentar sua introdução à obra de John Rawls, Catherine Audard destaca a posição crítica do autor a atuação dos legisladores e magistrados norte- americanos ante os dilemas daquela sociedade. Segundo a autora, para Rawls os legisladores assim como os magistrados:

[...] já não desempenham plenamente o seu papel. São por demais escravos da opinião pública, das pesquisas de opinião, de sua reeleição, dos lobbies variados que os apoiam, e por isso não se pode confiar em seu julgamento para decidir em favor do interesse comum. (2000 apud RAWLS, 1971).

Não se podem comparar, entretanto, sistemas políticos distintos (como o brasileiro e o norte-americano), mas é preciso refletir sobre qual é o modelo legislativo que deve prevalecer numa democracia. Não se pode pretender, por outro lado, mudança de paradigma alguma se o corpus legislatoris não estiver comprometido com ela, e para que isso ocorra é necessário manter bem delineadas a independência e a autonomia do Poder Legislativo.

Ao final deste capítulo, constata-se o completo desvirtuamento do sistema político-institucional brasileiro, gerador de uma crise política instalada há décadas. Esta crise revela, principalmente, um Executivo que desconhece os limites democráticos de separação dos poderes e realiza uma ingerência que só se pôde verificar nos anos de repressão quando, pela força, impunha sua vontade ao parlamento.

Hoje a “força” que o Executivo exerce sobre o Legislativo decorre da ideia de formação de uma base de apoio parlamentar fundada em alianças “heterodoxas” por assim dizer. É óbvio, entretanto, que essa prática é passivamente aceita pelo Legislativo que, em contrapartida, se beneficia dos dividendos que dela resultam mantendo-se o estado atual das coisas.

Por outro lado, é bom lembrar, que o Legislativo sempre ocupou lugar importantíssimo nas transições políticas e sociais mais importantes da cultura moderna, sobretudo, na passagem do Estado absolutista para o Estado de Direito. Cumpre a ele e não ao Executivo ou ao Judiciário pavimentar o caminho para se alcançar efetivamente o Estado Constitucional de Direito, integrando o discurso normativo ao discurso jurídico contemporâneo, necessário a que se possa assegurar a realização da vontade constitucional. Uma reforma conceitual e conteudística da política institucional brasileira apresenta-se premente, como se nota.

2.6 A corrupção avaliada de forma autônoma e como problema crônico