8. Meios de Apuração da Responsabilidade dos Servidores
8.3. Processo Administrativo Disciplinar (PAD)
O PAD é o meio legal utilizado pela Administração para a apuração de infrações, e, caso necessário, aplicação de penalidades a servidores públicos.
Atenção! Lembre-se de que a sindicância também pode ter caráter punitivo. Em síntese, O PAD NÃO É ÚNICO MEIO DE PUNIÇÃO DE SERVIDORES, ok?
A instauração do PAD será necessária para a aplicação das penalidades de demissão, cassação de aposentadoria /disponibilidade, destituição de cargo em comissão/função comissionada ou aplicação de suspensão com período superior a 30 dias. O procedimento é dividido em três fases, que podem ser assim sintetizadas:
PAD
As fases do PAD são três, portanto: instauração, inquérito e julgamento. De sua parte, o inquérito se subdivide em três fases:
instrução, defesa e relatório. O PAD tem duração de até sessenta dias, permitida sua prorrogação por igual prazo, quando as circunstâncias exigirem.
Vejamos, em detalhes, como se desdobram estas fases (e subfases, no caso do inquérito).
Instauração Inquérito Julgamento
Instrução Defesa Relatório
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A instauração do PAD ocorre com a publicação da portaria de designação da Comissão encarregada de proceder à investigação.
Referida comissão será integrada por três servidores estáveis, designados pela autoridade competente, a qual indicará, dentre esses membros, o presidente, que deverá ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo nível que o acusado, ou ter nível de escolaridade também igual ou superior ao acusado.
Perceberam o destaque dado à figura do Presidente? É que tal sujeito é muito importante para a condução do procedimento, já que é quem tratará mais diretamente com o investigado. Mas, seria possível, por exemplo, um presidente de comissão de PAD ser técnico, de nível médio, e o investigado ser ocupante de cargo de nível superior? SIM, desde que o técnico em questão seja graduado. É que a Lei coloca como ALTERNATIVAS possíveis o presidente ocupar igual OU superior ao do acusado OU ter formação igual ou superior a do acusado.
Importante anotar que a autoridade responsável pela determinação de instauração do PAD e pela apuração do ilícito é definida pelo momento de ocorrência deste. Nesse contexto, decidiu o STJ (MS 16.530):
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL DA FUNASA.
PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. INSTAURAÇÃO.
POSTERIOR REDISTRIBUIÇÃO AOS QUADROS DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. COMPETÊNCIA DISCIPLINAR. ALTERAÇÃO.
DESCABIMENTO. MÉRITO ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL. IMPOSSIBILIDADE.
1. Servidora pública federal impetra mandado de segurança preventivo com o escopo de obstar ato do Sr. Ministro de Estado da Saúde consistente no eventual acolhimento do relatório da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar-PAD, a qual sugeriu a aplicação da pena de demissão à autora em virtude de desrespeito aos arts.
116 e 117, da Lei nº 8.112/90.
2. Todas as malversações imputadas à servidora pública tiveram lugar enquanto desempenhava suas atividades no âmbito da FUNASA, na função de chefe da Casa de Saúde Indígena de Tocantins/TO. Desse modo, a Administração Pública agiu em conformidade com o ordenamento jurídico ao instaurar sindicância e, posteriormente, PAD para apurar as irregularidades em questão.
3. A redistribuição de ofício da impetrante do Quadro de Pessoal Permanente da FUNASA para o Ministério da Saúde durante o trâmite do PAD não representa circunstância capaz de modificar a competência na esfera administrativa para a investigação das condutas supostamente incompatíveis com o
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cargo, quanto menos invalidar os atos praticados após a transferência da servidora pública da fundação para o Ministério.
4. Ocorrendo a transgressão, fixa-se imediatamente a competência da autoridade responsável pela apuração dos ilícitos, independentemente de eventuais modificações de lotação dentro da estrutura da Administração Pública.
5. Ademais, é justamente o órgão ou entidade pública ao qual o servidor público encontra-se vinculado no momento da infração que possui o mais imediato interesse na averiguação dessas condutas reprováveis, sem contar a segurança transmitida a todos os envolvidos, decorrente do estabelecimento de pronto da competência disciplinar que perdurará até o resultado final e, não menos importante, a maior facilidade para a colheita de provas e outros elementos pertinentes aos fatos.
A análise do STJ é muito pertinente: a autoridade que percebeu o fato, que estava mais próxima dele, em sua ocorrência, é a mais apropriada para conduzir as investigações.
Interessante questão que se põe: seria possível um servidor estável no serviço público que logra êxito em concurso público participe da comissão de PAD durante o estágio probatório no novo cargo? O STJ é quem nos apresenta a resposta (MS 17583)
6. O caput do art. 149 da Lei n. 8112/90, ao estabelecer que a Comissão de Inquérito deve ser composta de três servidores estáveis, a fim de assegurar maior imparcialidade na instrução, fez referência a servidores que tenham garantido a sua permanência no serviço público após a sua nomeação em virtude de aprovação em concurso público, nos termos do art.
41 da atual Carta Magna, ou seja, que tenham garantido a estabilidade no serviço público, e não no cargo ocupado à época de sua designação para compor a comissão processante
Noutras palavras: a estabilidade é NO SERVIÇO PÚBLICO, e, por isso, caso o servidor já detenha, mesmo que esteja em estágio probatório, isso não o impedirá de tomar assento em comissão de PAD.
DETALHE: o STJ compreende que a portaria que determina a instauração do PAD não precisa ser minudente quanto aos fatos a serem apurados. Analisemos uma decisão que trata disso (MS 8834)
Consoante entendimento do Superior Tribunal de Justiça, a portaria de instauração do processo disciplinar prescinde de minuciosa descrição dos fatos imputados, sendo certo que a exposição pormenorizada dos acontecimentos se mostra
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necessária somente quando do indiciamento do servidor.
Precedentes.
O entendimento do STJ é bastante racional – o próprio processo é que vai levar ao detalhamento dos fatos, os quais serão devidamente informados ao investigado quando de seu indiciamento.
Não podem participar da comissão, seja de inquérito ou de sindicância, cônjuge, companheiro ou parente do acusado, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral até 3o grau.
As reuniões e audiências a serem realizadas pelas comissões terão caráter reservado, e, sempre que for necessário, a comissão ficará dedicada em tempo integral aos seus trabalhos (os membros podem ter seu ponto dispensado, até a entrega final do relatório). Bom, passemos ao inquérito.
O inquérito divide-se em três subfases: instrução, defesa e relatório.
A Instrução é a fase essencialmente investigativa do PAD. Nela será levantado o maior número possível de fatos, evidências, provas, enfim, tudo que possa confirmar ou desconstituir as acusações que recaem sobre o servidor. Assim, na instrução serão realizadas, caso necessário, diligências, tomar-se-ão depoimentos, serão promovidas acareações, etc. Podem ser solicitados, ainda, laudos periciais, sendo que o pedido de perícia somente deverá ser aprovado pelo Presidente da comissão caso o fato a ser comprovado dependa de conhecimento técnico especializado. De qualquer forma, nada impede que o acusado faça questionamentos quanto à prova pericial produzida, haja vista a possibilidade de o investigado acompanhar todo o processo, pessoalmente, ou por intermédio de procurador, que não precisa ser necessariamente advogado.
É de se destacar que, no inquérito (especificamente na instrução), poderão ser arroladas testemunhas, que devem ser ouvidas separadamente, com seus depoimentos reduzidos a termo (transcritos). Na ocorrência de depoimentos contraditórios, a comissão pode promover acareações entre aquelas testemunhas que se contraditaram.
Depois de ouvidas as testemunhas, deve-se ouvir o(s) acusado(s), devendo ser observadas as mesmas regras válidas para as testemunhas (depoimentos em separado, reduzidos a termo).
Em regra, a Administração deve ouvir as testemunhas ANTES dos acusados. Entretanto, a inversão dessa ordem, se necessário, não invalida o procedimento. Sobre o tema, já decidiu o STJ:
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IV. A oitiva do acusado antes das testemunhas, por si só, não vicia o processo disciplinar, bastando, para atender a exigência do art. 159 da Lei nº 8.112/90, que o servidor seja ouvido também ao final da fase instrutória.”
No caso de a testemunha não se localizar na mesma localidade em que deverá depor, a Lei assegura pagamento de diárias. Tal direito (de receber diárias) também é assegurado aos indiciados e aos membros da comissão de PAD, quando for necessário a estes a produção de atos necessários ao bom andamento do processo fora de sua sede.
Fixação
(2008/ESAF – CGU – Correição) Sobre o processo administrativo disciplinar, previsto na Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, é correto afirmar que:
a) não exige apresentação de alegações finais de defesa.
b) é nulo, se fundado inicialmente em denúncia apócrifa.
c) busca a verdade formal acerca dos fatos sob investigação.
d) deve ser conduzido por comissão composta de três servidores efetivos.
e) as reuniões e as audiências das comissões devem ser abertas ao público.
Comentários:
Vamos direto para os itens.
- Letra A: CERTO. Realmente, a Lei não exige apresentação de alegações finais de defesa. Quem determina isso (as alegações finais) é a Lei 9.784/1999, em algumas passagens (exemplo: art. 64).
- Letra B: ERRADO. Bem interessante esse item. A Lei não fala nada a respeito de denúncias apócrifas (anônimas). O que se tem entendido processualmente na jurisprudência dos Tribunais Superiores é que a denúncia anônima, per si, não fundamentaria a instauração de um processo administrativo. Entretanto, o órgão interessado na investigação poderia não conhecer da denúncia, uma vez que fundada em documento apócrifo, mas apurar de ofício os fatos apresentados, por conta da verdade real que orienta os processos administrativos.
- Letra C: ERRADO. Como vimos na parte teórica, nos processos administrativos prevalece a verdade real.
- Letra D: ERRADO. A comissão de PAD, de acordo com a Lei, é composta por 3 servidores ESTÁVEIS. Não é ‘efetivos’...
Profº. Cyonil Borges e Sandro Bernardes www.estrategiaconcursos.com.br 88 - Letra E: ERRADO. Vejamos o que diz o Estatuto (com destaques):
Art. 150. A Comissão exercerá suas atividades com independência e imparcialidade, assegurado o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da administração.
Parágrafo único. As reuniões e as audiências das comissões terão caráter reservado.
Então, o PAD não é um espetáculo público. Ao contrário disso, as reuniões da Comissão de PAD têm caráter RESERVADO.
Gabarito: alternativa A.
Fixação
(2012/CGU/Analista) - O processo disciplinar é o instrumento destinado a apurar responsabilidade de servidor por infração praticada no exercício de suas atribuições, ou que tenha relação com as atribuições do cargo em que se encontre investido. A respeito dos princípios aplicáveis a este instrumento, é correto afirmar que
a) o processo disciplinar rege-se pelo princípio da verdade formal, da presunção de inocência e da hierarquia.
b) admite o contraditório, a ampla defesa e a verdade sabida.
c) admite o princípio do prejuízo, na declaração de nulidade, comumente mencionado na forma do brocardo pas de nullité sans grief.
d) rege-se pelo princípio da publicidade, não admitindo sigilo.
e) admite o princípio da razoabilidade e da proporcionalidade, o que permite a aplicação de penas substitutivas, de restrição de finais de semana, para casos de advertência.
Comentários: façamos comentários diretos aos itens:
- Letra A: ERRADA. Vale nos processos disciplinares o princípio da verdade REAL (ou material), Assim, o julgamento do PAD deverá ser proferido com base naquilo que REALMENTE ACONTECEU, e não apenas nas provas constantes dos autos. Em outras esferas, como na processual civil, por exemplo, o julgamento deve-se ater ao que se vislumbra nos autos, ou seja, à verdade processual ou formal. O restante do item está correto, uma vez que os processos disciplinares são orientados pela presunção da inocência e pela hierarquia.
- Letra B: ERRADA. Evidentemente, deve-se dar o contraditório/ampla defesa no PAD. Além do que diz a Lei 8.112/1990, a própria CF garante isso mesmo em processos administrativos (inc. LV do art. 5º - ver legislação abaixo). E em razão disso mesmo, não se admite, no atual ordenamento jurídico, o princípio da verdade sabida, a qual, sinteticamente, significaria a
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possibilidade de se aplicar a penalidade administrativa ao infrator, independente de averiguação, simplesmente pelo fato de a autoridade ter presenciado a irregularidade. Inadmissível, ante o que estabelece a CF, a verdade sabida, portanto!
- Letra C: CERTA. Aqui, o examinador pegou pesado...
Inicialmente, cumpre esclarecer que a expressão pas de nullité sans grief significa, em linhas gerais, não há nulidade sem prejuízo, ou seja, não se deve declarar a nulidade de nenhum ato do processo, quando este não causar prejuízo, nem houver influído na decisão da causa ou na apuração da verdade real. É nesse sentido, inclusive, os apontamentos da CGU, em seu Manual de PAD (veja que o concurso era para tal instituição). Observe trecho do referido compêndio:
O princípio do prejuízo, comumente mencionado na forma do brocardo “pas de nullité sans grief” (não há nulidade sem prejuízo), ponderando os princípios da autotutela, do formalismo moderado e da busca da verdade material, informa que não há necessidade de se declarar nulidade de ato cometido com vício se dele não decorrer nenhum prejuízo à defesa no curso do processo, (...)
O item, apesar de ser um tanto difícil para quem não tem formação jurídica, está correto, portanto.
- Letra D: ERRADA. Este item já é mais tranquilo. Veja o que diz a Lei 8.112/1990:
Art. 150. A Comissão exercerá suas atividades com independência e imparcialidade, assegurado o sigilo necessário à elucidação do fato ou exigido pelo interesse da administração.
Parágrafo único. As reuniões e as audiências das comissões terão caráter reservado.
Então, a Lei assegura, quando necessário, o sigilo.
- Letra E: ERRADA. Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade também têm vez nos processos administrativos. As penalidades, em consequência, têm de estar ‘dosadas’, conforme a gravidade da conduta.
Entretanto, não existem tais penas substitutivas na Lei 8.112/1990, e, por isso, o item está ERRADO.
Gabarito: alternativa C.
Após ouvir as testemunhas e os acusados, a comissão terá que, com base nos elementos probatórios, decidir se o servidor será indiciado ou não. Caso decida pela indiciação, a comissão deverá promover a citação do servidor, que nada mais é que o seu chamamento oficial, para que apresente sua defesa.
Caso o indiciado se recuse a apor o ciente na cópia da citação, a data deverá ser declarada em termo próprio pelo membro da comissão que promoveu a citação, com a assinatura de duas testemunhas.
Quando o servidor estiver em lugar incerto e desconhecido, a citação será promovida por meio de edital, publicado no Diário Oficial e em
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jornal de grande circulação na localidade do último domicílio conhecido do servidor.
Como o servidor estaria em local incerto? No abandono de cargo, ora!
Caso a comissão conclua que a infração cometida configura ilícito penal, cópia dos autos deverá ser remetida ao Ministério Público, para que este impetre a devida ação criminal contra o servidor, caso entenda necessário.
JURISPRUDÊNCIA IMPORTANTE – STJ, Mandado de Segurança nº 9.850:
“Ementa: A doutrina e a jurisprudência se posicionam de forma favorável à ‘prova emprestada’, não havendo que suscitar qualquer nulidade, tendo em conta a utilização de cópias do inquérito policial que corria contra o impetrante. Constatado o exercício do contraditório e da ampla defesa.”
Idem: STJ, Mandado de Segurança nº 10.874 e Recurso em Mandado de Segurança nº 20.066.
Por isso, nada impede que se utilize de provas produzidas em processos criminais.
Fixação
(2008/ESAF – CGU – Correição) Na fase denominada de inquérito administrativo, a condução do processo administrativo disciplinar fica a encargo da comissão, que deve exercer suas atividades com independência e imparcialidade, dedicando-se integralmente aos trabalhos de investigação, inclusive com dispensa do ponto até o julgamento do processo.
As reuniões do colegiado devem ser registradas em atas contendo o detalhamento de suas deliberações, sendo lícito ao presidente indeferir provas impertinentes, meramente protelatórias ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos. Para imprimir celeridade nas investigações, pode ser promovida à oitiva conjunta de testemunhas, desde que tenham presenciado o fato simultaneamente.
A respeito do enunciado, é correto afirmar que:
a) ressalvando a oitiva simultânea de testemunhas, que contraria texto expresso da Lei n. 8.112/90, o enunciado está correto.
b) considerando que o processo administrativo disciplinar não obedece ao princípio do formalismo, é dispensável o registro das deliberações da comissão em ata.
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c) a dedicação integral aos trabalhos de investigação não inclui a dispensa do ponto.
d) as testemunhas devem ser ouvidas separadamente, podendo ser submetidas à acareação, na hipótese de depoimentos contraditórios ou que se infirmem.
e) o indeferimento de provas pelo presidente da comissão exige a anuência prévia da autoridade instauradora, sob pena de implicar cerceamento de defesa quando do julgamento.
Comentários:
Apenas para recordar, lembre-se que as testemunhas devem ser ouvidas separadamente, com seus depoimentos reduzidos a termo (transcritos). Na ocorrência de depoimentos contraditórios, a comissão pode promover acareações entre aquelas testemunhas que se contraditaram.
Depois de ouvidas as testemunhas, deve-se ouvir o(s) acusado(s), devendo ser observadas as mesmas regras válidas para as testemunhas (depoimentos em separado, reduzidos a termo). Vamos para os itens.
- Letra A: ERRADO. Não há nada de errado em se ouvir testemunhas. A Lei 8.112 garante essa possibilidade à Administração, em seus processos disciplinares. Entretanto, as testemunhas são ouvidas em separado, como dito. No caso de contradição é que será promovida a acareação. Mas o erro não está só nisso. Vejamos o que diz o art. 152 da 8.112:
§ 1o Sempre que necessário, a comissão dedicará tempo integral aos seus trabalhos, ficando seus membros dispensados do ponto, até a entrega do relatório final.
Observe-se que a dispensa do ponto para os membros da comissão processante só ocorrerá quando necessária a dedicação integral de tais membros aos trabalhos da comissão. Então, o trecho do texto que trata disso também está equivocado. Daí o erro do item (está incorreto não só no trecho que trata das testemunhas).
- Letra B: ERRADO. 1º Erro: vale o princípio do formalismo (moderado) nos processos administrativos. 2º Erro: devem ser registradas as reuniões comissão em ato próprio (ata de reunião), conforme estabelece a Lei (art.
152, § 2º).
- Letra C: ERRADO. Veja os comentários da Letra A, acima, para esclarecimento.
- Letra D: CERTO. Bom, desnecessários novos comentários.
- Letra E: ERRADO. Para responder o item, vejamos o art. 156 da Lei:
§ 1o O presidente da comissão poderá denegar pedidos considerados impertinentes, meramente protelatórios, ou de nenhum interesse para o esclarecimento dos fatos.
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Não é, portanto, a autoridade que indefere pedidos de juntada de novas provas. É o Presidente da Comissão, afinal, este é o responsável maior pela condução dos trabalhos, até a elaboração do relatório que orientará o julgamento por parte da autoridade.
Gabarito: alternativa D.
A Defesa é a segunda subfase do inquérito. A Lei 8.112/1990 assim determina:
Art. 161. Tipificada a infração disciplinar, será formulada a indiciação do servidor, com a especificação dos fatos a ele imputados e das respectivas provas.
Detalhe: se na instauração do processo não era necessário que os fatos fossem minudentemente descritos, agora, na fase de defesas, será, uma vez que o indiciado precisa saber o que terá de responder.
Nesse contexto, já decidiu o STJ (MS 13110):
2. O delineamento fático das irregularidades na indiciação em processo administrativo disciplinar, fase em que há a especificação das provas, deve ser pormenorizado e extremamente claro, de modo a permitir que o servidor acusado se defenda adequadamente. Apresenta-se inaceitável a defesa a partir de uma conjunção de fatos extraídos dos autos.
[...]
4. Assim, há flagrante cerceamento de defesa e, portanto, violação ao devido processo legal e aos princípios da ampla defesa e do contraditório, em razão da circunstância de que a iminente pena de demissão pode vir a ser aplicada ao impetrante pela suposta prática de acusações em relação as quais não lhe foi dada oportunidade de se defender.
São os seguintes, os prazos para apresentação da defesa (contados do ciente do servidor, ou da lavratura do termo, quando o indiciado se recuse assinar):
- 1 indiciado: 10 dias.
- Mais de 1 indiciado (não importa quantos): prazo comum de 20 dias, contados da data da ciência do último acusado.
- O prazo para apresentação de defesa pode ser prorrogado pelo dobro, pelo presidente da comissão, caso sejam necessárias diligências indispensáveis para a preparação da defesa. Ou seja:
aos 10 dias firmados no caso de 1 acusado, podem ser acrescidos mais 20 de prorrogação, por exemplo.
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- Para a citação por edital, o prazo para apresentação de defesa é diferenciado: será de 15 dias, contados da publicação do edital.
MUITO IMPORTANTE: A súmula vinculante nº 5 do STF:
MUITO IMPORTANTE: A súmula vinculante nº 5 do STF: