O Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), que tem por objetivo assegurar a solidez das finanças públicas na União Europeia, define o enquadramento europeu relativo aos mecanismos de supervisão das políticas orçamentais e económicas dos países e estabelece um calendário orçamental comum designado por Semestre Europeu. É neste contexto que os Estados-Membros submetem à Comissão Europeia até 15 de outubro os respetivos Projetos de Planos Orçamentais para o ano seguinte.
Posteriormente, no mês de novembro, a Comissão Europeia adota uma opinião sobre o Projeto de Plano Orçamental de cada Estado-Membro, que é tornada pública e apresentada pelo Eurogrupo. Adicionalmente, a pedido do Estado-Membro, a Comissão pode também ser chamada a apresentar a sua opinião no Parlamento Nacional desse Estado-Membro e/ou no Parlamento Europeu.
Na avaliação que realiza em novembro, a Comissão Europeia avalia em que medida os Planos Orçamentais cumprem os requisitos do PEC e seguem as recomendações específicas de cada país emitidas pelo Conselho Europeu em julho. Para o efeito, a Comissão Europeia adota a seguinte escala de classificação:
Conforme: de acordo com as projeções da Comissão, não há necessidade de alterar o plano orçamental no âmbito
do processo orçamental nacional para garantir o cumprimento das regras do PEC;
Globalmente conforme: a Comissão Europeia convida as autoridades a tomar as medidas necessárias no âmbito do
processo orçamental nacional para garantir que o orçamento será conforme com o PEC. Especificamente no caso de:
Países na vertente preventiva do PEC:
segundo as projeções da Comissão Europeia, o Plano Orçamental poderá resultar nalgum desvio face
ao Objetivo de Médio Prazo (OMP) ou face à trajetória de ajustamento na sua direção, mas o desvio não é significativo. Adicionalmente, o Estado-Membro está conforme o padrão de referência para a redução da dívida, quando aplicável.
Países na vertente corretiva (em Procedimento de Défices Excessivos):
as projeções da Comissão apontam para que a meta para o défice orçamental seja atingida, mas
apontam para que o esforço orçamental (medido pela variação do défice estrutural) seja insuficiente face ao valor recomendado, colocando em risco a recomendação relativa ao Procedimento dos Défices Excessivos;
Risco de incumprimento: de acordo com as projeções da Comissão Europeia, o Plano Orçamental não deverá
assegurar o cumprimento dos requisitos do PEC. Por esse motivo, a Comissão convida as autoridades a tomar as medidas necessárias no âmbito do processo orçamental nacional para garantir que o orçamento será conforme ao PEC. Especificamente no caso de:
Países na vertente preventiva do PEC:
as projeções da Comissão apontam para um desvio significativo face ao OMP ou face à trajetória de
ajustamento na sua direção no ano a que se reporta o Plano Orçamental (2017, neste caso) e/ou para o não cumprimento do padrão de referência para a redução da dívida, quando aplicável.
Países na vertente corretiva (em Procedimento de Défices Excessivos):
as projeções da Comissão Europeia para o ano a que se reporta o Plano Orçamental (2017, neste caso),
se confirmadas a posteriori, podem levar a uma intensificação do PDE tendo em conta que nem o esforço orçamental recomendado nem o objetivo global para o défice devem ser atingidos.
Se na sequência da submissão do Plano Orçamental de um Estado-Membro a Comissão Europeia identificar uma situação de “sério risco de incumprimento” do PEC, o procedimento adotado é diferente. A Comissão identifica um “sério risco de incumprimento” se (os exemplos apresentados não são necessariamente exaustivos):
- a implementação do Plano Orçamental conduzir a um incumprimento evidente dos critérios previstos no artigo 126.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (critérios para o défice orçamental e dívida pública);
- o esforço orçamental previsto no Plano Orçamental ficar significativamente aquém do esforço orçamental recomendado pelo Conselho (sendo considerado para este efeito um desvio superior a 0,5 p.p. do PIB face ao esforço orçamental recomendado);
- a implementação do plano Orçamental colocar em risco a estabilidade financeira do Estado-Membro em causa ou se colocar em risco o funcionamento adequado da União Económica e Monetária.
Em caso de “sério risco de incumprimento” é aplicado o seguinte calendário:
- Até ao final da 1.ª semana após a submissão do Plano Orçamental: a Comissão Europeia consulta o Estado- Membro em causa;
- Até ao final da 2.ª semana após a submissão do Plano Orçamental: a Comissão adota uma opinião sobre o Plano Orçamental, onde solicita ao Estado-Membros que um Plano Orçamental revisto seja submetido à Comissão dentro de 3 semanas;
- Até ao final da 3.ª semana após a emissão da opinião da Comissão: o Estado-Membro submete um Plano Orçamental revisto;
- Até ao final da 3.ª semana após a submissão do Plano Orçamental revisto: a Comissão adota uma nova opinião sobre o Plano Orçamental.
Note-se que no âmbito deste calendário é também possível que na sequência da consulta por parte da Comissão Europeia, o Estado-Membro decida modificar o Plano Orçamental até ao final da 2.ª semana, incluindo medidas adicionais que evitem que seja emitida a opinião negativa da Comissão Europeia e solicitado um Plano Orçamental revisto.
Referências:
- Banco Central Europeu (2015), “Box: Review of draft budgetary plans for 2016“, Economic Bulletin Issue No. 8/2015, December 2015.
- Comissão Europeia (2015), “Commission opinion on the Draft Budgetary Plans”, Commission Opinion C(2015) 800, Bruxelas, 16 Nov 2016;
- Comissão Europeia (2016), “Vade Mecum on the Stability and Growth Pact”, Institutional Paper 21, março de 2016.
39 Tendo em consideração a dimensão das medidas necessária para que o saldo estrutural corresponda às recomendações do Conselho, as medidas discricionárias de consolidação apresentadas no relatório da Proposta do OE/2017 e no Projeto de Plano Orçamental podem vir a ser consideradas insuficientes. Tendo presente o acima referido sobre o cenário de políticas invariantes da Comissão Europeia e do Conselho das Finanças Públicas (parágrafos 34 e 35), as medidas discricionárias de consolidação apresentadas no relatório da Proposta do OE/2017 e no Projeto de Plano Orçamental, as quais recorde-se representam 0,39% do PIB, podem vir a ser consideradas insuficientes para fazer face ao ajustamento estrutural recomendado pelo Conselho no âmbito do Semestre Europeu, o qual tem subjacente a necessidade de medidas de consolidação de cerca de 1% do PIB. Nestes termos, as medidas discricionárias apresentadas não parecem ter a dimensão suficiente para contrariar as pressões orçamentais que estão subjacentes à trajetória divergente do saldo estrutural em cenário de políticas invariantes (Gráfico 26 e Tabela 2). Com efeito, tomando por base o cenário de políticas invariantes para 2017 do Conselho das Finanças Públicas (-2,6% de saldo estrutural) ou da Comissão Europeia (-2,5% de saldo estrutural), a dimensão das medidas subjacentes ao OE/2017 poderá apontar para uma degradação ou relativa manutenção do saldo estrutural de 2016 para 2017, não respeitando portanto a restrição orçamental a que as finanças públicas portuguesas se encontram vinculadas no âmbito do ajustamento estrutural.
40 A Comissão Europeia solicitou pedidos de esclarecimento a sete Estados-Membros na sequência de uma primeira avaliação dos Projetos de Planos Orçamentais, entre os quais Portugal. Após a submissão à Comissão Europeia pelos Estados-Membros até 15 de outubro dos respetivos Projetos de Planos Orçamentais para o ano seguinte, a Comissão Europeia adota uma opinião sobre o Projeto de Plano Orçamental de cada Estado-Membro, que é tornada pública no mês de novembro. Nessa avaliação, a Comissão Europeia determina em que medida os Projetos de Planos Orçamentais cumprem os requisitos do PEC e seguem as recomendações específicas de cada país emitidas pelo Conselho Europeu em julho (Caixa 2 e Caixa 3). No âmbito do processo orçamental a decorrer para 2017, a Comissão Europeia solicitou pedidos de esclarecimento a sete Estados-Membros na sequência de uma primeira avaliação dos Projetos de Planos Orçamentais, entre os quais Portugal. Nesse pedido de esclarecimento ao Governo português, com data de 25 de outubro, a Comissão Europeia indica que a sua projeção preliminar aponta para uma ligeira melhoria do saldo estrutural comparativamente a 2016, o que, a confirmar-se, apontaria para um risco de desvio significativo da melhoria recomendada de pelo menos 0,6% do PIB (ver carta em anexo). A Comissão Europeia indica ainda os motivos para a diferença que identifica entre a sua estimativa e a previsão nacional para o ajustamento estrutural: um cenário macroeconómico menos otimista e o facto de algumas medidas discricionárias não terem sido suficientemente especificadas. Perante estes riscos e discrepâncias, a Comissão Europeia solicita informação adicional projeção das receitas de todos os impostos e contribuições para a Segurança Social e transferências e informação atualizada sobre execução fiscal de 2016 e especificação dos rendimentos esperados do regime especial de liquidação de impostos recentemente introduzido. A resposta do Ministério das Finanças com data de 27 de outubro indicou que a troca de informação já tinha ocorrido a nível técnico. Adicionalmente, invocou as razões para existência de uma incorreta estimativa do produto potencial decorrente da utilização mecânica do algoritmo da Comissão Europeia, com potenciais implicações para a avaliação da orientação de política orçamental portuguesa. No que se refere à receita fiscal, alegou que as hipóteses para a evolução da receita fiscal são conservadoras, dando indicação de que a medida relativa à reavaliação de ativos deverá suplantar a receita fiscal prevista para 2016 e o programa PERES deverá permitir obter pelo menos 100 M€ por ano de receita fiscal durante 10 anos, totalizando 1090 M€, um valor abaixo do obtido com o programa de recuperação de 2013 (1230 M€).
41 Perante as exigências vigentes em termos de política orçamental a que Portugal se encontra vinculado, a Comissão Europeia poderá vir a qualificar o Projeto de Plano Orçamental português como estando “globalmente conforme” ou em “risco de incumprimento”, dependendo da avaliação que vier a fazer nos próximos dias. Caso as projeções da Comissão Europeia venham confirmar a existência de um desvio do ajustamento estrutural face ao Objetivo de Médio Prazo, então o Projeto de Plano Orçamental português poderá vir a ser classificado como estando ou “globalmente conforme” ou em “risco de incumprimento”, no âmbito da vertente corretiva do PEC. Esta classificação dependerá da avaliação do plano de ação efetivo para 2016, do Projeto de Plano Orçamental para 2017 e dos esclarecimentos prestados posteriormente. Em qualquer um dos casos, a Comissão Europeia convidará as autoridades a tomar as medidas necessárias no âmbito do processo orçamental nacional para garantir que o orçamento será conforme com o PEC.