2. Revisão da Literatura
2.13 Processo de Decisão
No estudo desenvolvido por Basta et al. (2007), a autora refere que na Holanda os estabelecimentos de nível superior de perigosidade são da competência provincial e os estabelecimentos de nível inferior de perigosidade e armazenagens de gás de petróleo liquefeito (LPG, liquefied petroleum gas) são da competência municipal, sendo os operadores cujos estabelecimentos são de categoria Seveso II os responsáveis pela elaboração de uma avaliação de risco quantitativa. A autoridade de supervisão verifica “a validade da análise e é responsável pela aquisição e atualização da informação que é necessária para aferir o cumprimento da instalação com os requisitos legais operacionais, espaciais e ambientais” (Basta, et al., 2007). A descentralização existente levou a que os dados geográficos e dos estabelecimentos estivessem distribuídos por diversas autoridades, levando à necessidade de centralizar a informação relativa a acidentes.
Risco e planeamento do uso do solo (PUS): o processo de decisão no Reino Unido De acordo com Basta, et al., (2007) ao contrário da Holanda o RU baseia-se numa autoridade de segurança fortemente centralizada (HSE), onde a Direção Hazardous Installation Directorate (HID) tem a competência de todas as instalações perigosas no país e é envolvida em processos de planeamento envolvendo instalações químicas, pipelines e unidades explosivas; esta instituição exerce dois papéis fundamentais: aconselha agencias locais de planeamento acerca de instalações Seveso II e acerca da compatibilidade de desenvolvimentos territoriais propostos incluídos em áreas perigosas existentes;utiliza um sistema de software denominado Planning Advice for Development Near Hazardous Installations (PADHI), (Assessoria de Planeamento para o Desenvolvimento Próximo de Instalações perigosas) que se baseia em análise de dados de risco e (cenários, áreas afetadas e linhas de contorno de risco) e dados territoriais (tipo de alvos, desenvolvimentos propostos, níveis de sensibilidade, dados de população).
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No seu trabalho de investigação, Basta, et al., (2007), explica ainda que as decisões de planeamento do uso do solo (PUS) podem exceder os conselhos de segurança para um nível de segurança superior, sendo os pareceres da HSE enviados às agencias de planeamento locais (LPAs, local planning agencies) no referente aos planos de uso do solo e na forma de cartas de risco, onde as iso-linhas de perigo são representadas; “tal como na Holanda, os riscos sociais e individuais são representados e constituem um critério de planeamento do uso do solo” (Basta et al., 2007). São referidas as áreas “densamente povoadas e/ou alvos específicos vulneráveis (e.g., hospitais, escolas, idosos, crianças, etc.) cuja presença é considerada para integrar a decisão resultante do critério de risco individual (…) a avaliação de risco social é uma integração da estimativa de risco individual com dados populacionais” (Basta, et al., 2007).O RU (HSE) desenvolveu um sistema de cartografia nacional utilizando tecnologia SIG representando a distribuição de população em diferentes níveis de vulnerabilidade onde são representadas áreas onde é permitido o acesso público direto. “Em comparação com a Holanda a metodologia de análise de risco do RU, a adoção do critério de planeamento de uso do solo (LUP, land use planning) e a definição de risco social levou ao desenvolvimento de um sistema de informação de risco em que é particularmente evidente uma elaboração e acessibilidade de cartas de risco” (Basta, et al., 2007).
Ordenamento do território e governança de risco Qualquer que seja a definição das distâncias de segurança, os resultados da avaliação de risco ou a avaliação das suas consequências a partir de cenários de referência são afetados por incertezas significativas. Os decisores são confrontados com uma variedade de abordagens, metodologias distintas e formas de avaliar e apresentar riscos específicos, uma situação que torna a comparação de estudos de risco realizados por diferentes analistas uma tarefa difícil. Adicionalmente, não é normalmente desenvolvida uma análise de incertezas associadas aos estudos e parâmetros assumidos (consequência de falta de conhecimento, inúmeros dados, disponibilidade de registos e aleatoriedade).
Uma abordagem aberta e consulta efetiva das partes e negociação (como por ex. a abordagem francesa ou do reino unido) pode acomodar as necessidades contrastantes de uma adequada segurança e uso sustentável do território. Amendola (2005) analisa a temática do ordenamento do território e dia que em França os planos de uso do solo/ ordenamento do território são adotados após um debate público. “A escolha dos cenários de referência (baseados geralmente em ocorrências históricas e indicando implicitamente um
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julgamento baseado na probabilidade) têm sido determinados pela necessidade de comunicar com o público. (…) Para novos estabelecimentos, é procurado deixar a indústria comprar a terra em redor do estabelecimento ou adquirir certos direitos no uso do solo; desta forma, o operador controla que o uso do solo não seja alterado com o tempo” (Amendola, 2005).Por sua vez Basta et al. (2008) refere que no Reino Unido, o critério também permite aos decisores tomar em conta as preocupações do público referentes aos efeitos da segurança e económicos relativos ao facto de limitar o uso do solo. A investigadora diz que o critério de aconselhamento tem sido adotado após uma larga consulta com os stakeholders, incluídos na Health and Safety Commission. Neste país, o direito de participação nas decisões de planeamento estão consagrados na lei do planeamento. Adiciona que os pedidos de planeamento ou consentimento de projetos envolvendo substâncias perigosas têm de ser publicitados e os membros do público têm o direito de apresentar por escrito a sua participação bem como pronunciar-se acerca de projetos a serem desenvolvidos na vizinhança de estabelecimentos Seveso.
Áreas Industriais O enquadramento legal para as DDS é aplicado individualmente para cada instalação. Acontece muitas vezes que um determinado número de estabelecimentos perigosos se localizam na mesma área. Um exemplo é a região de Setúbal em que na área industrial da Mitrena se localizam cinco estabelecimentos Seveso: quatro NSP e um NIP. Adicionalmente, existem situações em que circulam nas imediações, por rodovia, ferrovia ou transporte marítimo substâncias perigosas em frequência e quantidades consideráveis, adicionando perigos à mesma região. Também a armazenagem temporária de determinadas substâncias em empresas ligadas à logística podem condicionar a segurança de uma determinada zona, aumentar o risco existente bem como potenciar as consequências de acidentes e / ou ocorrência de efeitos dominó. Estas características deveriam ser tidas em atenção na gestão de um território em matéria de segurança, incluinda uma avaliação cumulativa de risco, interações potenciais e complexas entre atividades e presença de substâncias perigosas.
Cobrir todas estas situações potenciais de risco não é tarefa fácil e não seria simples legislar acerca desta matéria. No entanto, a gestão de risco aliada ao ordenamento do território e ao planeamento e responsabilidades municipais deveria ter em linha de conta a realização de estudos e cenários de risco e análise de consequências, com atualização periódica, acerca de potenciais situações de risco naturais e tecnológicas/ humanas
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existentes na área sob a qual exercem autoridade, responsabilidade e proteção de pessoas, bens e ambiente.A Holanda é um país onde estas preocupações são incorporadas no critério de risco adotado. Amendola (2005) explica que este critério baseou-se na suposição de que poderia ser tolerado que os riscos a que os cidadãos estão “involuntariamente” expostos, tais como os riscos oriundos de atividades industriais na sua vizinhança, deveriam ser pelo menos uma ordem de magnitude inferior à da taxa de mortalidade normal (10-3/ ano). O autor refere que “dadas as múltiplas fontes de perigo e à dificuldade de serem identificadas, foi diminuído o intervalo de tolerabilidade para 10-5/ ano” (Amendoa, 2005) (Quadro 6).
Existem estudos em que se consideraram várias tipologias de risco, constituindo desta forma um instrumento de planeamento de longo prazo e mais preciso. Estes estudos de avaliação de risco integrada levam a uma integração de riscos de acidente com atividades fixas e transportes, permitindo uma priorização de medidas de redução de risco atuando nas fontes de perigo e no planeamento urbano. Amendola, (2005) aponta como exemplo o projeto para a área portuária e industrial de Ravenna.
Quase todas as decisões políticas, investimentos e determinações operacionais têm um impacto na segurança e procuram um equilíbrio entre as exigências associadas a custos, desempenho e segurança. Dado que não existem “decisões seguras”, os decisores têm de encontrar um equilíbrio em todas as opções que assumem. Não existe risco nulo; os sistemas de engenharia ou humanos não são perfeitos e a segurança tem de ser equilibrada com as exigências do enquadramento económico e financeiro da empresa. As decisões de segurança são decisões de negócio, e uma empresa responsável segue um processo semelhante para ambas as situações.
Um estudo desenvolvido pelo Rail Safety and Standards Board (2005), explica que a omissão ou a falta da tomada de uma decisão é em si mesma uma decisão; esclarece ser uma obrigação legal da empresa tomar uma decisão correta quando escolhe “um curso de Ação (…) [orientado para a redução do risco] a um nível tal que é tão baixo quanto for razoavelmente praticável (As Low As Is Reasonably Practicable - ALARP)” (Rail Safety and Standards Board, 2005). O que é razoavelmente praticável na legislação reflete a sua ética empresarial para entregar um produto que a sociedade espera e paga, e responde aos interesses comerciais dos acionistas e clientes. O relatório referido diz que em muitos casos a decisão certa é não fazer nada. “Deve haver a coragem e argumentos para tomar as
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decisões certas, incluindo o de nada fazer quando essa é o plano correto de Acão” (Rail Safety and Standards Board, 2005).Ao auscultar os cidadãos, as autoridades deparam-se frequentemente com dificuldades acerca da aceitação de uma nova instalação ou alteração de uma existente. Muitas vezes o público em geral tem uma perceção de segurança que é confusa e imprecisa, pelo que uma comunicação eficaz de risco pode colocar esta perceção mais próxima da realidade permitindo construir consensos e/ou compromissos entre as partes.
O relatório do Rail Safety and Standards Board (2005) explica a dimensão importante dos custos associados aos acidentes, podendo estes ser mensuráveis e não mensuráveis. Os custos mensuráveis dos acidentes encontram-se associados a custos indiretos de reputação, sendo que a reputação de uma empresa é dependente da avaliação que os seus stakeholders (partes interessadas) pensam acerca do assunto. As partes interessadas incluem clientes, acionistas, fornecedores e empregados. Os “danos na reputação de uma empresa pode influenciar no preço das ações, vendas, ou se se encontra associada ao governo, a posição política do Ministro” (Rail Safety and Standards Board, 2005).
O estudo desenvolvido pelo Rail Safety and Standards Board (2005) refere que os custos não mensuráveis dos acidentes de um acidente grave podem elevar-se a importâncias financeiras que podem colocar a empresa em perigo económico e financeiro. A perda de confiança do cliente, podem ter um impacto a longo prazo que pode ser decisiva na continuidade ou não do negócio.