Processo de formulação do programa de prevenção

a fragilidade do eixo prevenção do programa Crack é possível vencer e percebeu-se a importância de um programa para a prevenção do uso de drogas, uma vez que a reflexão e a aplicação de projetos de prevenção aplicados até o momento possuíam uma lógica que estimula a proibição, utilizando pedagogia do medo, persuadindo as pessoas à abstinência.

Para o processo de formulação do programa verificou-se a necessidade de observar as estratégias anteriores de prevenção que

pudessem subsidiar uma nova proposta. Além disso, o programa foi desenvolvido a partir de diretrizes de políticas públicas do Governo Federal.

Fragilidade do eixo prevenção do programa Crack é possível vencer O projeto de prevenção às drogas foi pensado a partir de dois centros, são eles: o Núcleo de Pesquisas em Psicologia Clínica (PsiClin) da UFSC e a Coordenação Nacional de Saúde Mental do MS em parceria com a Universidade Federal de São Paulo (UNIFESP). A criação do projeto pela UFSC deu-se da seguinte maneira:

Esse programa, eu concebi ele [sic] no meu pós- doutorado quando eu estava na Espanha. Eu fiz o meu estágio pós-doutoral no Plano nacional de Drogodependência em Valencia com uma longa tradição em trabalhos em prevenção. E eu acompanhei uma parte deste trabalho. Acompanhei, fui nas [sic] escolas, acompanhei um pouco o que eles aplicavam, conheci os programas que eles utilizavam. E, bem na época, isso foi em 2011, final de 2011, quando eu estava na Espanha, ainda foi lançado no Brasil o Plano Crack é possível vencer do Governo Dilma, que tem 3 eixos: cuidado, segurança e prevenção, a educação. Nisso eu comecei a olhar, a analisar o que era aquilo que tinha sido lançado e vi a fragilidade no que tinha na prevenção. Na prevenção o que eles propunham era o PROERD e curso de capacitação de educadores e só. Não tinha nada, nenhuma diretriz, nem nada. Então foi aí que me deu a ideia de formular um projeto piloto que eu usaria de repente em Florianópolis como teste, como piloto realmente com a possibilidade de uma capacidade replicativa para outras cidades brasileiras (Coordenador regional da avaliação).

Paralelamente a essa iniciativa do setor da UFSC, a Coordenação de Saúde Mental do MS identificou a necessidade de avançar a prevenção de drogas nas escolas, uma vez que foi percebida a fragilidade desse tema no contexto escolar.

[...] eu trabalho para a Coordenação de Saúde Mental do Ministério da Saúde e o Coordenador Nacional ele [sic] assistiu uma [sic] apresentação de alguns representantes da UNODC que é o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crimes e eles têm é como se fosse um menu de opções assim, é um caderno que tem vários programas preventivos que foram validados pra [sic] diferentes culturas. Então, a saúde mental até então todo foco dela era voltado pra [sic] assistência e o tratamento. E um dos núcleos que tem na saúde mental é o núcleo de álcool e outras drogas. Então, quando o Coordenador de Saúde Mental conhece esse projeto, ele resolve trazer a prevenção como parte das propostas da saúde mental e nisso vai buscar programas que tenham evidências, que sejam eficazes e que sejam possíveis de serem adaptados à realidade brasileira (Gestor federal).

Percebe-se que ocorreu uma sincronia de interesses tanto da área técnica responsável pela política de saúde mental quanto pelo interesse acadêmico representado pela professora que traz a experiência espanhola e propõe a aplicação em Florianópolis de um programa de prevenção ao uso de drogas baseado em evidências. Também há uma ampliação da atuação da política pública, tendo em vista que o MS, até então, investiu mais no tratamento, ou seja, embora a política preconizasse a prevenção desde sua formulação em 2003 (BRASIL, 2003), os serviços e as intervenções foram organizadas para as pessoas que já faziam uso ou abuso de drogas.

Pensar em prevenção é uma forma de mudar o modelo de saúde hegemônico, visa a uma atitude ampliada e responsável com relação ao uso de drogas, de forma integral, seja ela lícita ou ilícita. No modelo de atenção que destaca a prevenção são consideradas as circunstâncias em que ocorre o uso, a finalidade e o tipo de relação que a pessoa mantém com a substância (OBID, 2014).

Notou-se em ambas as falas, tanto vindas da gestão da política pública quanto da academia, a necessidade de se ter uma política pública sobre prevenção de drogas para nortear as ações no país. Tal necessidade justifica-se, ainda mais, devido aos dados das pesquisas realizadas com estudantes brasileiros de Ensino Fundamental, que mostram o aumento do uso nessa faixa etária. Segundo o IBGE, em

2012, 19,6% dos estudantes haviam fumado cigarro; 70,5%, ingerido bebida alcoólica; 7,3% dos educandos já utilizaram drogas ilícitas pelo menos uma vez na vida, sendo que o maior percentual entre as capitais foi em Florianópolis com 17,5% de uso de drogas ilícitas entre os estudantes de Ensino Fundamental e Médio (IBGE, 2013). Assim, esses dados justificam a importância do programa de prevenção ao uso de drogas.

Importância do programa para a prevenção ao uso de drogas Uma série de fatores confirma a importância de um programa de Prevenção ao Uso de Drogas como prioritário para o Estado neste momento, alguns deles são: dados estatísticos (IBGE, 2013), mudança de modelo de saúde em curso, criação do Plano Crack é possível vencer em 2011, criação e ampliação do Programa Saúde do Escolar (PSE), Carta de Ottawa (1986), endossada pela OMS, que aborda a escola promotora de saúde. A Carta de Ottawa, que foi construída na Primeira Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde no ano de 1986, impulsionou o desenvolvimento da Escola Promotora de Saúde que implementa políticas que apoiam o bem-estar individual e coletivo, oferece múltiplas oportunidades de crescimento e desenvolvimento para crianças e adolescentes. Nela, já está prevista a intersetorialidade entre escola, saúde, família e comunidade, que possibilita oferecer treinamento em habilidades para a vida, reforçar os fatores de proteção e diminuir os fatores de risco. Talvez seja a partir da Escola Promotora de Saúde que se desenvolveu a política pública Saúde na Escola (WHO, 1997a).

Sobre a importância, um dos entrevistados diz:

Então, na verdade, quem está tocando o projeto é o Setor de Saúde Mental do Ministério da Saúde. Esta política acabou no final do primeiro semestre, foi em julho ou agosto, por aí, ela foi assumida pela Casa Civil como prioritária para o Plano Crack. E hoje ela está sendo avaliada pela Casa Civil e pela Presidência da República. Então, porque na verdade não se tem nada mais efetivo para as escolas, a não ser a formação a distância que capacita os professores, que eles têm que desenvolver um projeto nas escolas. Mas, não tem oferecimento de metodologias, técnicas ou de programas mais duradouros, sistemáticas

ofertadas e, por isso, que este virou um programa prioritário. Também pela SENAD. Então, hoje ele é um programa prioritário pela Casa Civil, pela Senad e pelo Ministério da Saúde (Coordenador regional da avaliação).

A fala do entrevistado deixa clara a importância desse programa para o Governo Federal, o qual aponta um novo modelo de atenção à saúde para o campo das drogas. Este é definido a partir de saberes da área e da construção de ações específicas, organizando-se conforme a tecnologia utilizada na assistência, prevenção, contexto social, econômico, político, entre outros (FRANCO; MERHY, 2004).

O tema de qualquer modelo de atenção à saúde faz referência não a programas, mas ao modo de se construir a gestão de processos políticos, organizacionais e de trabalho que estejam comprometidos com a produção dos atos de cuidar do individual, do coletivo, do social, dos meios, das coisas e dos lugares. E isto sempre será uma tarefa tecnológica, comprometida com necessidades enquanto valores de uso, enquanto utilidades para indivíduos ou grupos (MERHY, 2000, p. 1).

O modelo de saúde está diretamente relacionado às contratualizações entre os usuários, profissionais e gestores, uma vez que cada um possui intenções, necessidades específicas, envolve correlações de forças de modo que a diversidade de interesses encontre objetivos e pactuações comuns. Então, uma ação do governo como uma política pública será tecnológica, mas anterior a isso, política. “São expressões das muitas possibilidades que os projetos em jogo podem adquirir e das capacidades dos atores em cena construírem acordos e controles na situação em foco”. Ter um processo de negociação entre esses três atores é fundamental para possibilitar a mudança de modelo (MERHY, 2000, p. 2).

Essas são algumas diretrizes teóricas e políticas que dão suporte ao processo de formulação de um programa de prevenção às drogas.

Estratégias anteriores de prevenção

Para se planejar uma política pública, além das diretrizes políticas, é importante conhecer as estratégias anteriores de prevenção, identificar as fragilidades e potencialidades dessas estratégias e, a partir dessas experiências, propor algo novo e melhor ou, até mesmo, que agregue algumas dessas experiências.

A partir dos relatos dos entrevistados, identificou-se que as estratégias anteriores de prevenção estavam relacionadas basicamente ao PROERD, existindo também grupos de escuta intersetorial e o PSE. No âmbito legal, constatou-se a existência da Lei Municipal nº 7.717, de 2008 (FLORIANÓPOLIS, 2008), que institui a inclusão dos estudos de prevenção e combate ao uso de drogas psicoativas lícitas e ilícitas nos currículos das escolas municipais de Florianópolis, e deverão ser ministrados nas disciplinas de educação física e ciências os seguintes conteúdos: farmacológicos, psicológicos, antropológicos, epidemiológicos das substâncias psicoativas; efeitos e consequências físicas, psicológicas, familiares e sociais; tipos de consumo (uso, abuso e dependência); legislação, repressão e prevenção; motivações para o consumo de drogas e condutas de risco; e drogas lícitas e ilícitas (incluindo o uso de álcool e a automedicação).

O PROERD é um programa desenvolvido pela Polícia Militar nas escolas para os alunos do Ensino Fundamental. Alguns dos objetivos são: fortalecer a autoestima das crianças e adolescentes a valorizarem a vida, mostrando opções saudáveis de comportamento, longe das drogas e da violência; aproximar a Polícia Militar da comunidade escolar e, por consequência, da comunidade em geral, proporcionando um clima de parceria e confiança, gerando informações, tornando possível um melhor atendimento aos anseios sociais, bem como mostrar a importância do papel social da corporação.

Os grupos de escuta intersetorial foram trazidos como uma estratégia que promove a prevenção e busca a intersetorialidade:

Especificamente, no município nós temos os grupos de escuta, que são os grupos que escutam os problemas, são grupos intersetoriais saúde e educação e aí entra também conselho tutelar, o CRAS, né [sic], os atores da área que fazem interface. Eles escutam os problemas das crianças das escolas, e aí aparece muito a questão de drogas e até a incapacidade dos

profissionais de trabalharem com o enfrentamento disso, ou trabalharem com prevenção, né [sic]. [...] Então se gasta uma energia imensa pra [sic] obviamente, é um importante, mas pra [sic] resolver especificamente um caso, né [sic]. E as pessoas têm essa tendência de esquecer todo o outro lado, de como é que previne isso, que é a grande tarefa do PSE, né [sic] (Gestor municipal da saúde).

Essa é outra ferramenta possível para a prevenção e para a intersetorialidade, mas, pelos relatos, ela muitas vezes limita-se a discutir alguns casos, em que os problemas já estão colocados e não se consegue chegar às ações comunitárias de prevenção. De qualquer forma aparece como uma estratégia importante, uma vez que possibilita que diversos setores comunitários conversem sobre os problemas existentes no território.

Há também a Lei municipal nº 7.717, de 2008 (FLORIANÓPOLIS, 2008), que insere o tema drogas nas disciplinas de ciências e educação física, em que o professor precisa trabalhar curricularmente sobre esse tema. Assim, “quando ia trabalhar a questão respiratória, a questão do cigarro, a questão do álcool no organismo, isso aparecia mais” (Gestor da educação).

Dessa forma, houve uma iniciativa em trabalhar a prevenção por parte da Secretaria Municipal de Educação. Porém, limitar a prevenção a algumas disciplinas ou professores pode desresponsabilizar os outros educadores e toda a escola de trabalhar de forma preventiva.

Pode-se completar essa lista com a Lei municipal de Florianópolis nº 8.128/2010, que institui o Dia Municipal de Prevenção ao Uso de Drogas, que ocorre todos os anos no dia 09 de junho (FLORIANÓPOLIS, 2010).

Uma das entrevistadas informou que na gestão estadual havia o programa Saúde e Prevenção nas Escolas e, com a criação do PSE, esse programa tornou-se uma diretriz dentro desse programa, e que as construções que haviam sido feitas se diluíram:

E assim, em nível de estado, na época que tinha o Saúde e Prevenção nas escolas, me parece que eles trabalhavam com uma estratégia mais organizada, depois o SPE, que é Saúde e Prevenção na Escola, ficou dentro do PSE e um

pouco que [...] não que se perdeu, ele generalizou, né [sic], ele ficou sem uma estratégia, e agora eu percebo que as pessoas tinham uma estratégia organizada nos diversos municípios, já bem forte, assim, desse SPE, que é onde se tratava da temática de drogas (Gestor municipal da saúde). ENT: e isso se perdeu agora com o PSE?

Gestor municipal da saúde: É, porque eu acho que misturou um monte [...] é, ficou dissolvido. E elas já tinham, assim, uma metodologia de grupo intersetorial de trabalho. Olhando, assim, os municípios do estado, e o contato que eu tenho, tinha isso organizado, assim, então eu acho que quando cria novas coisas a gente tem que aprender a reaproveitar a experiência que o programa deixou, né [sic]. Aprender que o que ficou pra [sic] trás, ele também é bom, né [sic].

Observa-se que o gestor da saúde aponta a existência de uma interposição de ações e programas na construção de novas políticas públicas, que acabam desvalorizando e desconsiderando as iniciativas anteriores. Os profissionais, dessa forma, podem sentir-se desvalorizados, pois não são consultados e recebem novas diretrizes de forma abrupta e não participativa. Então, pode ser que tenha ocorrido um empenho dos profissionais para a efetivação do programa Saúde e Prevenção nas Escolas. Tal programa está no Componente II do PSE e é justamente nele que este projeto de prevenção encontra-se. Percebe-se, então, uma falta de comunicação entre o que estava sendo realizado e a nova proposta de atuação.

Diretrizes políticas para a formulação e implantação do programa de prevenção ao uso de drogas

Na construção de Políticas Públicas, as diretrizes políticas são instruções, propostas ou recomendações que fundamentam a construção de leis e normativas das políticas públicas e dos programas sociais. São referências que norteiam a base instrutiva para os gestores. Política pública é um conjunto de decisões que pode ser de abordagem estatista ou multicêntrica. A primeira ocorre quando emanada de ator estatal – executivo, legislativo ou judiciário – devendo ser sancionada por eles. “A dimensão pública é dada pelo seu caráter jurídico imperativo, assim políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações

relativas à alocação imperativa de valores envolvendo bens públicos” (LIMA, 2012, s/p, grifos do autor). Na abordagem estatista, apesar de ser emanada por atores estatais, os não estatais têm influência no processo de elaboração das políticas públicas. Na segunda, intitulada de multicêntrica, ocorre o destaque não para quem formula a política pública, podendo ser qualquer ator, mas para a origem do problema enfrentado, logo, é uma política pública se o problema a ser enfrentado é público (LIMA, 2012). Esta política pública foi emanada tanto pelo Estado como pela UFSC, podendo, dessa forma, ser caracterizada como multicêntrica.

Destacou-se, na fala dos entrevistados, as seguintes diretrizes, são elas: intersetorialidade no território, estratégias de consolidação e pactuações entre saúde e educação:

1. Intersetorialidade no território

Fica claro, na fala do gestor federal da saúde, que o programa tem como base a relação saúde-educação no território.

[...] a gente percebeu que a oficina de pais poderia ser um espaço pra promover essa relação saúde educação. E aí a gente colocou isso como uma condição pro [sic] Programa ser implantado. Que não existia até então. [...]. E a gente tem garantido isso, por exemplo, a oficina de pais, ela tem que ter, pelo menos um profissional da saúde e um profissional da educação. Essa é uma condição pra [sic] acontecer (Gestor federal).

A oficina de pais, que faz parte do programa de prevenção ao uso de drogas analisado aqui, é utilizada como instrumento para fortalecer a relação entre saúde e escola. Tal relação ainda é precária, pois, por vezes, a escola e a UBS não conversam ou os profissionais da unidade de saúde promovem ações dentro da escola, sem que os dois setores planejem e executem em conjunto. Por exemplo: os profissionais da unidade de saúde vão à escola, no âmbito do PSE, para pesar e medir os alunos sem que isso seja uma ação compartilhada, não se efetivando uma relação intersetorial. Não se discute aqui a importância dessas ações, mas cabe refletir sobre como elas foram planejadas e executadas.

Para ser intersetorial uma ação deve envolver os diversos setores, no caso, os profissionais da educação e da saúde que, em todo o

processo, devem planejar e executar conjuntamente as ações. Na prática o que se pode constatar ainda são ações fragmentadas mesmo no âmbito de um programa intersetorial. Falas como “agora é a vez da saúde de medir e pesar, eu da educação posso me ausentar”, por exemplo, não correspondem a uma política intersetorial.

Com o objetivo de promover a intersetorialidade o MS utilizou, no contexto do programa de prevenção, a oficina de pais:

Porque o que a gente queria com a oficina de pais não era nem fazer a oficina de pais, foi uma grande desculpa pra [sic] promover essa reunião. Inicialmente quando a gente pensou como é que seria: o professor faz as doze aulas e o profissional de saúde faz as três oficinas de pais e a gente chamaria isso de uma relação intersetorial. E aí a gente viu que isso não ia fomentar nada porque iam ficar de novo usando os agentes separados. Então, a gente colocou como condição pra [sic] quem topa entrar no programa, que a gente faz uma pactuação, pra [sic] quem é convidado e aceita, que disponibilize, pelo menos, um ou dois profissionais da saúde, que uma vez por mês eles estão na escola planejando a oficina de pais e depois executando a oficina de pais. Então, durante um semestre esses profissionais se encontram, pelo menos, seis vezes, três vezes para planejar as oficinas, já que são três e três vezes pra [sic] executar as oficinas [...] Então, isso é uma coisa muito forte do projeto, muito, muito forte que é a saúde e educação do território trabalhando juntos (Gestor federal).

A intersetorialidade é fundamental para promover o diálogo no território, uma vez que os dois serviços, escola e UBS, atendem os moradores da comunidade que compartilham da cultura, da economia, das dificuldades e potencialidades locais. A relação entre estes serviços no território possibilita o fortalecimento das suas ações, a integralidade e o melhor desenvolvimento do território. Em geral, as demandas que a comunidade traz são intersetoriais, como, por exemplo, crianças usuárias de drogas, com problemas de aprendizagem ou adolescentes com dificuldade de criar vínculos, exigem o esforço conjunto. Nesse sentido, a implantação de um programa de prevenção ao uso de drogas

nas escolas pode favorecer esse diálogo intersetorial e, nesse caso, busca ser um instrumento para isso.

2. Estratégias de consolidação

A última diretriz que embasa a construção dessa política pública são as estratégias de consolidação. Sabe-se que há uma precarização das condições de trabalho, de equipamentos, materiais, ambientes, entre outros, tanto na saúde como na educação e que muitos desses aspectos precisam de um maior incentivo do governo. No entanto, essa precarização não pode paralisar as ações de saúde ou educativas nos territórios. Então, por mais que haja inúmeras dificuldades de promoção de saúde e prevenção de doenças e agravos, esse não é um impeditivo para a criação de ferramentas que possam melhorar, dentro do possível, as ações da saúde e da educação. Sobre isso, o gestor federal diz:

O MEC acredita que o fortalecimento do território de uma forma saudável, ele por si só já é preventivo. Então, pro [sic] MEC e isso é muito claro na fala do PSE dele, dos profissionais do PSE é: se eu tenho uma escola saudável e se eu