Processo de Governança induzido pelo Programa de

Regionalização do Turismo no Distrito Federal

Neste contexto, cabe ao Ministério do Turismo com o apoio do Conselho Nacional de Turismo por meio da Câmara Temática de Regionalização definir as diretrizes e estratégias para institucionalização das instâncias de governança no âmbito nacional bem como estimular, apoiar e orientar as Unidades da Federação na institucionalização de suas respectivas instâncias disponibilizando instrumentos necessários para apoiar neste processo. Além de articular parcerias e negociar recursos técnicos, normativos e institucionais com as diferentes esferas do poder público, empresários e organismos internacionais. Compete a ele também produzir e disseminar dados e informações, apoiar as Unidades da Federação na implementação, monitoramento e avaliação dos Módulos Operacionais do Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, em âmbito estadual. Por fim, acompanhar o processo de institucionalização destas instâncias (BRASIL, 2007d).

O Conselho Nacional é constituído por nove Câmaras Temáticas fixas sendo conduzidas pela iniciativa privada sob a coordenação-geral do trade e administrativa podendo ser do Ministério do Turismo, dependendo do assunto. O Conselho agrupa as instituições por categoria de atividades para apresentar as respectivas propostas (1ª Ata da Reunião do Condetur, Brasília, 08/06/2010) (grifo nosso).

Avalia-se aqui contradição entre teoria e prática na composição do Conselho que conta apenas com representantes da iniciativa privada e do setor público e conforme constatado nos próprios documentos oficiais e a luz da

teoria deveriam ser tripartite com representantes da comunidade e do terceiro setor. Além disso, a contradição entre a teoria e a prática se estende também ao acompanhamento da implementação dos módulos operacionais, mais especificamente, ao modo como foi instituída, na realidade, reanimada, a instância de governança no Distrito Federal, como visto mais adiante.

As instâncias de governança locais, de acordo com as orientações do Ministério do Turismo, seguem o princípio da descentralização e pressupõem a participação ativa de seus membros. Podem ser estimulados pelo Ministério do Turismo com apoio da Câmara Temática de Regionalização Estadual:

O princípio da descentralização requer da institucionalização das Instâncias de Governança Regionais a formação de um colegiado participativo, base comum das diferentes formas de Instância de Governança. O processo de criação de um colegiado participativo, voltado para a regionalização do turismo, normalmente surge por iniciativa do representante do Órgão Oficial de Turismo do Estado ou do Fórum Estadual de Turismo, por meio da Câmara Temática Estadual de Regionalização do Turismo (BRASIL, 2007g, p.26).

Esta instância, no DF, foi instituída na forma de conselho. Os conselhos, de acordo com o Ministério do Turismo, é uma forma de gestão descentralizada e de ampliar a participação. No DF, conforme o Regimento Interno do Condetur-DF, assumiu a função consultiva:

Conselhos são instrumentos ou mecanismos de gestão que têm por objetivo promover a descentralização administrativa, a ampliação da participação dos diversos atores sociais envolvidos em uma determinada situação ou tema, o exercício da democracia e o desenvolvimento do sentido de comprometimento das pessoas com uma causa definida. Os Conselhos podem ter função deliberativa ou consultiva. (BRASIL, 2007g, p.37).

Na visão de um dos gestores do Ministério do Turismo, a instância pode assumir tanto a função deliberativa quanto consultiva a depender do estágio de desenvolvimento da região. Defende, ainda, que esta figura pode alcançar o papel da implementação, pouco identificado no cenário nacional. O coordenador coloca os Fóruns como espaços de discussão e os Conselhos como agentes de deliberação, ao contrário do que acontece na prática no DF Como se poderia supor uma atuação mais ativa do Conselho se assume um papel apenas consultivo?

Na verdade assim, a instância, ela é um espaço de discussão do turismo, em alguns casos mais evoluídos ela é até uma executora, que a gente tem algumas instâncias que se tornaram agências de que foram de fato para execução e a gente tem outras que são mais espaço de deliberação, que são os conselhos municipais, quer dizer, que estão voltados para esta gestão e os de discussão que são os fóruns. E, isto depende da maturidade de cada território (SP2) (grifo nosso).

O Distrito Federal apresenta outra peculiaridade, pois se assemelha a constituição de um Estado, mas não o é e também não é um município. Portanto, reúne na figura do Condetur-DF as responsabilidade dos 3 âmbitos: Estadual, Regional e Municipal:

Mas...aqui em Brasília, uma das coisas que nós percebemos, inclusive foi até uma ação que o Ministério deu sua contribuição foi a retomada do Condetur, o conselho de desenvolvimento, que é o Conselho Municipal, mas na verdade é o Conselho Estadual, Brasília tem esta característica diferente. Isto iniciou até com o nosso grupo de estudo 65 destinos turísticos, indutores, né, e que dentro da metodologia do trabalho tinha ação de um grupo, um colegiado para tocar o projeto e dessas discussões chegaram a conclusão de reanimar, de recomeçar os trabalhos do Condetur. Então, assim, a instância de governança, para mim, em Brasília é o Condetur (SP2) (grifo nosso).

Os Conselhos, ainda de acordo com o Ministério, funcionam como intermediadores entre a sociedade e o Estado. São, inclusive, previstos em lei que regulamentam o direito a participação devendo ter composição paritária entre representantes do Poder Executivo e da sociedade civil. É preciso atenção a este ponto, pois geralmente, há disparidade de condições de participação entre os membros que representam cada um dos setores. Deve haver representatividade qualitativa dos diferentes agentes locais envolvidos, equilíbrio qualitativo e quantitativo entre 1º, 2º e 3º setores.

[...] as próprias instâncias de governança são representação disto, ela é tripartite, né, ela tem representações da iniciativa privada, do poder público e da sociedade civil organizada que é a composição de uma instância de governança, é este tipo de colegiado, que é o ideal que a nossa orientação indica [...] (SP2).

Além disso, deve haver representatividade dos municípios que fazem parte da região turística bem como a capacitação dos conselheiros com amplo

acesso a informação. Contar ainda com mecanismos de aplicabilidade das decisões do conselho pelo Executivo e fiscalização e controle sobre os atos dos conselheiros. Desta maneira, a participação deveria ser compartilhada desde o nível decisório até a execução das ações referentes a política de desenvolvimento do turismo regional para que, de fato, represente os interesses da coletividade. Conforme as orientações do Ministério do Turismo, para que as atribuições do Conselho sejam cumpridas é preciso continuidade nas propostas dos conselheiros bem como captar recursos para o seu funcionamento. O órgão ainda explicita que este orçamento não deve ser composto apenas por complementações pontuais, mas principalmente dotação específica nos orçamentos públicos (BRASIL, 2007g).

Para a institucionalização das instâncias de governança, o Governo deve estimular ações voltadas para a sensibilização e mobilização para possibilitar comprometimento e assegurar participação abrangente:

[...] o setor público necessita promover algumas atividades, como treinamentos e sensibilização para garantir a eficiência de atuação dos membros, como também a participação do setor privado e das organizações da sociedade civil. (BRASIL, 2007g, p.38)

Conforme identificado nas entrevistas e nas atas de reunião do Condetur, a reativação do Conselho, partiu dos encontros do Grupo Gestor dos 65 destinos indutores. Desta forma, não ficam claros quais foram os critérios para selecionar e envolver os atores integrantes. Além disso, como o Conselho foi reativado desta maneira, os processos de sensibilização e mobilização foram suprimidos.

No Distrito Federal (DF), o Programa de Regionalização do Turismo estimulou a criação do Grupo Gestor do Turismo no DF que, mais tarde, conduziu à reativação do Conselho de Desenvolvimento do Turismo (Condetur), instância que pressupõem garantir a participação da sociedade (SC2) (grifo nosso).

Este discurso do SC2 em que explicita que a instância “pressupõe” a participação reforça a maneira como o Conselho foi constituído, não sendo uma iniciativa da própria comunidade. A fala do SR1 explica como se deu este processo:

No Projeto 65 Destinos Indutores do Desenvolvimento Turístico Regional, atuamos de forma a mobilizar os atores da cadeia produtiva do turismo e mobilizá-los para a constituição do Grupo Gestor do Destino Indutor Brasília, responsável pelo acompanhamento e monitoramento do Projeto no âmbito do DF. Como resultados tivemos: 1) O Plano Estratégico de Desenvolvimento do Destino Indutor Brasília, elaborado de forma integrada e partilhada com as 16 entidades membros do Grupo e alinhado ao Planejamento Estratégico da Setur; 2) Intervenção exitosa junto ao Governo Distrital para a reativação do Conselho de Desenvolvimento do Turismo do Distrito Federal; 3) Instituição da Câmara Temática de Competitividade no Condetur; [...] (informação verbal) (grifo nosso).

Esta fala reforça o fato de que o Conselho foi instituído a partir de uma iniciativa do Ministério do Turismo, o Grupo Gestor. Desta forma, os representantes mobilizados foram aqueles que já participavam deste processo. Além disso, pertenciam apenas a iniciativa privada. Não foram, portanto, identificados os líderes locais ou outros atores relevantes para a realidade regional como consta nas diretrizes do Programa de Regionalização.

4.1.2 Processo de Participação induzido pelo Programa de Regionalização do Turismo no Distrito Federal

Na 9ª ata de reunião do Conselho, esclarece que os membros, após a reanimação do Condetur, optaram por incorporar o Grupo Gestor dos 65 Destinos como Câmara Temática de Competitividade para suprir a orientação do Ministério de que os membros fossem integrantes do Conselho. Este cenário reforça a inversão da institucionalização da instância de governança no DF. No entanto, representa também que foi estimulada por ação do órgão nacional como sugerem as publicações oficiais e se estabeleceu de alguma forma.

I – Apresentação do MTUR sobre a Câmara de Competitividade. A Coordenadora-Geral de Regionalização do Ministério do Turismo, Ana Clévia Lima, informou que a orientação inicial do Ministério do Turismo era que os Grupos Gestores dos 65 Destinos Indutores fossem compostos de membros do Conselho Estadual/Municipal e que o caso do DF é atípico porque, no ato de constituição do Grupo Gestor local, o CONDETUR/DF estava inativo, mas que, desta maneira, deveria ser buscada uma alternativa do Grupo estar vinculado ao Conselho. Felipe Lima lembrou que a sugestão apresentada no ano passado e que havia sido aprovada pelo plenário

era de que o Grupo Gestor se tornasse a Câmara Temática de Competitividade do Conselho e que assim os trabalhos vinham sendo realizados desde então. Otávio Neves sugeriu, então, que fosse alterado o Regimento Interno do Condetur/DF para prever a incorporação definitiva do Grupo Gestor como Câmara de Competitividade, levando em consideração sua atual composição, que está em desacordo com a composição prevista em Regimento para as Câmaras Temáticas, de apenas 06 membros. A sugestão foi aprovada por unanimidade, e a Comissão de Ética do Conselho irá se reunir para propor a alteração regimental, a ser aprovada na próxima reunião ordinária (9ª Ata da Reunião do Condetur, Brasília, 13 de junho de 2011) (grifo nosso).

Esse processo demonstra que, na realidade, se trata de apenas uma formalização dos atores já existentes no panorama público do DF. Desta maneira, não se propiciou a participação de novos atores na institucionalização da governança local. São, portanto reprodução de ações verticalizadas de participação.

Acerca das orientações sobre a instituição e manutenção do Conselho, o Ministério inclui a participação do cidadão: “criar pré-requisitos mínimos para que o cidadão se torne membro do Conselho, principalmente no que se refere ao entendimento do papel que vai exercer” (BRASIL, 2007g, p.40). Fica claro nesta passagem que a participação deste ator também é considerada, porém o Ministério não oferece orientações a respeito da participação da população local. Além disso, não foram identificados mecanismos para garantir este tipo de participação no regimento do Condetur-DF. Entende-se que é uma opção de cada conselho, porém denota falta de representatividade dos interesses deste segmento. A participação popular pode se dar por meio de audiências públicas. Tanto no caso nacional como no DF são escassas estas oportunidades e não são capazes de construir cidadania.

A partir das reflexões sobre o discurso das entrevistas, das ponderações nos documentos e da análise das pautas do Conselho, observou- se que a participação no processo de regionalização ainda é incipiente não caracterizando um processo de fato, pois se restringe a representação do setor público e privado advindo de uma prática centralizadora no processo de planejamento do destino. Conforme Beni (2006), somente a participação popular é capaz de pressionar tais instituições para efetivas mudanças sociais significativas.

O Secretário ressaltou que a nova estrutura do Conselho é composta de sessenta e cinco por cento de membros do trade turístico e trinta e cinco por cento do poder público para que, assim, o Conselho seja, de fato, representante dos interesses do trade turístico (1ª Ata da Reunião do Condetur, Brasília, 08/06/2010) (grifo nosso).

A estrutura do Conselho reforça esta contradição entre a teoria que afirma que deve ser tripartite e a prática que envolve apenas o trade turístico e o setor público. Outra contradição é que o Conselho, segundo o PRT, deve atender aos interesses da coletividade e não apenas da iniciativa privada como colocado na primeira reunião do Condetur. O SC1 reconhece que “o papel das instâncias de governança é muito importante para que a participação das diferentes representações organizacionais/institucionais relacionadas ao turismo contribuam para o seu desenvolvimento”. O que incide na crítica desse membro sob um conselho em que apenas estão representados os membros do trade turístico e não haja apenas representatividade de um único setor.

O SR1 que acompanhou o Programa desde a época do PNMT, fez um breve histórico e explicou como se desenvolveu no DF. A implementação se iniciou ainda em 2004, ano de lançamento do Programa, juntamente as demais unidades federativas brasileiras. A primeira ação foi uma oficina participativa com os representantes dos órgãos oficiais de turismo nacional e local, dos setores de turismo das administrações regionais, das associações e do trade local para apresentação das diretrizes e módulos operacionais. Nesta oportunidade, também foi apresentado o mapeamento turístico do território nacional. No Distrito Federal, a delimitação da região turística se deu da seguinte maneira segundo o SR1:

[...] para a escolha das regiões turísticas, se estabeleceu como critério principal a inclusão de todas as regiões administrativas do DF, por mais que algumas delas não tivessem apelo turístico. Desta forma, o DF foi dividido em 3 (três) regiões turísticas [...] (SR1) (grifo nosso).

Evidencia-se no trecho a contradição entre a teoria e a prática, pois nas diretrizes do Programa, fica claro que o processo deve se dar de forma participativa o que não ocorre de fato.