Processo de regulamentação da Lei nº 10.438/2002

Após a publicação da Lei nº 10.438/2002, iniciaram-se estudos para regulamentá-la. No âmbito federal dois grupos discutiam a questão: a Aneel, que detinha a obrigação legal de elaborar as regras para as distribuidoras, e o Comitê Técnico 7 - Universalização no Fornecimento de Eletricidade (CT-7), formado no âmbito do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE)53, com integrantes dos ministérios, universidades, agentes setoriais, organizações não governamentais e da própria Aneel.

O CT-7 objetivava apresentar propostas ao CNPE, que poderiam ser encaminhadas, e eventualmente incorporadas pela Aneel, na regulamentação da Lei nº 10.438/2002 e outras recomendações, nas áreas de desenvolvimento regional e combate à pobreza, de responsabilidade do Poder Executivo (PEREIRA; MACHADO, 2004).

As principais questões discutidas eram estas: a amplitude da universalização, a utilização de sistemas descentralizados onde não fosse possível a extensão de rede, a fonte dos recursos para cobrir possíveis desequilíbrios no contrato de concessão das distribuidoras e o prazo adequado para o atendimento pleno.

Essas questões remetiam-se à definição de universalização: abrangeria todas as classes de consumidores em todos os níveis de tensão ou deveria se restringir aos consumidores baixa renda, rurais e urbanos.

Os recursos da CDE estavam, na época, direcionados para a energia produzida a partir de fontes eólica, pequenas centrais hidrelétricas, biomassa, gás natural e carvão mineral nacional, além da universalização. O Decreto nº 4.541/2002 permitia que somente parte dos recursos da CDE, aqueles oriundos das multas da Aneel e do Uso do Bem Público (UBP), fosse destinada para a universalização, o que não seria

53 _{Conselho Nacional de Política Energética (CNPE). Órgão de assessoramento do Presidente da} República, tem como finalidade formular políticas e diretrizes para o setor de energia. Criado em agosto de 1997, o CNPE é presidido pelo ministro de Minas e Energia e conta com a participação de vários ministros, representantes da sociedade, da universidade e dos Estados. Em junho de 2002, o CNPE passou a abrigar a Câmara de Gestão do Setor Elétrico (CGSE), substituta da Câmara de Gestão da Crise do Setor Elétrico (GCE), criada para gerir o racionamento de energia e os problemas do setor elétrico.

suficiente para atender a todos em um prazo adequado. Dessa forma, naquela época, era necessário viabilizar recursos adicionais para a universalização.

Segundo Pereira e Machado (2004), analisando cenários que envolviam, dentre outros fatores, prazos diferenciados (2010, 2012 e 2015) e recursos disponíveis, o CT-7 concluiu seus trabalhos com as seguintes recomendações, quanto à abrangência e prazos:

• a universalização deveria alcançar todos os potenciais consumidores que pudessem ser atendidos em baixa tensão;

• a meta de universalização poderia ser 2010, para todas as regiões, embora com impacto tarifário, variando muito entre as diversas áreas de concessão54.

A Aneel, devido ao prazo de um ano, determinado pela Lei para sua regulamentação, realizava estudos mais aprofundados, contratando consultores para estudar os possíveis impactos tarifários, o uso de fontes alternativas e metodologias para definição das áreas de universalização (ANEEL, 2002a).

A estratégia inicial do regulador era emitir uma resolução que, além dos prazos para as distribuidoras, fornecesse diretrizes mais detalhadas para os Planos de Universalização a serem apresentados pelas distribuidoras, quanto a estratégias de identificação de mercado, opções tecnológicas e padrões aceitáveis.

Desde a publicação da Lei nº 10.438/2002, a Aneel expôs a necessidade das definições governamentais de política pública, formuladas pelo Ministério de Minas e Energia, para poder exercer a incumbência legal de definir, tecnicamente, as metas de universalização para as distribuidoras. Conforme apresentado no III Workshop do Programa Luz no Campo (ANEEL, 2002a), a agência solicitou posicionamento do MME em relação a três pontos, considerados como definição de Política de Governo:

54_{Na determinação desse prazo foram consideradas, pelo CT-7, as seguintes premissas quanto aos} recursos disponíveis: R$ 500 milhões anuais da RGR; quotas da CDE, além dos recursos provenientes de UBP e multas da Aneel, direcionadas para universalização; a CDE não cobriria o subsídio para os consumidores baixa renda.

a amplitude da universalização, a definição dos recursos e os impactos tarifários admitidos.

Provavelmente o processo eleitoral em curso na época tenha contribuído para o adiamento dessas definições, como o alcance da universalização. No fim do governo Fernando Henrique Cardoso, em 23 de dezembro de 2002, foi promulgado o Decreto nº 4.541, regulamentando alguns pontos da Lei nº 10.438/2002, dentre eles o art. 13 que trata da CDE e o art. 3º que se refere ao Proinfa.

Em 2003 Luiz Inácio Lula da Silva assumiu a presidência da República, demonstrando posição crítica a respeito das políticas adotadas por seu antecessor no setor elétrico, inclusive sobre o papel das agências reguladoras. Iniciou-se um debate sobre os limites de ação das agências, pois o Poder Executivo entendia que as agências atuavam como formuladoras ativas de políticas, responsabilidade que seria exclusivamente do Governo.

Sem se aprofundar no mérito dessa discussão, observa-se que não há uma fronteira bem definida sobre as políticas públicas e a regulamentação55_{. Na prática, o MME}

não formulava políticas, e a Aneel, em razão de suas obrigações constantes na Lei nº 10.438/2002, assumia o papel de definição dos critérios da universalização. Em meio às indefinições da política de universalização, esse debate levou a agência a recuar na intenção de realizar uma regulamentação mais detalhada sobre o processo de universalização.

Em abril de 2003, perto do prazo final imposto pela Lei nº 10.438/2002 para a regulamentação56, a Aneel apresentou em audiência pública uma proposta de resolução que definia prazos para a universalização do acesso. O processo foi rápido e no dia 29 de abril de 2003 foi publicada a Resolução nº 223/2003, regulamentando, no mínimo necessário, os pontos da Lei nº 10.438/2002, referentes à universalização.

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Sobre o assunto ver Marques (2003). 56

A Lei nº 10.438/2002 determinava o prazo de um ano, contado a partir de sua publicação, para que a Aneel fixasse as áreas de universalização. No caso de não cumprimento do prazo e até que fossem definidas as áreas, a obrigação das distribuidoras de atendimento, sem qualquer espécie ou tipo de ônus para os solicitantes, aplicar-se-ia a toda a área de concessão.