Processo Orçamentário e Execução Orçamentária do FMAS

A Tabela 7 mostra o valor total orçado para o Fundo Municipal de Assistência Social e o valor executado no 1997-2003.

Tabela 7 – Orçamento do FMAS e valor realizado - Blumenau – 1997-2003 Realizado Global Ano Orçado (R$) (R$) % 1997 4.912.539,56 1.321.334,00 27,23 1998 14.677.780,40 2.019.904,53 13,76 1999 15.452.990,00 1.950.857,96 12,62 2000 12.350.000,00 2.376.785,13 20,63 2001 4.513.000,00 2.917.220,50 64,86 2002 4.118.869,00 3.372.214,05 81,87 2003 5.226.217,50 4.207.478.78 80,51

Fonte: SEMAS. Superintendência Administrativa-Financeira. Balanços Orçamentários e Contábeis do FMAS – período 1997-2003.

Nota: O valor orçado encontra-se atualizado em conformidade com o incremento da receita municipal. O primeiro orçamento do FMAS foi elaborado no próprio ano de 1996 e publicizado por meio de decreto que autorizava a transferência de recursos da SEMAC para o Fundo, já que sua constituição se deu a posteriori da elaboração do orçamento para 1996. Desse primeiro orçamento foram executados R$ 99.000,00.

O orçamento foi ampliado a partir de 1997, quando elaborado a partir das necessidades apresentadas pelo conjunto de executores/prestadores de atenções assistenciais, conforme se registrou anteriormente.

Esse encaminhamento resultou num orçamento superestimado nos anos de 1998 a 2000, constituindo problema em relação à técnica orçamentária, visto que a execução orçamentária no período foi inferior a 20% do recurso estimado, o que mostra um orçamento fictício, embora socialmente referenciado. Além da consideração das demandas trazidas pela rede de serviços, configuradas como despesa no orçamento, a receita era composta observando as contrapartidas apontadas pelo comando único estadual: 60% de recursos

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oriundos da esfera federal, 10% da estadual e 30% do município, com a confiança de que a transferência de recursos intergovernamentais de fato se efetivasse. Contudo, tal perspectiva não se concretizou, dado que a esfera estadual não alocou recursos ao Fundo; a União, por sua vez, não ampliou seu orçamento para a área, restringindo-se ao pagamento dos serviços continuados com base na série histórica da LBA.

Larangeira (1996) afirma que, no caso do OP de Porto Alegre, problema semelhante foi gerado pela inexperiência na administração pública, que resultou na fixação de metas muito superiores aos recursos financeiros a ele destinados e mesmo à capacidade operacional da Prefeitura, observação que pode ser confirmada no caso de Blumenau. A autora pontua que o balizamento de uma política por necessidades pode questionar o valor das instituições políticas modernas; essa contradição, contudo, é inerente à Política de Assistência Social.

A Lei de Responsabilidade Fiscal53, promulgada em 2000, impactou o orçamento do FMAS que, a partir de 2001, apresenta queda a 50% em relação à média dos três anos anteriores, conforme demonstrado na Tabela 7, mas encontra-se mais próximo do que o município efetivamente tem possibilidade de arrecadar e/ou receber por transferências intergovernamentais.

O Fundo de Assistência Social teve sua receita (municipal) vinculada à receita efetivamente arrecadada pelo município. A variação da receita desloca o campo de análise para o conjunto da sociedade, cuja cultura política vigente ainda a afasta da compreensão da noção de público, assim como ao Estado que, ou se omite de fomentar a arrecadação de recursos pela via fiscal – como, por exemplo, o ICMS – ou aplica mal o que arrecada.

A receita efetivamente arrecadada devida ao FMAS foi balizada por um percentual determinado em lei municipal, que sofreu variação ao longo do período estudado, conforme se visualiza no Quadro 7.

53 _{Lei (federal) 101/2000, dentre outros aspectos, determina maior rigor na elaboração dos orçamentos públicos,}

na perspectiva de redução de recursos para pagamento de dívidas contraídas pelo país. De certa forma essa lei veio limitar prática comum no welfare state e no Brasil, em especial no período de abertura democrática do país, quando o Estado desvinculou as despesas da arrecadação, com a finalidade de implementar serviços, provocando dívida pública de caráter estrutural. A esse respeito, consultar Raichelis (1999) e Kugelmas e Sola (1999).

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Ano Legislação Percentual % da Receita

Corrente Líquida 1996 - 1997 0,74 1998 LC 105/95 Até 1% 0,75 1999 LC 203/98 Mínimo 1% 0,90 2000 1,16 2001 1,03 2002 1,39 2003 LC 261/00 Mínimo 2% 1,55 2004 LC 425/03 Sem referência -

Fonte: Leis Complementares 105/95, 203/98, 261/00 e 425/03; Balancete da Receita da Prefeitura Municipal de Blumenau – 1997 a 2003 e Balanços orçamentários do FMAS – 1997 a 2003.

Quadro 7 – Percentual consignado anualmente ao FMAS conforme a lei disciplinadora e percentual da receita corrente líquida transferida ao FMAS – Blumenau – 1996-2004

Em relação à alocação de recursos municipais ao Fundo, pode-se afirmar a existência de compromisso do município para com a Política de Assistência Social, ainda que o percentual legal tenha sido observado somente no período de vigência da LC 105/95. O movimento pela ampliação da destinação de recursos municipais não surtiu o efeito esperado; embora o percentual tenha aumentado no período, após 1999 não constituiu o constituiu o piso referencial para a alocação de recursos municipais ao FMAS.

Destaca-se que cada uma das alterações de legislação decorreu de pressão, em especial do Conselho Municipal de Assistência Social, que, amparado por deliberações de Conferências Municipais, gestionou junto ao Executivo para ampliar o percentual destinado pelo município ao FMAS. Da mesma forma, o percentual de recursos municipais efetivamente transferidos ao Fundo foi objeto de ação política do Conselho, que deflagrou uma série de mobilizações junto ao Executivo municipal. Contudo este estudo não se deteve na arrecadação municipal no período para analisar e problematizar seus determinantes e o impacto no Fundo de Assistência Social.

Para 2004 a perspectiva é incerta em relação à destinação de recursos ao FMAS, visto que a LC 425/03 aboliu o aparato legal referente ao parâmetro percentual para a alocação de recursos municipais ao orçamento do FMAS. Justificou-se a exclusão do percentual pela inconstitucionalidade da vinculação percentual a despesas que não sejam

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aquelas relacionadas à saúde e educação, fundamentada no artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal de 1988, e em função da LRF54, mas há alternativas possíveis55.

Acerca do tema o IBAM (Instituto Brasileiro de Administração Municipal), em resposta à consulta do CMAS, apresenta o seguinte parecer:

A Constituição veda, no art. 164, inciso IV, a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvada a destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde, para a manutenção e desenvolvimento do ensino e para a realização de atividades de administração tributária. Note-se que no elenco das vinculações permitidas, os programas, projetos e atividades inerentes à assistência social não estão relacionadas (Parecer IBAM n.º 0486/2004).

Afirma, em relação à lei municipal:

O legislador municipal deve ter o cuidado, ao redigir o inciso I do art. 16 da LC 261/00, já revogado por legislação posterior, de utilizar uma acepção genérica ao empregar a expressão “receita efetivamente arrecadada”. Muitos podem entender não haver vinculação, outros também podem entender que há. O fato de não haver vinculação em nível federal é irrelevante, bem como a referência à Lei Complementar 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (Parecer IBAM n.º 0486/2004).

Informa sobre a pretensão do Conselho Nacional de Assistência Social de que seja “apresentada emenda constitucional permitindo, ou melhor, obrigando a vinculação da receita de impostos à Função de Governo: 08 – Assistência Social”, e sugere: “Até que seja promulgada a referida emenda, a destinação de recursos para os programas de Assistência Social será uma decisão política e administrativa dos administradores locais” (Parecer IBAM n.º 0486/2004).

A ironia parece fazer sentido. Artigo incluído pela Emenda Constitucional n.º 31, de 14 de dezembro de 2000, aponta como fonte de receita para os Fundos Municipais de Combate à Pobreza: “Para o financiamento dos Fundos Municipais, poderá ser criado adicional de até meio ponto percentual na alíquota do imposto sobre serviços ou do imposto que vier a substituí-lo, sobre serviços supérfluos” (Emenda Constitucional n.º 31, de 14/12/2000, parágrafo 2.º, do artigo 82).

54_{Conferir a Ata n.º 07/02.} 55

Conferir parágrafo 1.º incluído no artigo 82 e parágrafo único e incisos incluídos no artigo 204 da CF 88 pela Emenda Constitucional n.º 42, de 19/12/2003.

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Discussões políticas à parte, localmente o Conselho e a sociedade perdem o parâmetro para acompanhar o cumprimento da responsabilidade do Estado em relação ao financiamento da Política de Assistência Social e, ainda mais, da própria matéria a controlar.