O Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais REUN

O diagnóstico apresentado pelo Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) em 2003, grupo este que foi encarregando de fazer uma análise da educação superior brasileira com vistas à construção de um plano de ação para a área, apresentou um cenário de crise das instituições de ensino superior no país, em especial as universidades federais que, impactadas pelas reformas gerenciais do Estado durante a década de 1990, se encontravam em uma vulnerabilidade estrutural que colocava em risco seu funcionamento. De outro lado, a crise também se refletia nas instituições privadas de ensino que já apresentavam alto índice de evasão e inadimplência, o que também ameaçava a manutenção das suas atividades. Para Otranto (2006), o relatório e as ações emergenciais apresentadas foram a base para a formulação dos programas direcionados para educação superior brasileira, em especial, as implementadas no âmbito das universidades federais.

A proposta inicial era de que, a partir de um programa emergencial de apoio ao ensino superior, especialmente às universidades federais, e uma reforma universitária mais profunda (BRASIL, 2003), o país conseguiria expandir o acesso da população ao nível superior sendo que, no mínimo 40% das matrículas deveriam ser ofertadas nas instituições públicas de ensino. Para tanto, o GTI propôs 4 frentes especiais de ação: ampliação do quadro docente e de vagas para estudantes; autonomia universitária; reformulação do financiamento e educação à distância. A diversificação das fontes de financiamento da educação, na visão de Otranto (2006), reforça a opção do governo brasileiro em agir em consonância aos organismos internacionais como o Banco Mundial e a Organização Mundial do Comércio (OMC), que entendem a educação como serviço e, como tal, importante nicho de ganho de capital. Os programas REUNI e FIES confirmaram, como já analisado, a perspectiva gerencial destes órgãos.

As orientações presentes no relatório do GTI serviram como suporte às formulações da reforma do ensino superior no governo Lula que se fizeram presentes posteriormente nos programas já citados neste estudo, inscritos nas propostas no PDE lançado posteriormente em 2007. Para a problematização dos delineamentos traçados pela assistência estudantil no âmbito do ensino público superior, é necessário compreender os elementos presentes à implantação do REUNI, já que aquele programa está presente no projeto de expansão das IFES e atua como suporte à proposta de garantia da permanência e conclusão dos estudantes do nível de ensino em estudo.

O Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, que instituiu o Programa de Apoio ao Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), implementado em meio a polêmicas e discussões de movimentos pró e contra a proposta de expansão26, apresentava como objetivo geral a criação de condições para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível de graduação presencial, pelo melhor aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes nas IFES. Um dos motivos da referida resistência, apontou o estudo de Souza (2013), foi o fato de o projeto ter sido implementado em forma de decreto, ou seja, sem uma efetiva participação dos segmentos diretamente envolvidos com o processo. A imposição do repasse financeiro condicionado ao cumprimento de metas e prazos estipulados pelo governo ia contra a autonomia universitária e imprimiria um novo sentido às IFES que, tendo o ensino impulsionado, relegaria a segundo plano as áreas de pesquisa e extensão.

Com a previsão de investimento inicial orçado em R$9,6 bilhões de reais a serem gastos entre 2008 e 2012, a meta global do programa era “a elevação gradual da taxa de conclusão média dos cursos de graduação presenciais para noventa por cento e da relação de alunos de graduação em cursos presenciais por professor para dezoito, ao final de cinco anos” (BRASIL, 2007a). No documento que postula suas diretrizes gerais, há a defesa de que,

O país encontra-se em um momento privilegiado para promover, consolidar, ampliar e aprofundar processos de transformação da sua universidade pública, para a expansão da oferta de vagas do ensino superior, de modo decisivo e sustentado, com qualidade acadêmica, cobertura territorial, inclusão social e formação adequada aos novos paradigmas social e

26_{A resistência ao programa foi realizada por movimentos representativos de estudantes, docentes e} técnicos-administrativos, como a UNE, o ANDES e a FASUBRA. Entre os reitores das universidades a defesa foi amplamente declarada, como pôde ser observada no cumprimento do prazo de adesão das IFES ao REUNI, mesmo enfrentando manifestações contrárias ao projeto de expansão (SOUZA, 2013).

econômico vigentes, conforme preconizam as políticas de educação nacionais (BRASIL, 2007b, p. 09).

Assim, ainda de acordo com as Diretrizes Gerais do Programa REUNI (BRASIL, 2007a), a reforma das IFES ocorreria de acordo com as seguintes dimensões:

a) Ampliação da oferta de educação superior pública; b) Reestruturação Acadêmico-Curricular;

c) Renovação Pedagógica da Educação Superior; d) Mobilidade Intra e Inter-Institucional;

e) Compromisso Social da Instituição e;

f) Suporte da Pós-Graduação ao desenvolvimento e aperfeiçoamento qualitativo dos cursos de graduação.

É no âmbito da penúltima dimensão que encontra-se aporte para a reformulação dos programas de assistência estudantil que, somente três anos depois, com a criação do Programa Nacional da Assistência Estudantil (PNAES); instituído pelo Decreto 7.234, de 19 de julho de 2010, estabeleceu diretrizes que buscavam garantir a meta da permanência, como previsto no inciso V do artigo 2º do REUNI. Assim, o PNAES surge como um programa auxiliar ao projeto de expansão do ensino superior federal e não pode ser compreendido fora das propostas inerentes ao REUNI. Ainda, de acordo com o documento citado anteriormente,

A ampliação de políticas de inclusão e de assistência estudantil objetiva a igualdade de oportunidades para o estudante que apresenta condições sócio- econômicas desfavoráveis. Esta medida está diretamente associada à inclusão, democratização do acesso e permanência de forma a promover a efetiva igualdade de oportunidades, compreendidas como partes integrantes de um projeto de nação (BRASIL, 2007b, p. 07).

Um projeto de reforma no ensino superior público no Brasil era há muito tempo aguardada pelos movimentos sociais e constituía demanda de toda a sociedade. Sem dúvida que a proposta de aumento de vagas, investimento nas instituições públicas, interiorização das universidades, reestruturação estrutural e de recursos humanos apresentava-se como uma possibilidade de mudanças às instituições de ensino e poderia alcançar a democratização do ensino superior. Em estudo feito por Souza (2013), a autora afirma que estes argumentos foram utilizados pelo MEC como estratégia de convencimento ao apoio necessário à implementação do programa, numa nítida cooptação de históricas demandas dos sujeitos ligados à educação em geral como forma de instituir um modelo de expansão predeterminado.

Entretanto, o que se observou no decreto que instituiu o REUNI (BRASIL, 2007a) como no documento que o regulamentou (BRASIL, 2007b) foi que, seguindo as reformas gerencias em todos os setores do Estado, o ensino superior também deveria se adequar às novas formas de gestão e produção do modelo que seguia os moldes do capital27. O REUNI, restrito ao ensino superior federal, imprime essa lógica ao âmbito das instituições federais de ensino, como se pode observar em sua meta de aprovação condicionada ao estabelecimento mínimo de alunos por professor. A otimização do trabalho docente28, sem considerar as atividades aliadas ao ensino, ou seja, pesquisa e extensão; além da pós-graduação, podem implicar uma qualificação que se restringe à formação instrumental.

Os dados do Censo da Educação Superior 2017 apontam que, na comparação do período de recebimento de recursos do REUNI (2008-2012) com o intervalo entre o último ano dos investimentos até 2017, houve uma queda de evolução no número de matrículas na ordem de 58%. O ritmo de crescimento reflete a clara dependência das IFES para com os investimentos do REUNI sendo que, findados os recursos deste programa, as universidades se veem destituídas de uma política de financiamento ampliada e permanente do governo. Para o ANDES (2013), o REUNI representa uma expansão desordenada que, ao fazer crer à sociedade que o programa atenderia as demandas do ensino superior, criou-se uma falsa ideia de democratização e, depois de findado o repasse dos recursos previstos, as IFES se depararam com uma expansão inacabada sem que, ao menos, cumprissem as metas estabelecidas no REUNI em grande parte das instituições.

Para Santiago (2014), uma análise da essência do REUNI e dos documentos que o subsidiam, oferece elementos suficientes que o situa enquanto um projeto liberal-conservador de clara concepção progressista. A autora afirma que princípios como flexibilização, competências, teoria do capital humano, autonomia, diversificação universitária e as concepções de avaliação liberalizantes constituem a base da proposta de expansão da rede federal de ensino, a partir de onde o Estado “reconfigura sua política educacional, tendo como pilares a regulação e o controle, gestados no espírito autocrático do Estado Regulador e Avaliador” (SANTIAGO, 2014, p. 102).

27 _{Sobre a reforma do Estado sob os moldes do capitalismo financeiro, ver capítulo 02.}

28 _{De acordo com o ANDES (2013), a expansão das universidades não foi acompanhada da melhoria} de condições do trabalho docente. Para o sindicato, tem ocorrido uma desconstrução da carreira, à medida que o governo passa para a população a ideia da democratização do ensino. Assim, a mercantilização do ensino público muda o papel do docente na universidade, sendo que os “ataques à carreira docente têm como pano de fundo a proposta de mudança radical do conceito de educação pública superior” (ANDES, 2013, p 22).

Assim, continua a autora, o que está em jogo no processo de expansão do ensino superior no Brasil é a concepção de qualidade do ensino ofertado a partir dos projetos de sua reforma. Inscritos em uma ordem sócio produtiva do capital, os parâmetros de qualidade implementados perpassam os critérios de quantidade, eficácia, eficiência e de investimentos que são pautados na lógica produtiva hegemônica. Complementa Lima (2014b) que, sob a perspectiva da totalidade, os programas e ações previstos no PDE (como o REUNI), lançados no governo Lula, seguem muito mais um modelo de qualidade produtiva do que uma qualidade social, fundamentados em um modelo de Estado que prescreve o máximo de produtivismo com o mínimo de recursos investidos.

Ainda, de acordo com o autor,

Configuramos a qualidade para além do produto, mas a qualidade na relevância social, o que indica um valor de uso, na relação social, de como os indivíduos interagem na condução social, na avaliação, na democratização do produto, na participação do mesmo (produção e consumo). Não basta o país ter uma economia estável, quantitativa, é preciso que os sujeitos dela participem (LIMA, 2014b, p. 161).

A polissemia do termo qualidade exige que se situe o objeto analisado em seu contexto político, econômico e cultural. Assim, não há como desvincular o projeto REUNI das orientações direcionadas pelos organismos internacionais que foram determinantes à sua formulação. Para Lima (2014b), é justamente desvendando a contradição da essência dos terrenos das disputas onde se encontram as políticas educacionais que se pode compreender que há qualidades diferentes que estão em confronto; por isso, o que é qualidade (produtiva) para uns não é qualidade (social) para outros. Enquanto aquela se relaciona a parâmetros quantitativos, a índices, produtos, metas; esta possui uma relação multidimensional entre o econômico, o social e político, voltada à forma e ao conteúdo, em sintonia direta à concepção de democracia.

A seguir, são apresentadas duas citações em que estas considerações podem ser compreendidas. O primeiro documento, elaborado pelo MEC, intitulado “Análise sobre a Expansão das Universidades Federais 2003 a 2012” e o segundo, organizado pelo ANDES, intitulado “REUNI – A hora demanda atenção máxima”, apresentam distintos sentidos sobre o processo de expansão da rede federal de ensino.

Alicerçado em princípios como a democratização e a inclusão, o programa de expansão, notadamente o Reuni, contribuiu para a configuração de uma nova realidade da educação superior no país, principalmente pela implantação de novas universidades, novos câmpus universitários e aumento no número de matrículas. Também cabe destaque para a forte interiorização das Ifes [...] As metas e compromissos assumidos pelo Ministério da Educação e pelas Ifes foram cumpridos, inaugurando-se uma nova realidade para o ensino superior federal, fruto de investimento forte e dedicado à expansão das Ifes (BRASIL, 2012, p. 38).

O [...] REUNI foi implantado de forma intempestiva a partir da assinatura de acordos de metas entre governo federal e reitores de cada instituição, em março de 2008. Pouco espaço de discussão e preparação houve [...] Desta forma, quase todas as instituições estão sendo surpreendidas, neste início de 2009, pela dura realidade das consequências dos acordos firmados: estudantes aprovados em vestibulares, mas que não cabem nas salas de aula disponíveis; turmas superlotadas por falta de professor das respectivas disciplinas; postergação da efetivação, mesmo que os concursos para contratação de docentes e técnicos estejam decididos ou, mesmo, já tenham sido realizados; falta de infra-estrutura, como laboratórios, bibliotecas, restaurante universitários etc (ANDES, 2009, [s.p.]).

É com estas considerações acerca das ambiguidades da lógica de expansão do ensino superior no Brasil, com a compreensão dos distintos interesses em disputa sobre os projetos em curso, que se dá continuidade a este estudo. Sem tecer essas análises, corre-se o risco de restringir os olhares ao aparente e legitimar ideais ilusoriamente democráticos, mas essencialmente conservadores. Com isso, a pretensão não é um posicionamento contra a expansão do ensino superior, mas sim entender que esta é uma etapa insuficiente à real proposta de democratização deste nível de ensino.