2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
2.2 CONTEXTO ESPANHOL
2.2.2 Programa de Ação Urbanística (Programa de Actuación Urbanística)| PAU
Os PAUs são operações que têm como objetivo programar os prazos e condições de incorporação de Solos Urbanizáveis Não Programados ao processo de urbanização. Cada PAU aprovado é desenvolvido através de outros Planes Parciales.
O município de Madri buscava atender a demanda de moradias com preços acessíveis e também estimular o mercado imobiliário em um contexto de crise econômica, com a liberação de novas áreas de expansão (AYUNTAMIENTO DE MADRID, 2010). De modo semelhante ao cenário brasileiro atual, a estratégia desse desenvolvimento urbano previa a articulação entre o Estado e a iniciativa privada.
No total, foram seis novos bairros em áreas periféricas (Figura 12): Arroyo del Fresno, Montecarmelo, Las Tablas, Sanchinarro, Vallecas e Carabanchel. Nos quais, 55% do total de 75 mil moradias foram destinadas para habitação social (Tabela 03).
Essas operações iniciaram-se com modificações ao Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985 (PGOUM 1985), para liberação de Solo Urbanizável Não Programado. Os projetos para o desenvolvimento dessas novas áreas foram aprovados entre 1998 e 2003 e a construção foi realizada no período de 2000 a 2008 (PALOMERO FERRER, 2008)31.
31
Praticamente todos esses PAUs estão finalizados, com exceção do Arroyo del Fresno, que teve sua implantação atrasada com o impacto da crise econômica.
56
Figura 12 - Localização dos seis novos PAUs em Madri
Fonte: ANGULO, 2009
Tabela 03 – Dados dos seis novos PAUs em Madri
PAU Superfície (Ha) Habitação Privada Habitação Social Total Habitação Densidade (Hab/ha) Terciário (mil m²c) Arroyo del Fresno 156 1.740 1.500 3.240 20,7 30 Montecarmelo 256 3.882 4.655 8.537 33,3 136,6 Las Tablas 362 5.021 7.251 12.272 33,9 301,1 Sanchinarro 402 5.622 7.946 13.568 33,7 190,2 Vallecas 736 12.240 13.806 26.046 35,4 731,1 Carabanchel 356 5.224 6.126 11.350 31,9 75 Total 2.268 33.729 41.284 75.013 1464 45% 55% 100%
Fonte: Elaboração própria a partir de informações do Ayuntamiento de Madrid, 2010; López de Lucio, 2013
O Plan General de 1997 incorporou o programa classificando a área desses PAUs como Suelo Urbanizable Incorporado Programado33, assim como aprovou o aumentou do número de habitações, inicialmente em 7.011 (LÓPEZ DE LUCIO, 2013).
33
57
A infraestrutura presente nos PAUs foi construída a partir do solo “dotacional”, uma porcentagem do solo residencial, determinada no Plan General, que é destinada a equipamentos públicos, como escolas, posto de saúde, sistema viário, equipamentos esportivos e áreas verdes. Segundo o município (AYUNTAMIENTO DE MADRID, 2010), os PAUs foram planejados buscando garantir aos moradores o atendimento das necessidades sociais básicas dentro do próprio bairro (autonomia), evitando uma dependência externa que aumentaria os custos de mobilidade.
Segundo López de Lucio (2013), essas operações inspiradas nos novos modelos de desenvolvimento da década de 90, agravaram ainda mais os problemas pontuados anteriormente nos Ensanches Populares. Tais como: o baixo nível de integração com a cidade, já que muitos deles estão rodeados por rodovias; a baixa densidade, quando comparada aos desenvolvimentos urbanos anteriores34; a presença de contenedores comerciais, que diminuem o pequeno comércio de bairro; e o sobredimensionamento de áreas verdes.
Dentre eles, o desenho do PAU de Carabanchel foi o mais cuidadoso ao se conectar com uma área já existente da cidade. Já os de Las Tablas e Sanchinarro estão completamente isolados, por rodovias e ferrovias.
A construção dos edifícios de habitação social dessas áreas ficou a cargo da EMVS (Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo), que surgiu em 2005 em resultado da integração entre a EMS (Empresa Municipal de Suelo) e a EMV (Empresa Municipal de Vivienda), criada em 1981 (AYUNTAMIENTO DE MADRID, 2007).
A empresa organizou diversos concursos para a escolha dos projetos, assim como convidou arquitetos de outros países para participar dessa experiência. Os projetos espanhóis analisados na pesquisa fizeram parte desse processo e na época foram escolhidos pela EMVS através de concursos.
López de Lucio (2013) levanta algumas dúvidas em relação ao efeito requalificador do ponto de vista estético e projetual dessas experiências. Por um lado, é fato que elas introduziram diversidade aos materiais construtivos, solução volumétrica, tipos de fachada e plantas. Porém,
58
para ele, essa diversidade e inovação nem sempre obtiveram o mesmo valor, chegando em alguns casos a pecar pelo excesso de monumentalidade35 (LÓPEZ DE LUCIO, 2013).
2.2.3 Políticas Públicas | Legislação Habitacional e Urbana
De modo geral, a política de habitação pública na Espanha trabalha com duas grandes áreas: a construção de novas habitações; e a reabilitação de moradias existentes.
No contexto da crise econômica no final de 2008, o governo espanhol criou o Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación para o período 2009-2012 substituindo o antigo Plan Estatal de Viviendas (2005-2008). Os Planos Plurianuais são os documentos com maior potencial social dentro da política de habitação na Espanha, este documento de 2009 teve como objetivo minimizar os grandes problemas enfrentados pela habitação no país: dificuldade de acesso à moradia por conta do aumento dos preços no mercado imobiliário e encolhimento da oferta e demanda (RODRIGUEZ LOPEZ, 2009).
As principais mudanças do Plano de 2005 para o de 2009 foram: Introdução do aluguel social como uma opção;
Possibilidade de obter moradias a partir de três vias: a construção de novas habitações sociais (protegidas); a reabilitação do parque existente para a transformação em habitações públicas; e a conversão de habitações livre desocupadas em habitações sociais; Confirmação do período mínimo de 30 anos para a condição da moradia como habitação
social.
Já o acesso das famílias às moradias continuou sendo feito a partir do regime de renda, com preços de venda variando conforme a renda familiar: famílias com até 2,5 IPREM36 (1.300€); de 2,5 a 4,5 IPREM (2.396€) e 4,5 a 6,5 IPREM (3.461€).
Nota-se que os planos seguem a realidade econômica e de mercado do país e que os instrumentos são aplicados conforme a existência de uma maior demanda, excesso ou falta de moradias, incentivando-se ou não a construção de novas habitações.
35
Para ele (LÓPEZ DE LUCIO, 2013), o próprio Carabanchel 20 (um dos projetos de estudo do trabalho), por exemplo, se encaixa nessa descrição.
36
59
A política habitacional no país é descentralizada, no nível do município, o promotor público de habitações é a EMVS, que possui capital 100% municipal e desenvolve a política de habitação do município de Madri. Atualmente as principais linhas de ação da empresa são (Ayuntamiento de Madrid):
Facilitar o acesso dos setores com maior dificuldade à moradia, especialmente através do aluguel social;
Adaptar a moradia às novas demandas sociais, favorecendo a inovação, a sustentabilidade e a qualidade habitacional;
Melhorar a habitabilidade e sustentabilidade do patrimônio já edificado através da reabilitação;
Impulsionar novos desenvolvimentos urbanos;
Reduzir o número de habitações precárias no município.
No contexto da crise atual no país, a empresa trabalha com políticas habitacionais para facilitar o acesso dos jovens, colocando ao seu alcance moradias com preço três vezes mais baixo que do mercado imobiliário e aumentando também o número de moradias de aluguel.
O acesso dos moradores ao edifício de habitação social do município é feito através do Registro Permanente de Solicitantes de Vivienda. Este registro é coordenado pela EMVS, e possui informações sobre as moradias disponíveis e o perfil das famílias solicitantes.
Quando se realiza concurso ou estudo para a construção de novos projetos, o programa de necessidades desses projetos tem como base os dados desse registro, ou seja, verifica-se qual é a demanda por moradias, se é para famílias, pessoas idosas, solteiras e realiza-se o projeto conforme essas necessidades.
Já as famílias com renda ainda mais baixa e situações especiais são beneficiadas pelo promotor público IVIMA (Instituto de la Vivienda de Madrid), que atua na escala da Comunidade Autônoma. Atualmente o acesso à moradia pode ser realizado através das seguintes situações:
Sorteio entre as pessoas que cumpram os requisitos exigidos; Situação de necessidade especial;
60
Seguem abaixo os principais programas habitacionais relacionadas a cada uma das três escalas: municipal, estadual e federal (Tabelas 04, 05 e 06).
Tabela 04 – Programas Habitacionais na escala do Município de Madri
ÓRGÃO Local | Prefeitura de Madri (Ayuntamiento) | Área de Gobierno de Urbanismo y Vivienda
PROMOTOR
(empresa pública) Empresa Municipal de la Vivienda y Suelo de Madrid | EMVS PROGRAMAS HABITACIONAIS
Programa Municipal en Arrendamiento
Arrendamiento para jóvenes Arrendamiento general
Programa Municipal en
Arrendamiento con Opción a Compra
Con opción a compra para jóvenes Con opción a compra general
Programa Municipal en Venta
Vivienda con Protección Oficial de Régimen Especial (VPORE) Vivienda con Protección Pública Básica (VPPB)
Vivienda con Protección Pública de Precio Limitado (VPPL)
Fonte: Elaboração Própria a partir de dados da Prefeitura Municipal e EMVS
Tabela 05 – Programas Habitacionais na escala da Comunidad de Madrid
ÓRGÃO Comunidade Autônoma de Madri | Consejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda
PROMOTOR Instituto de la Vivienda de Madrid | IVIMA PROGRAMAS HABITACIONAIS
Plan de Vivienda 2005- 2008 de la Comunidad de Madrid
Vivienda para Venta
Vivienda con Protección Pública Básica (VPPB) Vivienda con Protección Pública de Precio Limitado (VPPL)
Vivienda para Arrendamiento
Vivienda con Protección Pública para Arrendamiento (VPPA)
Vivienda de Protección Oficial de Régimen Especial (VPO RE)
Vivienda con Protección Pública para Arrendamiento de Renta Concertada (VPPA RC)
Vivienda para Arrendamiento con opción de compra
Vivienda con Protección Pública para Arrendamiento con Opción de Compra (VPPA OC)
Vivienda con Protección Pública para Arrendamiento con Opción de Compra para Jóvenes (VPPA OC J) Vivienda de Integración Social (VIS)
Plan de Vivienda 2009- 2012 de la Comunidad de Madrid
Vivienda para Venta
Vivienda con Protección Pública de Precio Básico (VPPB)
Vivienda con Protección Pública de Precio Limitado (VPPL)
Vivienda para Arrendamiento
Vivienda con Protección Pública de Precio Básico (VPPB)
Vivienda con Protección Pública de Precio Limitado (VPPL)
Vivienda para Arrendamiento con opción de compra
Vivienda con Protección Pública de Precio Básico (VPPB)
Vivienda con Protección Pública de Precio Limitado (VPPL) Para Jóvenes Plan Rehabilita 2009- 2012 Rehabilitación de viviendas Rehabilitación de edificios Rehabilitación de barrios
61
Tabela 06 – Programas Habitacionais na escala Federal da Espanha
ÓRGÃO Estado | Ministerio de Vivienda (até 2010) | Ministerio de Fomento (atual)
PROMOTOR -
PROGRAMAS HABITACIONAIS
Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009- 2012
Áreas de Rehabilitación Integral Áreas de Renovación Urbana Ayudas Renove
Fonte: Elaboração Própria a partir de dados do Ministério
O procedimento padrão de transformação do terreno em solo urbano, construção e ocupação das moradias na cidade de Madri seguem as seguintes etapas (AYUNTAMIENTO DE MADRID, 2013):
Antes que se possa edificar: 1. Aprovação do Plan Parcial;
2. Aprovação dos Estatutos e Regras de Ação pelas Juntas de Compensación (uma em cada unidade a ser executada);
3. Aprovação do Projeto de Urbanização; 4. Execução das obras de urbanização. Início das edificações:
1. Recebimento das obras de urbanização (nessa etapa as parcelas já são lotes edificáveis); 2. Concessão de licença para a construção dos edifícios de habitação;
3. Comprovação da conformidade das construções com os projetos aprovados e normas (Licencia de Primera Ocupación);
4. Ocupação das moradias.
Porém, em alguns casos pode-se agilizar o processo através da aprovação do início da construção dos edifícios quando as obras de urbanização alcançam níveis mínimos. Assim, as obras de urbanização e de construção dos edifícios passam a ser executadas simultaneamente.
Vale ressaltar que esse processo fica condicionado à finalização das obras de urbanização e à comprovação de sua conformidade para a emissão das licenças para a ocupação das moradias (Licencia de Primera Ocupación).
62
Tabela 07 – Informações sobre os planos e programas aprovados para a construção do PAU de
Carabanchel
Aprovação Inicial Aprovação Definitiva Modificação do Plan General de 1985 26/02/93 05/06/95
PAU - Programa de Actuación
Urbanística 26/02/93 24/05/95
Plan Parcial 26/02/93 28/07/95
Fonte: Ayuntamiento de Madrid, 2013
Seguem (Tabela 07) informações sobre os planos e programas que foram necessários aprovar para o desenvolvimento do PAU de Carabanchel, no qual estão localizados os projetos de estudo e serão tratados nos próximos capítulos.
2.2.4 Discussão
Embora os dois países utilizem um sistema administrativo baseado nas três esferas (federal, estadual e municipal), observa-se que na Espanha a estrutura é mais descentralizada, exemplificada principalmente pelos programas habitacionais, que seguem diretrizes da política nacional, porém são realizados ao nível estadual (Comunidad de Madrid) e municipal com capital local.
Uma singularidade no país é a elevada proporção de habitações coletivas, não só em relação ao Brasil, mas também à Europa. No caso de Madri, o índice de habitações unifamiliares se reduz a um quinto do parque residencial da cidade (ALONSO, 2009; MALDONADO, 2009). Essa diferença é resultado, sobretudo, da legislação que regula o município.
Um ponto que vale ser ressaltado é a existência do requisito de reserva de terra em novos desenvolvimentos urbanos para moradias de HIS. O Real Decreto Legislativo (TRLS - Texto Refundido de la Ley de Suelo), lançado em 2008, obrigou o legislador autônomo a estabelecer uma reserva mínima do solo urbano destinado à habitação de interesse social (VPO) de 30% das novas moradias (FELIPE, 2009).
Outra característica da política habitacional espanhola é o predomínio da compra do imóvel como forma de acesso à moradia. Embora muitos autores sejam favoráveis a opção do aluguel social como forma de acesso à habitação (ANGULO, 2009; LÓPEZ DE LUCIO, 2013), o subsídio para a compra ainda é predominante, assim como ocorre no Brasil. A Espanha possui apenas 0,9% das
63
habitações sociais voltadas para o aluguel social, enquanto que, nos países nórdicos o número é próximo dos 34% e na França cerca de 18% (BURÓN, 2008).
Também é marcante na Espanha a articulação entre as políticas de habitação e o planejamento urbano. Sendo que, o modelo baseado no desenvolvimento urbano atua como forma de estimular a economia e chega a ser um elemento decisivo na política de desenvolvimento econômico do país (ALCALÁ, 1995).
Atualmente, o mercado imobiliário espanhol se encontra em recessão, uma das maiores da história recente do país. Segundo Domínguez (2009), essa crise, em certa forma, foi resultado do período de crescimento econômico e boom imobiliário entre 1998 e 2005. Esse período de auge foi caracterizado pela elevada disponibilidade de crédito imobiliário de maneira rápida e fácil com a diminuição da taxa de juros, além de uma impressionante atividade de desenvolvimento aliada ao grande número de imigrantes que chegavam ao país37 e uma insuficiente oferta de moradias a preços acessíveis.
No início do período, acreditava-se que os riscos eram praticamente nulos, dada a expectativa de grande demanda por habitação e a estabilidade do valor da moradia nos anos anteriores, porém logo a demanda passou a quase zero, o nível reduzido alcançado pelas taxas de juros imobiliários não sustentou o contexto econômico do país que crescia em um ritmo de 4,5% (PIB) em 1998 e a crise se estabeleceu (DOMÍNGUEZ, 2009).
As unidades de interesse social (VPO) tiveram menor procura pela iniciativa privada nesse período quando comparadas ao mercado imobiliário, devido principalmente, a baixa viabilidade econômica, já que o preço de venda desse tipo de habitação é estabelecido pela legislação e o alto valor do solo urbano impediu a rentabilidade de empreendimentos destinados à camada de menor renda. A solução encontrada pelo país foi a liberação (desenvolvimento) de solo urbano em áreas limítrofes do município, com o valor da terra a um preço mais baixo.
Esse fato é similar ao que ocorre atualmente no Brasil, o grande interesse para a construção dos empreendimentos do PMCMV é voltado principalmente para famílias de 6 a 10 salários mínimos, as unidades para a faixa de 0 a 3 salários mínimos têm menor procura. Além disso, o alto valor do
37
O número de estrangeiros residentes de maneira legal no país praticamente sextuplicou no período, chegando a 3.730.610 habitantes em 2005. A grande maioria desses imigrantes foi para o país a trabalho devido à escassez de mão de obra existente na indústria da construção e no setor de serviços.
64
solo urbano gera a procura por terrenos urbanos em áreas periféricas com menor preço. Entretanto, a grande diferença está no desenvolvimento dessas novas áreas como já citado. Na cidade de Madri, só é autorizada a construção das moradias e liberação para a ocupação depois que o projeto urbano e os principais serviços da área estão finalizados, fato que aqui no Brasil não ocorre.
O preço da moradia em Madri no período entre 1998 e 2005 teve um aumento de 159,5% em termos nominais e 104,1% em termos reais, impulsionado pela especulação do solo e gerando um processo de bolha imobiliária no país. Ou seja, ao final do período, a compra de uma mesma moradia custava praticamente o dobro que em 1998. Conforme o preço do metro quadrado avançava no período, os promotores progressivamente alteraram as características da moradia para “conter” o preço final da habitação, desse modo, a metragem quadrada e o número de quartos diminuíram ao longo desses sete anos.
Com a progressiva redução da demanda e a elevada quantidade de oferta de moradias tem-se ao final de 2006 um número de unidades construídas superior à capacidade de absorção do mercado, fato que gerou uma grande quantidade de unidades vazias, sem que fossem vendidas. Segundo Domínguez (2009), a oferta de moradias é tão grande que a previsão para alguns municípios é que continuem a sobrar habitações na próxima década.
Diante da impossibilidade do país em manter o ritmo de crescimento dos anos anteriores, juntamente com a maior dificuldade para obtenção de crédito habitacional aliado a repercussão da crise econômica dos EUA em 2007, teve início o período de recessão no país que se estende até o momento atual. Vale ressaltar que a crise atual não é apenas imobiliária, mas também financeira e econômica.
Sendo assim, para Domínguez (2009) e López de Lucio (2013), as medidas a serem adotadas diante do contexto atual devem estimular a absorção e utilização dessas unidades desocupadas pelo mercado e desestimular a construção de novas moradias. Vale ressaltar que, apesar das unidades em excesso, o déficit de habitação a preço acessível continua a existir no país, principalmente em grandes cidades. Assim, para as unidades sociais (VPO) oferecidas abaixo do preço de mercado se deveria estimular o aluguel social.
Apesar da gestão do parque de habitações sociais de aluguel ser mais difícil do que simplesmente a venda da unidade, para alguns autores (DOMÍNGUEZ, 2009; LÓPEZ DE LUCIO, 2013) é esse
65
o caminho que o país deveria seguir, de estímulo às unidades sociais (VPO) de aluguel social, frente ao grande estoque de moradias desocupadas. Para López de Lucio (2013), um momento de crise é sempre uma oportunidade para se repensar nos modos de atuação e conceitos tidos como imutáveis.
67
3. PARÂMETROS DE QUALIDADE: RELAÇÃO ENTRE HABITAÇÃO COLETIVA E