PLANEJAMENTO TERRITORIAL
Planejar é determinar os meios mais para atingir determinado fim. O que significa dizer que o planejamento é a forma mais eficaz de colocar o futuro parcialmente sob nosso controle. Este controle é sempre e necessariamente parcial, pois o fim só pode ser alcançado no futuro; e o futuro não é rigorosamente previsível. Mas daí não se segue que o planejamento seja uma estratégia ineficiente ou ineficaz. Pelo contrário: dada a incerteza imanente ao transcurso do tempo em sociedades dinâmicas, planejar é a única forma de “emprestar” eficiência e eficácia a ações voltadas ao atingimento de metas.
Atingir metas, entretanto, nos leva à necessidade de priorizar ações. Este é um dos princípios primordiais de um Planejamento Regional, sendo um dos principais obstáculos para o desenvolvimento de economias periféricas o fato de que muitos governos têm dificuldade em definir prioridades e mantê-las de modo consistente. A má vontade de fazer escolhas, por parte dos governos, pode ser explicada pelo sentimento básico de que o progresso deve ser distribuído equitativamente por todos os rincões da comunidade.
Esta dificuldade em priorizar é, sem sombra de dúvida, uma das características mais notáveis de sociedades marcadas por carências socioeconômicas disseminadas (renda per capita, emprego, saúde, educação, tecnologia, saneamento, infraestrutura, meio ambiente, segurança, direitos humanos, etc.). Opta-se, usualmente, por um padrão de planejamento marcado pela distribuição equitativa de “migalhas”. Tal padrão não permite o enfrentamento adequado de nenhum dos inúmeros problemas que obstaculizam o desenvolvimento econômico das regiões e nações periféricas, mas permite a captação dos benefícios políticos eleitorais do pretenso comprometimento dos poderes públicos com o enfrentamento de todas as carências e atendimento de todas as demandas.
Fica evidente a necessidade de hierarquização de ações. Entretanto, sempre tem o desafio dessa priorização ser capitaneada por interesses econômicos de determinados grupos e agentes sociais. Desde então, a única forma de impedir o privilegiamento de uma minoria em detrimento do povo seria pela substituição do “planejamento tecnocrático” pelo “planejamento participativo”, com a democratização radical do processo de determinação dos destinos das verbas públicas.
Diante do exposto, o ponto de partida, necessário, de um processo de planejamento efetivo é a hierarquização das metas sociais. Portanto, o que se pergunta é: quanto mais democrático e inclusivo for o processo de determinação e hierarquização dos objetivos a serem perseguidos, tanto maior será o comprometimento de todos com a efetiva implementação do plano de ações e investimentos? Evidentemente, não!
As prioridades têm que ser consistentes, ou não serão efetivamente atingidas. Mas a demonstração desta consistência corresponde apenas ao primeiro passo do Planejamento. Por isso a pretensão de que toda a priorização seja embasada em critérios “técnico-científicos”.
Quatro princípios do Planejamento Territorial
O primeiro princípio para que se faça a priorização é a identificação e fortalecimento dos elos fracos do sistema. Qualquer investimento no fortalecimento dos demais elos será um dispêndio ocioso e inconsequente, se o objetivo for à ampliação da capacidade da corrente como um todo suportar tensão. A ação eficaz é aquela que trata do segmento carente, fraco, problemático, das cadeias produtivas. Investir nos elos fortes é redundante. A corrente não vai sustentar uma pressão maior por isto. O fluxo econômico que passa por esta corrente só pode se expandido – com vantagens para absolutamente todos os elos – se o elo fraco for privilegiado. Ao alargar o gargalo, toda a produção é ampliada até o limite definido pelo novo gargalo. E, mais uma vez, o único investimento relevante para ampliação do fluxo de produto e renda é aquele que alarga a porção mais estreita do sistema, que fortalece seu elo mais fraco.
Daí não se extrai que os elos mais fortes devem ser deixados de lado. O que se deve fazer com eles é usá-los de forma inovadora. Todo o recurso que “sobra”, que fica ocioso ou qualquer parcela do tempo em que se encontra disponível para o trabalho, deixa de gerar (e de absorver) renda neste período. É mais racional utilizá- lo de forma “não ortodoxa” (mesmo que o rendimento desta forma de uso seja “sub- ótima”) do que deixá-lo ocioso. A verdadeira inovação não é adquirir novas máquinas (investir) ou pagar royalties por um know-how desenvolvido de forma exógena. A inovação efetivamente lucrativa é utilizar de forma diferente os recursos já disponíveis que se encontram subutilizados. Esta é a verdadeira inovação radical.
O que realmente importa entender é que: é necessário organizar os projetos de gestão e planejamento com base no princípio de “foco”, num princípio de “priorização”; este(s) princípio(s) são universais-particulares, no sentido de que se aplicam a toda e qualquer estrutura produtiva, mas se embasam na busca e identificação das características e desequilíbrios peculiares às estruturas sob análise; a identificação dos focos e prioridades é indissociável de uma análise sistêmica (por oposição a análises parciais e segmentadas) da estrutura produtiva, uma vez que os recursos só podem ser classificados como “gargalos” ou “excedentários” a partir da capacidade produtiva “normal”, vale dizer, da capacidade produtiva média dos “recursos equilibrados”, que não são, nem gargalos, nem excedentários.
Em termos do Planejamento Regional, essas considerações mencionadas devem ser associadas à distinção entre cadeias propulsivas e reflexas para que se obtenha um sistema “universal-particular” de priorização de ações, projetos e políticas de desenvolvimento. Podemos sistematizar os princípios de priorização de investimentos voltados à alavancagem do desenvolvimento regional em quatro regras básicas. De acordo com as mesmas, os programas de maior economicidade e eficácia na promoção do desenvolvimento regional são aqueles que:
1. Ampliam o grau de utilização de recursos já existentes, mas que se encontram subutilizados;
2. Ampliam a capacidade produtiva dos gargalos ou liberam estes recursos de parte de suas funções (tarefas), que passam a ser cumpridas pelos recursos excedentários mobilizados de forma inovadora;
3. Mobilizam mais de uma cadeia propulsiva e/ou permitem a transformação de (parte) das cadeias reflexas em propulsivas (na medida em que passam a atender demandas externas);
4. Consolidam (estruturalizam) as vantagens competitivas do território e aprofundam a solidariedade econômica do mesmo com as cadeias propulsivas de maior potencial dinâmica da região no entorno.
Com vistas a desdobrar estes quatro princípios em um plano de ações para o POD, estruturamos o trabalho focado nas principais cadeias propulsivas da região Oeste do Paraná, que veremos adiante. Evidentemente, ao trazer à luz a relação
entre as características das distintas cadeias produtivas e os processos de integração vertical nos territórios periféricos não estamos pretendendo que o sucesso ou insucesso da diversificação produtiva periférica seja determinado “tecnicamente”. Pelo contrário: a identificação de circunscrições técnicas à internalização dos elos iniciais e finais de uma determinada cadeia produtiva desvela (mais) uma insuficiência do mercado enquanto instrumento de integração equitativa e equilibrada das regiões periféricas a seus polos dinamizadores e reforça a necessidade de planejamento público. Caberia, agora, aos agentes públicos induzir, de forma consciente e planejada, a diversificação produtiva que o mercado não se mostrou plenamente capaz de realizar.
Essa análise não parte do apelo ao Estado como os modelos exogeneistas. Seu ponto de partida é a pretensão de que a integração da periferia aos polos dinâmicos usualmente se realiza através dos estímulos de mercado e, portanto, sem a necessidade de subsídios governamentais.
Definida uma base exportadora, a economia passará por um processo de diversificação através da internalização de atividades voltadas ao atendimento das demandas de consumo da população local que será tão maior quanto melhor distribuída for a renda e a riqueza nos territórios periféricos. O que, mais uma vez comporta, opções e decisões políticas e estratégicas endógenas.
E a conclusão do modelo é que, mesmo se a especialização inicial circunscrever a integração vertical da cadeia produtiva e a emergência de novos produtos de exportação, desde que a segunda etapa (diversificação de consumo) tenha sido levada suficientemente longe, a região periférica contará com recursos financeiros e humanos suficientes para planejar e administrar a diversificação de sua pauta exportadora a partir da identificação de alternativas com maior potencial propulsivo de longo prazo.
Caso as principais cadeias propulsivas apresentem grande potencial de expansão de demanda, oferta e integração vertical, o planejamento deve se voltar à identificação dos gargalos. A despeito de haver apenas um gargalo mais apertado e a despeito dele ser o único cuja expansão pode contribuir para a ampliação do fluxo de renda, a identificação dos gargalos secundários deve ser feita imediatamente. E isto porque o tempo necessário para o alargamento dos gargalos é diversificado. De sorte que, se o gargalo mais estreito for de fácil alargamento, e os gargalos secundários solicitarem investimentos de longa maturação para serem superados, é
preciso dar início simultaneamente ao enfrentamento de gargalos distintos. Assim, a expansão dos gargalos subsequentes se seguirá rapidamente à superação do gargalo mais apertado. Em especial, gargalos de oferta que pressupõem a realização de novos investimentos para a sua superação devem ter seu enfrentamento iniciado com significativa antecedência. A atração de investimentos externos ou a construção de um sistema local de financiamento dos investimentos necessários à superação dos gargalos de oferta por produtores locais via de regra envolve tempo, e devem ser tratados em simultâneo à expansão de gargalos mais apertados, mas de superação mais simples e rápida.
Simultaneamente, é preciso apoiar as firmas que operam em não-gargalos com vistas a inovarem na utilização de seus recursos. Este passo é decisivo para a diversificação horizontal da produção regional e a superação de sistemas de cadeia única para sistemas de multi-cadeias e organização em rede.
Para além das cadeias X propulsivas, é preciso focar nas atividades G e TrS propulsivas. No que diz respeito às primeiras, é central garantir um sistema de financiamento ao gasto público que privilegie a taxação da parcela excedentária da renda sobre o salário do domiciliado. Afinal o poder propulsivo do gasto governamental será tão maior quanto maior for sua incidência sobre os recursos que tendem a se evadir do território (por consumo ou investimento) e/ou a serem poupados.
Por fim, é preciso atentar para a expressão relativa, grau de diversificação e para a existência de eventuais gargalos limitadores da expansão das atividades reflexas de consumo. Afinal, a centralidade das atividades propulsivas encontra-se no fato delas serem a origem da renda primária. Mas a renda total do território também depende do multiplicador do mesmo. E, muitas vezes, o gargalo não se encontra no valor das exportações ou no grau de integração vertical no território das atividades X propulsivas nucleares, mas na capacidade de multiplicação da economia local.
Apoiar o comércio local e a oferta local de serviços de educação, saúde, cultura e lazer não são tarefas economicamente secundárias. Municípios submetidos a uma polarização particularmente intensa – como os municípios da periferia das grandes regiões metropolitanas – encontram, via de regra, no vazamento da renda para fora e no baixo multiplicador local o principal gargalo de seu crescimento. Enfrentar este gargalo pode ser muito mais relevante para a dinamização da
economia local do que a atração de novos empreendimentos e cadeias X propulsivas.
Enfim, o padrão de diagnóstico é, sempre, essencialmente o mesmo. E é dele que parte o resto. Mas a realidade, os desafios e as soluções serão, sempre, essencialmente distintos. O único princípio absolutamente universal é o princípio grego inscrito no pórtico do templo de Apolo em Delfos: conhece-te a ti mesmo. Uma vez conhecida a realidade e os desafios únicos de cada território, fica fácil encontrar as alternativas de trajetória e a melhor forma de superar obstáculos e expandir gargalos. O que significa dizer que a única regra efetivamente geral é evitar a adoção de projetos gerais aplicados acriticamente e sem o devido conhecimento das particularidades de cada porção territorial.
ESTRUTURA DO PROGRAMA OESTE EM DESENVOLVIMENTO
Antecedentes: Cadeias Propulsivas e articulação territorial
Em 2012 foi dada a largada no Programa Oeste em Desenvolvimento a partir da identificação e hierarquização científica de suas cadeias produtivas motrizes (ou “propulsivas”). As cadeias propulsivas são aquelas que proporcionam o ingresso da renda básica ou primária na região. Ao longo de 2012 e 2013 este Programa de Pesquisa e Planejamento – que passou a ser identificado por “Oeste em Desenvolvimento” - teve por foco três objetivos centrais:
a) Sistematização, socialização e debate público da metodologia de diagnóstico e planejamento do desenvolvimento territorial proposta pelas quatro instituições que deram início ao programa: Itaipu Binacional (IB), Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE), Coordenadoria das Associações Comerciais e Empresariais do Oeste do Paraná (CACIOPAR) e Fundação Parque Tecnológico de Itaipu (PTI);
b) Ampliação e consolidação do grupo de trabalho e de seu sistema de governança através da incorporação das principais instituições voltadas ao planejamento do desenvolvimento territorial com atuação no Oeste Paranaense;
c) Identificação e hierarquização das cadeias propulsivas da região, bem como do poder multiplicativo global e específico das distintas cadeias.
Quer nos parecer que os três objetivos foram plenamente atingidos nestes dois primeiros anos de trabalho. A divulgação da metodologia foi realizada amplamente, com diversos eventos desenvolvidos no interior do PTI, da IB e do SEBRAE. Simultaneamente, processou-se a sistematização da metodologia na forma de um livro intitulado “Fundamentos da Análise e Planejamento de Economias Regionais” (FAPER, de agora em diante), que foi organizado para cumprir funções de manual de uso geral e cujo lançamento se deu no II Fórum Mundial de Desenvolvimento Econômico Local (com edição impressa em português e edições digitais em português, espanhol e inglês), realizado no final de Outubro de 2013 em Foz do Iguaçu.
Tal como se intencionava a divulgação da metodologia não se limitou ao ambiente interno das instituições responsáveis pela proposta original do Programa Oeste em Desenvolvimento, mas deu origem à realização de oficinas para exposição e discussão do sistema de análise e planejamento em encontros patrocinados pela e da Coordenadoria das Associações Comerciais e Industriais do Oeste Paranaense (CACIOPAR), pela Associação Comercial e Industrial de Foz do Iguaçu (ACIFI) e pela Federação das Indústrias do Estado do Paraná (FIEP), dentre outras. Todos os encontros e oficinas realizadas com vistas à divulgação e debate da metodologia levaram à ampliação do grupo gestor do Programa, que hoje conta com a participação de todas as instituições suprarreferidas, bem como da Associação dos Municípios do Oeste do Paraná (AMOP), da Associação Comercial e Industrial de Cascavel (ACIC) e da Associação Comercial e Industrial de Toledo (ACIT).
Mas, sem dúvida, a tarefa mais trabalhosa das três foi a terceira: identificação e hierarquização das cadeias produtivas propulsivas do território. A metodologia de identificação e hierarquização encontra-se detalhado em FAPER. Contudo, vale lembrar que a classificação das atividades econômicas segue o padrão ONU, o qual privilegia a dimensão técnico-setorial em detrimento das conexões de mercado expressas nas cadeias produtivas. Assim, uma planta que produz “cola para sapato” será classificada como uma atividade da “Indústria Química” e não como um dos elos da “Cadeia Calçadista”.
O grande problema é que a identificação e hierarquização das atividades propulsivas a partir de sua capacidade de geração de emprego e renda no território num período qualquer envolve identificar as conexões de cadeia e reclassificar
virtualmente todas as atividades (quando não de todas as plantas industriais e estabelecimentos produtivos, se o grau de abertura das informações estatísticas disponibilizadas chegar a este nível) em função de suas conexões de mercado (fornecedores e clientes) prioritárias. O que envolve, necessariamente, toda uma pesquisa secundária, com base na literatura disponível sobre a estrutura econômica regional, e, eventualmente, levantamentos primários, com entrevistas junto a consultores econômicos que atuam na região e/ou junto a empresários, administradores e técnicos que atuam nas organizações produtivas operantes nos distintos elos das cadeias sob análise.
As Cadeias Propulsivas e sua Hierarquização
Ao longo de 2013, foram sendo coletadas novas informações que permitiram atribuir encadeamento à produção das empresas que operavam em atividades de cadeia indeterminada.
Tal como se pode observar no Quadro 1, abaixo, foram identificadas nove cadeias propulsivas (Proteína Animal; Insumos Industriais para a Agricultura; Agroalimentar de Base Vegetal; Madeira Mobiliário e Papel; Material de Transporte; Produção e Distribuição de Energia Elétrica; Farmacêutica; Turismo e Lazer; e Administração Pública) e seis cadeias mistas (Construção Civil; Serviços Públicos Básicos de Educação e Saúde; Serviços Prestados às Empresas; Vestuário e Calçado; e Transporte e Logística). A importância das cadeias mistas encontra-se no fato de que as mesmas podem assumir funções propulsivas em algumas localidades e sub-regiões do Oeste Paranaense, em especial nos municípios polo do território.
Figura 12: Participação no Emprego, QL e Função Dinâmica das Principais.
Fonte dos Dados Brutos: RAIS – 2011.
Cadeias Produtivas do Oeste do Paraná
A hierarquização destas cadeias para fins de políticas de desenvolvimento regional se estrutura sobre seis critérios fundamentais, a) quanto mais empregadora, b)quanto maior o potencial de mercado e expansão da produção, quanto maior o potencial de alongamento e inclusão de novos agentes e organizações, quanto maior o “espraiamento” atual e potencial (ou, pelo menos, quanto maior o impacto das cadeias sobre a economia da região como um todo), quanto menores os gargalos e desafios ou quanto maior a capacidade de superação dos mesmos através da mobilização de recursos endógenos e, finalmente, quanto maior a sinergia de uma determinada cadeia propulsiva com as demais do território, maior a prioridade das mesmas enquanto objeto de política pública regional.
O primeiro critério foi fundamental para a secundarização das cadeias mistas (que – insista-se – podem e devem ganhar prioridade em sub-regiões e/ou municípios polos) e de duas cadeias propulsivas: Administração Pública e Produção e Geração de Energia Elétrica. As limitações destas duas cadeias propulsivas não se encontram no plano da demanda, mas da capacidade de ampliá-las via mobilização dos recursos endógenos ao território. No caso da Administração Pública regional, a principal limitação encontra-se na capacidade propulsiva líquida do gasto governamental, uma vez que o mesmo é financiado pelos impostos e, portanto, pela redução da renda disponível dos domiciliados no território. Além disso, quando os dispêndios têm origem nos governos estadual e federal e representam uma entrada líquida de recursos, a limitação encontra-se no caráter exógeno (fora do controle dos agentes locais) dos dispêndios e de sua expansão6. No caso da Produção e Distribuição de Energia Elétrica, as limitações são de ordem física, uma vez que a Itaipu já extrai virtualmente todo o potencial energético do Rio Paraná no território e há limites (baseados, acima de tudo, no conflito de interesses com a importante cadeia turística) para a exploração do potencial energético do Rio Iguaçu.
No que diz respeito ao padrão de organização, algumas cadeias são longas, receptivas a novos elos (ou à participação de novas organizações em elos já presentes no território) e pouco hierarquizadas; enquanto outras são relativamente curtas, pouco receptivas a novos elos e altamente hierarquizadas. Este critério foi determinante para a secundarização, neste momento inicial do programa, da cadeia farmacêutica. A despeito do elevado QL e de sua importante contribuição na geração de empregos e rendas na região, esta cadeia tende a se organizar de forma concentrada, com elevada integração vertical da(s) empresa(s) líderes. Diferentemente, as cadeias agroindustriais – intensivas em mão de obra e em transporte – são cadeias longas (com elos primários, secundários e terciários presentes no território) e virtualmente impermeáveis à plena integração vertical. Mas mesmo as cadeias especificamente urbanas (vale dizer: sem elos rurais) e relativamente curtas à jusante (poucos elos terciários) podem ser significativamente inclusivas quando os elos industriais são tipicamente manufatureiros e apresentam baixas barreiras à entrada. As cadeias metal-mecânicas e de material de transporte tipificam este padrão de organização industrial: implementos agrícolas, tratores, colheitadeiras, caminhões, ônibus e automóveis são exemplos de atividades manufatureiras.
No que diz respeito à territorialidade, as cadeias de maior espraiamento são, sem sombra de dúvida, as três cadeias agroalimentares identificadas por nós. Dentre estas, ganha destaque a cadeia da Proteína Animal, que se divide nas sub- cadeias avícola, suína, leiteira e da piscicultura. Esta cadeia não é só espraiada: ela é uma cadeia particularmente longa, contando com inúmeros elos no território. Tais elos vão desde a produção de insumos químicos (fertilizantes) e mecânicos (implementos agrícolas) para a produção dos grãos que servem de base para a produção de ração (soja e milho), até a produção de câmaras frigoríficas para o armazenamento e transporte dos derivados de carne e leite.
A agroindústria regional, contudo, é mais ampla do que a cadeia da proteína