acesso ao direito ou moralização do acesso?
1Alan Teles Rosa Helena Stein
Introdução
A última década foi testemunha de conjunturas complexas, marcadas por crises financeiras e, também, por pactos internacionais com vistas a amenizar as condições de vida de milhões de habitantes do planeta em situação de pobreza e miséria. Por meio de objetivos e metas definidas pelas Nações Unidas, em 2000, foi aprovada a Declaração do Milênio. A partir de valores ali considerados fundamentais para as relações internacionais no século XXI, tais como a liberdade, a igualdade, a solidariedade, a tolerância, o respeito à natureza e a responsabilidade comum, os dirigentes de 189 países se comprometeram a “não medir esforços para libertar nossos semelhantes, homens, mulheres e crianças, das condições ignóbeis e desumanizadoras da pobreza”. Afirmaram estar “empenhados em tornar realidade para todos eles o direito ao desenvolvimento e a colocar toda espécie humana ao abrigo da necessidade” (NACIONES UNIDAS, 2000b, p. 4). Entre as decisões para concretizar tal propósito, destaca-se:
Reduzir à metade, para o ano 2015, o percentual de habitantes do planeta cujos ingressos sejam inferiores a um dólar por dia e o das pessoas que padeçam fome; igualmente, para essa mesma data, 1 As reflexões contidas no capítulo foram apresentadas no II Seminário sobre Política Educacional e Pobreza, realizado na Universidade de Brasília, em dezembro de 2011.
reduzir à metade o percentual de pessoas que careçam de acesso à água potável ou que não possam custeá-la (NACIONES UNIDAS, 2000b, p. 5).
O tema relacionado à pobreza e ao desenvolvimento social recebeu atenção, também, em décadas anteriores, em especial nas diversas Conferên- cias Mundiais,2 nos anos 1990. Importante ressaltar as condições destacadas
para que os objetivos estabelecidos pudessem ser alcançados, entre as quais, a boa gestão dos assuntos públicos, e a “participação ativa da sociedade civil e das pessoas que vivem na pobreza” (NACIONES UNIDAS, 2000a, p. 3).
Entre os compromissos da Declaração do Milênio, destacam-se os esforços no alcance dos seguintes objetivos: erradicar a pobreza extrema e a fome; universalizar o ensino primário; promover a igualdade de gênero e a autonomia da mulher; reduzir a mortalidade infantil; melhorar a saúde materna; combater o HIV/Sida, o paludismo e outras enfermidades; garantir a sustentabilidade do meio ambiente; fomentar associação mundial para o desenvolvimento.3
Para o alcance de alguns dos referidos objetivos, uma das estratégias consistiu no desenvolvimento de Programas4 de Transferência Monetária
Condicionada (PTMCs). Estes se caracterizam pela transferência monetária às famílias em situação de pobreza ou extrema pobreza, com um ou mais filhos5 em idade escolar, porém, condicionado a “contraprestações” ou
“corresponsabilidades” relacionadas à melhoria de capital humano dos filhos. Aos PTMCs é creditada a potencialidade de reduzir a desigualdade e ajudar as famílias a romperem com o “círculo vicioso em que a pobreza se transmite de uma à outra geração” (FISZBEIN; SCHADY, 2009, p. 1), a partir do incremento da capacidade de gerar renda no futuro. Combinam objetivos de curto e longo prazo, por meio de recursos para satisfazer necessidades
2 Conferência Mundial Educação para Todos (1990); Em favor da Infância (1990); Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992); Direitos Humanos (1993); População e Desenvolvimento (1994); Desenvolvimento Social (1995); Mulher: Ação para a Igualdade, o Desenvolvimento e a Paz (1995); Assentamentos Humanos (Hábitat II) (1996); Alimentação (1996). Passados cinco anos, novas conferências são realizadas, para exame relativo aos progressos e aplicação das respectivas medidas adotadas. Ver em: <www.cinu.org.mx/temas/desarrollo/dessocial.htm>.
3 Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud). Disponível em: <www.undp.org>. 4 Programas dessa natureza passaram a ser implementados já no início dos anos 1990 no contexto latino-americano, ganhando maior amplitude a partir dos anos 2000. Ver: Cepal, 2009; Fiszbein; Schady, 2009; Cechinni; Madariaga, 2011; Pnud, 2010.
5 Em alguns programas, há entrega de benefícios a outras categorias, além de famílias sem filhos em idade escolar, como adultos sem emprego, pessoas com deficiências e pessoas idosas (CECHINNI; MADARIAGA, 2011).
básicas das famílias beneficiárias e fortalecer o capital humano para, assim, evitar a transmissão intergeracional da pobreza. Para tanto, se utilizam de três instrumentos: as transferências monetárias para aumentar a renda; a condicionalidade ao uso de determinados serviços para acumulação de capi- tal humano; e a focalização nos domicílios pobres e extremamente pobres. Como destacam Cecchini e Madariaga (2011), os PTMCs incluem transferências para fortalecer a oferta de serviços sociais e, assim, dar respostas à demanda. Ou seja, benefícios (monetários ou não monetários) e serviços (apoios familiares, cursos de capacitação, entre outros) associados à demanda, entregues às famílias; ou associados à oferta, entregues aos provedores dos serviços.
A focalização geográfica ou familiar, mediante comprovação de meios de vida, constitui o critério de elegibilidade dos usuários. A família, mais que os indivíduos, é a unidade de intervenção dos programas, recaindo, na maioria dos casos, sobre a mulher, o papel de receptora das transferências, como também do cumprimento das condicionalidades.
Entre os tipos de transferência monetária, relacionada à demanda, as experiências revelam distinções entre aquelas em que as famílias dispõem de liberdade no uso do recurso transferido, aquelas em que o uso está pré-estabelecido e aquelas intermediárias, em que o usuário pode fazer a escolha, porém, dentro de determinados bens e serviços. Igualmente se distinguem na forma como se efetua a transferência ou o pagamento: se é de livre escolha, a transferência se dá por meio de cartão magnético ou mediante depósito em contas bancárias e, também, por entrega direta em eventos públicos ou retirados em agências designadas. As transferências de uso pré-determinado ocorrem por meio de descontos no pagamento de serviços básicos como água, gás ou eletricidade e, as intermediárias se dão por meio de cartões magnéticos, de débito ou vales, para aquisição de alimentos e artigos de primeira necessidade, em estabelecimento comercial autorizado.
As transferências não monetárias ou em espécie se realizam nos programas que enfatizam os componentes do desenvolvimento humano, relacionados à saúde, por meio de complementos alimentícios e nutricionais, e à educação, com a distribuição, uma vez ao ano, dos chamados “bolsões” ou mochilas e, em alguns casos, com materiais escolares, como cadernos, lápis, borracha, apontador, régua.
Ainda relacionados à demanda, os PTMCs destacam-se também pela realização direta ou indireta de serviços e acesso a outros programas.
No entanto, como observam Cecchini e Madariaga (2011), é crescente a tendência de ações complementares realizadas indiretamente e, também, associadas a programas dos Ministérios setoriais, em especial o da Educação e o do Trabalho. Autores afirmam a existência de quatro modalidades das referidas ações:
1) Inserção laboral e geração de renda: entre instrumentos e estratégias, destacam-se a capacitação profissional, acesso a microcrédito, geração de emprego e apoio ao trabalho autônomo e às microem- presas, serviços de emprego e intermediação laboral, nivelamento de estudos de ensino primário e secundário. Esta modalidade, ainda que não prevista inicialmente no desenho dos PTMCs, vem sendo incorporada crescentemente, após constatação de seus modestos resultados e insuficiência para reduzir a situação de vulnerabilidade das famílias. Esta modalidade é considerada pela OEA/Cepal/OIT (2010, p. 9), como capaz de fomentar o desenvolvimento humano e contribuir “para fortalecer os ativos laborais dos grupos vulneráveis”.
Tal modalidade integra um dos cinco desafios6 anunciados em
Informe Regional do Banco Mundial, elaborado por Ribe, Robalino e Walker (2010, p. 53) sobre o estado da proteção social na América Latina e Caribe. Nele recomendam, que os solicitantes de benefícios “busquem trabalho ativamente ou que participem em capacitações para aumentar sua empregabilidade, como condição para obter o apoio à renda”. Esse modelo de ativação assemelha-se ao que Pérez Eransus (2005, p. 128) denomina ativação-workfare influenciada pela visão de que a responsa- bilidade para incorporar-se ao mercado de trabalho é fruto de decisão individual racional e, também, pela ideia de que todas as pessoas capazes são empregáveis. Esses fatores levam à utilização de mecanismos como condicionalidades e controles frequentes destinados a dissuadir a entrada/ permanência na assistência.
2) Estímulo às capacidades básicas e fortalecimento do desenvolvi- mento humano dos usuários de PTMCs por meio de orientações, palestras educativas e oficinas (individuais e grupais) sobre temas
6 Desafios aos formuladores de políticas: enfrentar os limitados avanços na extensão da cobertura do seguro social; reduzir a fragmentação dos esquemas institucionais em seguro social; mudar a natureza regressiva dos esquemas de financiamento e redistribuição do seguro social; reforçar a focalização e redução da pobreza dos programas de transferência de renda, para fortalecer seu impacto na acumulação de capital humano e fortalecer os programas ativos para o mercado de trabalho.
diversos, cuja participação constitui, na maioria dos programas latino-americanos, uma das condicionalidades a ser cumprida por algum dos membros da família usuária.
3) Orientação familiar e trabalho psicossocial, identificado comumente de “acompanhamento familiar”, por meio de visitas domiciliares por profissionais, com o objetivo tanto de realizar acompanhamento das condicionalidades quanto para orientação acerca de aspectos psicossociais da família, relacionados às dificuldades de incorpo- ração aos serviços e programas públicos.
4) Infraestrutura: PTMC em coordenação com programas de melho- rias de infraestrutura em comunidades e bairros, como também, relacionado à moradia e condições de habitabilidade dos domicílios. As transferências associadas à oferta de serviços e programas sociais buscam ampliar o acesso aos serviços de saúde e educação, de modo a adequá-los às exigências condicionadas dos PTMCs quanto à cobertura e qualidade dos serviços, de provisão direta ou privada, porém, com financiamento público.
Às famílias recai a obrigação, na área da educação, de efetuar a matrí- cula e assegurar o percentual de 75% a 85% de frequência escolar e, ocasio- nalmente, alguma medida de desempenho. Na área da saúde e nutrição, o controle periódico do crescimento e vacinação dos filhos menores de cinco anos de idade, a atenção perinatal para as mães e assistência a atividades informativas e de orientação em diversos temas.
Por que as famílias devem realizar tais atividades como uma “condição”, e não como um direito, para receberem recursos de programas assistenciais? Esta é uma característica comum aos programas de transferência monetária, ainda que existam diferenças entre si quanto aos parâmetros para sua utilização. Fiszbein e Schady (2009), em Informe do Banco Mun- dial sobre Transferência Monetária Condicionada, assim como Cecchini e Madariaga (2011), em Balanço da experiência latino-americana para a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal), destacam os argumentos em favor das condicionalidades, os quais se relacionam à eficiência social e à economia política. Neles, sobressai, de um lado, a concepção de que os pais de famílias pobres investem muito pouco no desenvolvimento dos filhos e, por isso, é necessário incentivá-los para que os enviem à escola e aos controles de saúde. De outro, a análise de que o apoio por parte dos cidadãos contribuintes, bem como das organizações, será
maior se a redistribuição estiver condicionada ao “bom comportamento” dos “pobres meritórios”. Apela-se para o altruísmo dos eleitores à medida que, ao se oporem às transferências focalizadas como “doações”, possam apoiá-las se as mesmas fazem parte de um “contrato social” a partir do qual as famílias pobres são merecedoras, ao se comprometerem com a adoção de iniciativas para melhoria de suas vidas e a de seus filhos.
Essa ideia de um novo contrato social entre Estado e os beneficiários verifica-se na substituição do termo condicionalidade por corresponsabi- lidade, em grande parte dos programas na América Latina. Como alertam Fiszbein e Schady (2009, p. 10):
(...) quando se consideram as condições como corresponsabilida- des, parece que se trata ao receptor, mais como um adulto capaz de resolver seus próprios problemas. O Estado se considera como um parceiro no processo e, não como um cuidador. [...] condicio- nar as transferências ao ‘bom comportamento’ pode perceber-se como menos paternalista que a alternativa de condicioná-las a votar por um determinado partido ou pertencer a uma organização social determinada.
A partir dos objetivos e lógicas de cada programa, as condicionali- dades assumem distintas configurações, associadas aos argumentos que dão sustentabilidade à sua utilização. Incluem formas de monitoramento e sanções, as quais podem ser fortes, moderadas e leves. Condicionalidades fortes correspondem ao esquema “uma transferência – uma condição” e é entendida como capaz de mudar o comportamento dos usuários quanto ao investimento em capacidades humanas, fazendo-se necessário um conjunto de mecanismos no sentido de assegurar o seu monitoramento, bem como procedimentos relacionados à transferência e às sanções. As moderadas ocupam papel secundário em relação à transferência de renda, pois ou sua verificação é frágil ou as sanções são moderadas. As leves assumem modalidades particulares em programas em que ou se negociam com as famílias ou não se associam a sanções e suspensões, ou não se reforçam.
As avaliações sobre os efeitos dos PTMCs nas capacidades humanas, a partir da experiência latino-americana, reconhecem efeitos positivos em relação ao acesso à escola, assim como aos serviços de saúde. Porém, admi- tem a inexistência de informações conclusivas relacionadas aos objetivos finais de desenvolvimento humano, como a aprendizagem ou o estado de saúde ou nutricional das crianças.
Tudo indica a necessidade de maior investigação sobre os efeitos dos distintos componentes dos PTMCs (transferências monetárias e não monetárias, atividades educativas, de orientação e capacitação, vinculação com outros programas). Contudo, a lógica com que está sendo desenvolvido, em especial, o componente vinculado à educação, identifica a presença da intencionalidade economicista, salientada por Libâneo (2011, p. 78), a qual se vê refletida no encolhimento das orientações emanadas da Conferência Mundial de Educação para Todos,7 em adequação às orientações dos orga-
nismos internacionais. Afirma, a partir da análise de Torres (2001), que:
(...) a visão ampliada de educação converteu-se em visão encolhida, ou seja: a) de educação para todos para educação dos mais pobres; b) de necessidades básicas para necessidades mínimas; c) da aten- ção à aprendizagem para a melhoria e avaliação dos resultados do rendimento escolar; d) da melhoria das condições de aprendiza- gem para a melhoria das condições internas da instituição escolar (organização escolar).
A partir das referências destacadas constata-se que a ideia do desen- volvimento humano que dá sustentabilidade aos PTMCs abriga a concepção de que “o foco das políticas sociais deve ser o indivíduo, como recurso mais importante, pois ele é o sujeito que deseja e consome, portanto suscetível de entrar no mercado” (MARTINEZ, 2004, p. 220 citado por LIBÂNEO, 2012, p. 19).
Passamos à análise da experiência brasileira com Programas de Transferência de Renda com Condicionalidades.
A experiência brasileira com Programas de Transferência Monetária Condicionada: considerações sobre o Programa Bolsa Família
Silva, Yazbek e Giovanni (2008) interpretam o processo de criação do Programa Bolsa Família (PBF) em um movimento que se inicia com a apresentação do Projeto de Lei no 80/1991, do senador Eduardo Suplicy,
em que previa a instituição do Programa de Garantia de Renda Mínima para todo brasileiro a partir de 25 anos de idade; passa pela implantação das experiências nas cidades de Campinas (SP), Ribeirão Preto (SP), Santos (SP) e Brasília (DF); e finaliza com o discurso de posse do primeiro mandato
do presidente Lula (2003-2006), em defesa da implantação do Fome Zero, principal estratégia de enfrentamento da fome e da pobreza no Brasil, cujo principal programa era o Bolsa Família. A criação do PBF ocorreu em 2003, a partir da unificação de quatro programas que estavam em implementação no país (Bolsa Escola, Auxílio Gás, Bolsa Alimentação e Cartão Alimenta- ção), na intenção de buscar corrigir a concorrência de programas nos seus objetivos e no seu público-alvo.
Consequência de discussões, o PBF foi apresentado por meio da Medida Provisória no 132, de 20/10/2003, transformada na Lei no 10.836,
de 09/01/2004, sendo o programa regulamentado em setembro de 2004, com o Decreto no 5.209. O PBF se define como um PTCM que beneficia
famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza no Brasil. Atualmente, o programa integra o Plano Brasil Sem Miséria (PBSM), este baseado na garantia de renda, inclusão produtiva e no acesso aos serviços públicos.
O PBF não exige qualquer tipo de contribuição prévia para o acesso aos benefícios, dividindo opiniões de pesquisadores que ora o classificam como um favor (não se constitui como direito), ora como “quasi-direito social” (direito condicionado à meta orçamentária) (MEDEIROS; BRITTO; SOARES, 2007, p. 9). No polêmico debate do direito aos benefícios do programa, a lei assim declara: “o Poder Executivo deverá compatibilizar a quantidade de beneficiários do Programa Bolsa Família com as dotações orçamentárias existentes” (BRASIL, 2004). Com efeito, tratando-se de quasi- direito ou não, Soares e Sátyro (2009) entendem que, quando um programa é regido por orçamento definido e custos rígidos, a definição de metas de famílias beneficiárias e de orçamento passa a ser indispensável.
Por meio da relação entre os três eixos de sua composição – trans- ferência de renda, condicionalidades e programas complementares –, são apresentados os seguintes objetivos do PBF: promover o alívio imediato da pobreza; contribuir na redução da desigualdade de renda; reforçar o acesso a direitos sociais nas áreas de educação, saúde e assistência social; e colaborar no desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação em que se encontram (BRASIL, 2004; MDS, 2012).
A engenharia montada para definir o perfil do beneficiário para o possível acesso aos benefícios do PBF ainda causa dúvidas na sociedade. Para ser beneficiário do programa, é necessário se enquadrar no rígido critério de elegibilidade, expresso na letra da lei: a renda familiar por pessoa (no caso de famílias extremamente pobres) e, também, a composição familiar, quando a família for classificada como pobre.
É considerada extremamente pobre a família que conseguir comprovar que o somatório de toda a renda familiar, dividido pelo número de integran- tes for de até R$ 70,00 por mês, independente da composição familiar. No caso de família pobre, entende o legislador a necessidade de comprovação de renda familiar por pessoa em escala que varia entre R$ 70,01 e R$ 140,00 por mês. Porém, neste caso, a família precisa comprovar que possui gestante, nutriz, criança e/ou adolescentes de até 17 anos de idade.
Definido pela Lei nº 10.836/04, o programa dispõe de quatro benefícios monetários, estes reajustados em abril de 2011. As famílias extremamente pobres podem receber o Benefício Básico (BB) no valor de R$ 70,00, assim como um Benefício Variável (BV) de R$ 32,00, por cada filho de até 15 anos de idade (no máximo de cinco filhos). Essas famílias também podem receber o Benefício Variável Vinculado ao Adolescente (BVJ), que representa o repasse monetário de R$ 38,00 por filho que possua 16 ou 17 anos, no máximo de dois filhos. Em relação às famílias pobres, a única diferença é que não recebem o Benefício Básico (BB). Para que elas sejam beneficiadas, obrigatoriamente, devem possuir filhos com até 17 anos de idade, gestantes e/ou nutrizes na sua composição. Outra forma de a família ser beneficiária é por meio do acesso ao Benefício Variável de Caráter Extraordinário (BVCE), pago às famílias dos programas Auxílio Gás, Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Cartão Alimentação, cuja migração para o PBF tenha causado perdas financeiras.
O valor médio pago às famílias beneficiárias do PBF, em setembro de 2012, foi de R$ 136,62.8 No país, onde se comemora o status alcançado de
6ª economia mundial, as famílias beneficiadas do programa, com acesso ao rebaixado valor monetário médio, representam a chaga aberta empírica do fenômeno da desigualdade de renda: as famílias extremamente pobres podem receber, mensalmente, a quantia que varia entre R$ 70,00 (1BB) e R$ 306,00 (1BB + 5BV + 2BVJ), e as famílias pobres, os valores que variam entre R$ 32,00 (1BV) e R$ 236,00 (5BV + 2BVJ).
Desde o seu início, em outubro de 2003, o PBF tem na expansão, em termos de famílias beneficiadas, a sua marca registrada (Gráfico 1). Em nove anos, o programa foi expandido, tornando-se um dos programas sociais de maior cobertura na rede de proteção social brasileira: saltou de 3,6 milhões de famílias beneficiárias, em 2003, para 13,3 milhões, em dezembro de 2011 (MDS, 2012).
Gráfico 1. Famílias brasileiras beneficiadas pelo PBF (2003-2011) 8.700.445 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 10.965.810 11.043.076 12.370.915 13.352.306 12.778.220 6.571.842 3.615.569 10.557.996 Fonte: MDS. Sagi.
A perspectiva, em termos de famílias beneficiárias, se orienta para a sucessiva expansão. Com base em estimativas de pobreza, a partir dos dados do Censo Demográfico de 2010, foi definida a meta de expansão do PBF em mais 800 mil famílias até o final de 2013 no âmbito do PBSM. A cobertura do programa deve passar de cerca de 13,3 milhões de famílias, alcançada ao final de 2011, para 13,6 milhões de famílias ao fim de 2012, finalmente