O Sebrae, disponibiliza Programas específicos para Inovação Tecnológica em Micro e Pequenas Empresas; embora não lhes repasse recursos financeiros diretamente.
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Objetiva capacitar e desenvolver setores da economia em Tecnologia Industrial Básica – TIB: metrologia, credenciamento, normalização, propriedade intelectual e divulgação tecnológica.
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Possibilita o acesso de MPEs a laboratórios de Rede Metrológica em todo País.
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Possibilita acesso de MPEs à consultorias, clínicas tecnológicas e credenciamentos.
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Desenvolve projetos para Inserção do Design nas MPEs.
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Busca desenvolver e consolidar MPEs competitivas através do uso de incubadoras.
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Incentiva e colabora nas atividades dos Arranjos Produtivos Locais. O Sebrae tem ainda mais dois Programas de Apoio dirigidos às atividades
de Inovação Tecnológica nas MPEs:
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Facilita o acesso das MPEs ao crédito, por meio da concessão de garantias complementares ao empréstimo.
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Há ainda outros programas desenvolvidos por alguns dos Sebrae-UF. Entre em eles deve-se destacar o programa de Alavancagem Tecnológica, sendo implementado em parceria com a ANPEI, e destinado a estimular as MPE’s estabelecidas em APL’s a desenvolverem projetos de inovação tecnológica que permita a elas alavancar seu estágio atual de competitividade.
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Na direção do estímulo às atividades de inovação das empresas brasileiras, o ano de 1999 marca também o início do processo de criação dos Fundos Setoriais, cujo foco é o fomento à cooperação entre empresas e instituições de pesquisa para o desenvolvimento tecnológico dos setores contemplados. Embora, na maioria dos casos, os fundos estivessem associados à privatização de segmentos do setor público estatal, o seu alcance foi bastante ampliado pelas oportunidades abertas por essas novas fontes de recursos para o financiamento mais abrangente das atividades de P&D e a elevação do patamar geral de investimentos em inovação no País.
A entrada em operação dos novos fundos constituía um dos pilares da reformulação da política nacional de C&T, orientada para a inovação. Tendo em vista os níveis reduzidos dos recursos tradicionais de fomento das duas agências federais – CNPq e FINEP – o atendimento das novas prioridades ficaria, sem os Fundos, comprometido pela impossibilidade de comprimir os recursos orçamentários voltados para a manutenção da pós-graduação e dos principais centros de pesquisa acadêmica no País. Em outros termos, as novas fontes de recursos sem retorno permitiriam atrair o interesse e a adesão das empresas privadas aos novos objetivos das políticas de C&T.
Além disso, a destinação de parte dos recursos às regiões menos desenvolvidas do País abria possibilidades de associar os objetivos da política de C,T&I aos objetivos de desenvolvimento regional, por meio da desconcentração da base tecno-científica instalada.
De forma geral, o modelo dos Fundos Setoriais pode ser sintetizado nos seguintes pontos:
• Definição de um mecanismo de IXQGLQJ, variável segundo o setor
e/ou área do conhecimento;
• Nomeação de um comitê gestor, representativo dos interesses do
Governo, do setor empresarial e da comunidade científica e tecnológica;
• Criação de aparato legal e institucional para o funcionamento do
Programa;
• Estruturação das normas do Programa, com a definição das suas
diretrizes básicas, áreas de atuação e do seu regulamento operacional.
Foram criados, entre 1999 e 2002, além do Fundo de Infra-estrutura e do Fundo de Interação Universidade-Empresa (Verde-amarelo), doze Fundos Setoriais, a saber: • Petróleo e Gás • Informática • Telecomunicações • Energia • Recursos Hídricos • Mineral • Transportes • Saúde • Aeronáutico • Espacial • Biotecnologia • Agronegócio
Com exceção do FUNTTEL — Fundo de Telecomunicações, gerido pelo Ministério das Comunicações, os recursos dos demais Fundos são alocados no Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e operacionalizados pela FINEP, como Secretaria Executiva do FNDCT, em parceria com o CNPq.
Pelo mecanismo de gestão compartilhada dos Fundos, as orientações para a execução dos recursos cabem aos Comitês Gestores, que definem
diretrizes e planos anuais de investimento, acompanham a implementação das ações e avaliam seus resultados. Dos Comitês Gestores participam representantes do MCT e demais ministérios ligados aos setores de cada Fundo, além da FINEP, CNPq, agências reguladoras, comunidades científica, tecnológica e empresarial. As leis que criaram os Fundos Setoriais previam grande flexibilidade para a operação desses recursos.
É importante assinalar que, na qualidade de recursos não- reembolsáveis, os Fundos Setoriais não podem ser diretamente aplicados nas empresas que visam lucro. As instituições elegíveis para essa modalidade de financiamento são as universidades e outras instituições de ensino e pesquisa, instituições e centros de pesquisa tecnológica, públicos ou privados, e outras instituições públicas e organizações não-governamentais, em todos os casos, sem fins lucrativos.
Esses recursos podem ser canalizados para o desenvolvimento de projetos de P&D e inovação de interesse das empresas (em associação com instituições passíveis de financiamento). Segundo fontes do MCT, com exceção do CT Infra, todos os demais Fundos permitem a aplicação de recursos dos fundos diretamente nas empresas para realização dessas atividades e estimulando o desenvolvimento de projetos conjuntos voltados para a inovação. Nos projetos cooperativos entre empresas e instituições sem fins lucrativos, há exigência de contrapartida financeira das empresas.
No quadro abaixo, apresenta-se a origem das receitas que compõem cada um dos Fundos:
Quadro 1: Origem das receitas dos fundos setoriais
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CT-PETRO — Lei 9.478
6 / 8 / 1997 25% da parcela do valor dos que exceder a 5% da produção de UR\DOWLHV
petróleo e gás natural. CT-ENERG — Lei 9.991
24 / 7 / 2000 0,75% a 1% do faturamento das concessionárias de geração,
transmissão e distribuição de energia elétrica.
CT-HIDRO — Lei 9.993
24 / 7 / 2000 4% da compensação financeira das empresas geradoras de energia elétrica.
CT-TRANSPO — Lei 9.992
24 / 7 / 2000 10% da arrecadação do DNER em contratos com operadoras de telefonia,
empresas de comunicação e similares, que utilizem a infra-estrutura de serviços de transporte terrestre da União.
CT-MINERAL — Lei 9.993
24 / 7 / 2000 2% da compensação financeira do setor mineral.
CT-ESPACIAL — Lei 9.994
24 / 7 / 2000 25% das receitas de operações espaciais.
CT-INFO — Lei 10.176
11 / 1 / 2001 0,5% do faturamento líquido das empresas de informática no mercado
interno CT-BIOTECNOLOGIA - Lei 10.332
29 / 12 / 2001 7,5% da remessa ao exterior a título de UR\DOWLHV, assistência e serviços
técnicos. CT-AGRONEGÓCIO - Lei 10.332
29 / 12 / 2001 17,5% da remessa ao exterior a título de UR\DOWLHV, assistência e serviços
técnicos. CT-SAÚDE - Lei 10.332
29 / 12 / 2001 17,5% da remessa ao exterior a título de de UR\DOWLHV, assistência e serviços
técnicos. CT-AERONÁUTICO - Lei 10.332
29 / 12 / 2001 7,5% da remessa ao exterior a título de UR\DOWLHV, assistência e serviços
técnicos. CT-INFRA — Lei 10.197
14 / 2 / 2001 20% dos demais Fundos.
FUNDO VERDE-AMARELO — Leis 10.168 e 10.332
29 / 12 / 2000 e 19 / 12 / 2001
50% da Contribuição de Intervenção sobre o Domínio Econômico – CIDE sobre a remessa ao exterior a título de
pagamento de UR\DOWLHV, assistência e
serviços técnicos, mais 43% do IPI de bens de informática.
Entre 1998 e 2003, o orçamento global do MCT experimentou um crescimento da ordem de R$ 1,6 bilhão, sendo mais de 70% devidos à
operação dos Fundos Setoriais25. Em 2002, a execução dos Fundos
correspondeu a R$ 354,5 milhões26, recuperando a capacidade de fomento do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e reduzindo a pressão sobre a execução dos recursos orçamentários do Tesouro.
Cabe observar, no entanto, que, durante o período 1999-2003, os recursos dos Fundos Setoriais foram executados muito aquém da sua potencialidade. Para compreender a natureza das restrições, é preciso recuperar algumas particularidades do processo de execução orçamentária:
• Os recursos dos Fundos, provenientes de receitas de origens diversas,
conforme descrito anteriormente, constituem programação específica do orçamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico;
• Uma vez que se trata de receitas vinculadas a uma destinação específica,
conforme a respectiva lei de criação de cada fundo, os recursos devem ser aplicados exclusivamente em atividades pertinentes aos setores ou às
finalidades para as quais foram criados;
• O Orçamento da União é elaborado no ano anterior, de forma que os
recursos que comporão as ações orçamentárias relativas aos fundos setoriais são produto de estimativa da receita a ser arrecadada. Assim, a projeção da receita pode estar subestimada ou superestimada, conforme o caso. Essas divergências foram comuns na programação dos Fundos. O importante a chamar atenção aqui é que são essas projeções de receita - e não as receitas efetivamente arrecadadas - que determinam os valores disponíveis no orçamento. Se houver excesso de arrecadação, como freqüentemente ocorreu, por exemplo, com o CT-Petro, a diferença só poderá ser aplicada se for incorporada ao orçamento na forma de crédito
suplementar. Contudo, essa não tem sido a prática;
25 Note-se que esse valor não inclui o FUNTTEL, que compõe o orçamento do Ministério das Comunicações.
26 Vale mencionar que esse valor refere-se aos recursos dos Fundos executados no exercício de 2002 e não à contratação de projetos. Por essa razão, não é comparável ao valor total dos projetos apresentado na tabela 3.1.
• O orçamento anual aprovado na forma de Lei não tem caráter impositivo, mas “autorizativo”, no sentido de que fixa o limite máximo para os gastos de cada uma das ações que compõem esse orçamento. Em função das metas de ajuste fiscal, o Executivo estabelece, através de decretos, limites de empenho e financeiros que representam os valores efetivamente disponíveis para a execução. A diferença entre o valor da Lei Orçamentária e o limite de empenho representa o valor do contingenciamento. Cabe notar que mesmo que os limites fixados para o ano sejam relativamente favoráveis, o fluxo de liberação dos recursos orçamentários e as diversas regras aplicáveis à execução podem dificultar ou mesmo inviabilizar parte
da execução naquele ano;
• Com a finalidade de proteger a programação do fomento para a área de
Ciência e Tecnologia, o Congresso Nacional introduziu, na Lei de Diretrizes
Orçamentárias27 para 2003, dispositivo específico determinando que os
recursos aprovados para C&T na Lei Orçamentária Anual não estariam
sujeitos aos limites de empenho e movimentação financeira do Executivo;
• Em nova tentativa de reduzir a vinculação de recursos para aumentar a
flexibilidade na execução do orçamento, foi introduzida em 2003 a figura da “reserva de contingência”, que representa um contingenciamento prévio do orçamento. Trata-se de uma dotação orçamentária aprovada pelo Congresso Nacional, mas indisponível para a execução;
• Finalmente, cabe esclarecer que os recursos dos fundos setoriais
contingenciados não podem ser destinados a aplicações diversas da sua finalidade, passando a integrar os valores contabilizados no resultado
primário do Tesouro28.
Em razão dos sucessivos contingenciamentos, a execução acumulada
dos recursos dos Fundos Setoriais previstos no orçamento, no período de1999
a 2002, foi equivalente a 58%, conforme pode ser observado na Tabela 3.2.
27 A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – fixa as normas a serem observadas na elaboração da proposta de Lei Orçamentária Anual e é enviada ao Congresso cerca de quatro meses antes desta última. 28 De fato, para liberar esses recursos não gastos da determinação legal da vinculação, foram aprovados dispositivos legais, no final de 2002 e em agosto de 2003, que autorizam a utilização de saldos existentes na Conta do Tesouro Nacional para amortização da dívida pública.
Em média, a execução anual situou-se em torno de 41% do orçamento, no mesmo período. 7DEHOD±2UoDPHQWRH([HFXomRGRV)XQGRV6HWRULDLV D R$ milhões Fundos Setoriais 1999 2000 2001 2002 2003 Orç.* Exec.
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Petróleo 109,4 37,2 34,0 245,7 134,4 54,7 151,1 111,2 73,6 193,9 75,1 38,7 91,0 82,1 90,2 Informática 44,0 0,4 0,9 40,0 21,3 53,3 25,0 23,4 93,6 Energia 80,0 50,1 62,6 71,4 25,3 35,4 89,6 66,1 73,8 Recursos Hídricos 26,8 6,8 25,4 28,3 11,7 41,3 20,0 18,3 91,5 Recursos Minerais 2,7 2,2 81,5 3,2 2,4 75,0 5,0 4,4 88,0 Transp. Terrestres 1,6 0,0 8,0 0,3 3,8 7,9 3,4 43,0 2,4 1,8 75,0 Aeronáutico 21,7 0,2 0,9 15,0 12,2 81,3 Espacial 5,4 0,0 5,4 0,1 1,9 5,4 2,8 51,9 Biotecnologia 21,7 1,0 4,6 15,0 13,3 88,7 Saúde 50,5 0,4 0,8 30,0 24,2 80,7 Agronegócio 50,5 1,2 2,4 30,0 26,0 86,7 Infra-estrutura 45,1 0,0 138,6 74,1 53,5 159,8 68,3 42,7 120,0 112,3 93,6 Verde-Amarelo 192,0 57,5 29,9 191,9 102,3 53,3 216,0 180,3 83,5
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Fonte: Ministério da Ciência e Tecnologia.
Notas: ( * ) Corresponde ao valor previsto na lei orçamentária anual acrescido dos créditos suplementares (**) Corresponde ao conceito de orçamento empenhado.
No ano de 2003, a execução foi sensivelmente superior ao período de 1999 a 2002, tendo-se situado em patamar superior a 85%. Recorde-se que, por determinação da LDO 2003, o orçamento de C&T não foi sujeito aos limites de empenho fixados pelo Executivo. Ou seja, foi liberado todo o orçamento aprovado na Lei Orçamentária. De fato, a execução poderia ter chegado a 100% não fosse o cronograma de liberação do orçamento, que tornou disponível para empenho, até 31 de novembro de 2003, apenas 60% do orçamento, de forma que os restantes 40% só puderam ser empenhados em dezembro. Na prática, isso inviabiliza a execução de parte dos recursos previstos.
Entretanto, a execução do orçamento do MCT ficou ainda mais complexa em 2003, com a introdução da “reserva de contingência”. Note-se que esses recursos compõem o limite global aprovado no orçamento, mas não estão “livres” para empenho. Em outros termos, a comparação entre o valor disponível para execução e o valor empenhado no ano esconde o peso real do contingenciamento promovido na execução dos Fundos Setoriais em 2003.
De acordo com a Tabela 3.3 a seguir, incluindo-se o FUNTTEL, o limite livre para execução no ano foi de R$ 790 milhões, enquanto a reserva de
contingência bloqueou cerca de R$ 712 milhões. Em alguns dos Fundos Setoriais, o limite liberado foi inferior ao bloqueado, como por exemplo no Fundo de Energia, em 2003.
Cabe mencionar aqui que a orientação da nova Administração do MCT em 2003, de executar os recursos dos Fundos Setoriais por meio de convênios com governos estaduais e Fundações de Amparo à Pesquisa, resultou na pulverização desses recursos, limitando ainda mais a capacidade de
articulação das ações e a potencialização dos resultados dos projetos.No
mesmo sentido, atuou a liberação de recursos do CT-Petro e do CT-Energ para a Rede Brasil de Tecnologia.
7DEHOD±/HL2UoDPHQWiULD 5HFXUVRV/LYUHVH5HVHUYDGH &RQWLQJrQFLDH
Em R$ milhões
2003 2004
Fundos Setoriais Lei Orçamentária
(Recursos livres) Contingência Reserva de Lei Orçamentária (Recursos livres) Contingência Reserva de
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Petróleo 91,0 88,8 75,0 417,4 Informática 25,0 14,1 19,0 12,0 Energia 89,6 97,1 73,6 69,9 Recursos Hídricos 20,0 14,8 17,0 25,1 Recursos Minerais 5,0 0,5 5,0 0,8 Transportes Terrestres 2,4 0,0 2,4 0,2 Aeronáutico 15,0 21,5 12,0 10,8 Espacial 0,0 0,0 1,1 0,0 Biotecnologia 15,0 21,5 13,0 9,8 Saúde 30,0 55,1 27,0 26,2 Agronegócio 30,0 55,1 26,0 27,2 Infra-estrutura 120,0 180,7 134,8 167,4 Verde-Amarelo* 216,0 46,0 186,0 27,7
Destaque: instrumentos novos 91,2 61,5
Equalização 35,1 29,3
Subvenção Econômica 35,1 9,3
Part. Capital das EBTs** 21,0 17,6
Garantia de liquidez 5,3
Amazônia 10 16,6
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Fonte: Ministério da Ciência e Tecnologia e Ministério das Comunicações.
Notas: ( * ) Além dos novos instrumentos, o Fundo Verde-Amarelo é composto por duas outras ações, uma voltada ao fomento a projetos e a outra à capacitação de recursos humanos.
De fato, a política de descentralização implementada pelo MCT em 2003, ao promover a realização de editais específicos para as regiões menos desenvolvidas, com 30% dos recursos dos Fundos, estabeleceu um teto para os projetos dessa região, contrariando o espírito das leis de criação dos Fundos, que visavam fixar um percentual mínimo como estímulo ao fomento das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
No ano de 2004, a “reserva de contingência” é ampliada, representando um valor superior em 22% dos recursos liberados para empenho. Note-se que, na maioria dos casos, os recursos liberados são menores que os bloqueados.
Embora seja inegável o grande impacto dos Fundos Setoriais para o financiamento das atividades de pesquisa e desenvolvimento no País, a sua capacidade de intervenção foi muito comprometida com os cortes promovidos pelo ajuste fiscal. Considerando que não se trata de recursos orçamentários ordinários e que a sua aplicação é vinculada, conforme previsões das suas leis de criação, perde-se o sentido original de garantir um fluxo regular e crescente de recursos para a área, de forma a dar um salto nos indicadores brasileiros de inovação.
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Este trabalho demonstrou algumas características da estrutura produtiva brasileira que inibem o dinamismo inovador do setor industrial. O conhecimento não suficiente do mercado e a ausência de lideranças empresariais que apostam na inovação como meio mais eficaz de obter rentabilidade foram destacados como os dois elementos mais importantes da perspectiva microeconômica a influenciar o investimento em inovação no Brasil no período recente.
Ainda considerando o plano de análise das empresas, as que não inovaram no período de 1998 a 2000 apontaram, no levantamento feito pela PINTEC produzida pelo IBGE, o excessivo risco associado à inovação numa economia instável, as condições de mercado e o elevado custo da inovação como os fatores explicativos de não terem inovado nesse período, enquanto que as que inovaram indicaram esses três fatores como os principais obstáculos enfrentados.
Sem dúvida os condicionantes de natureza macroeconômica inibem fortemente o processo de inovação no Brasil. Qualquer análise de racionalidade de gestão de ativos num ambiente macroeconômico adverso e de grandes incertezas, não só aquelas inerentes ao processo de inovação, mas e principalmente às relativas ao desempenho da economia, levam à conclusão de que as empresas deveriam privilegiar a aplicação em outros ativos e não na realização de atividades inovativas. Há que se notar, entretanto, que no Brasil, o grau de incerteza na introdução de inovações é relativamente menor porque o que se faz é muito mais desenvolvimento e modernização do que pesquisa propriamente dita. No caso de simples modernização, o grau de incerteza e o risco tecnológico quase inexistem. Mas no caso de introdução de novidades no mundo competitivo dos negócios, seja no lançamento de um novo produto ou de um novo processo produtivo inovador, a grande e constante incerteza macroeconômica influencia e inibe diretamente os investimentos em inovação.
Os investimentos em crescimento ou em ativo fixo estão também sendo bastante prejudicados pelos condicionantes de natureza macroeconômica: juros elevados, câmbio instável, incerteza macroeconômica e falta de direcionamento e alinhamento estratégico e de programas de longo prazo,
compõem um ambiente bastante desfavorável para o investimento em capital fixo e muito mais ainda para a inovação.
Além da necessidade de ambiente macroeconômico favorável, países que possuem um Sistema Nacional de Inovação, com relações fortes e intensas entre os agentes que compõem esse sistema, têm uma característica comum que é a interação entre o setor público e o setor privado. No mundo atual, um dos campos prioritários de intervenção do Estado está sendo a promoção do desenvolvimento tecnológico, tendo em vista que a disputa por mercados requer grande competência gerencial na aplicação do conhecimento aos produtos ou aos meios de produção. Na concorrência entre as empresas, estar entre as mais inovadoras é hoje fator primordial de competitividade e até mesmo de sobrevivência a médio e longo prazo.
Nesse contexto, são diversos os instrumentos que países mais desenvolvidos e alguns emergentes utilizam para estimular a inovação e o desenvolvimento tecnológico. Mesmo as nações que se definem por um modelo liberal, possuem políticas de estímulo ao desenvolvimento tecnológico de suas empresas. Essas políticas abrangem a concessão de subsídios fiscais, financeiros, garantia de mercado – seja através do uso do poder de compra do Estado, seja através de políticas de comércio exterior restritivas – dotação de infra-estrutura científica e tecnológica, intensa formação de recursos humanos preparados para o processo de inovação, etc.
No Brasil, o desenvolvimento tecnológico ainda não recebe a devida atenção. Embora os sucessivos governos explicitem a importância da tecnologia para um projeto de desenvolvimento nacional, as políticas implementadas foram muito tímidas, muito aquém do que pratica a maioria dos países competitivos no mercado mundial. No Brasil, tradicionalmente, as políticas que visaram de forma explícita dinamizar o desenvolvimento de tecnologias se destinaram, basicamente, a reduzir os custos do esforço inovador das empresas. Os incentivos fiscais, a concessão de financiamento para P&D, a formação de recursos humanos qualificados, etc, são alguns dos instrumentos que têm sido comumente utilizados para apoiar empresas que realizam investimentos em P&D. Mais recentemente, o governo procurou, com os Fundos Setoriais e a Lei da Inovação, favorecer a interação entre as
empresas e as instituições de pesquisa, buscando criar ambiente mais favorável à cooperação tecnológica. Grande parte dos artigos da Lei de Inovação sinalizam nesse sentido.
Entretanto, a instituição de instrumentos de política que procurem estimular a estruturação tecnológica das empresas e reduzir o custo de entrada da inovação no mercado, não tem sido uma prática no Brasil. O presente relatório demonstra também que as empresas não possuem ainda cultura competitiva suficiente para vincular as oportunidades de mercado à introdução