AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS SOCIAIS
Quando se referem à avaliação de políticas públicas e de outras modalidades, alguns autores, como Arretche (1998), instituem como avaliação política e análise de políticas públicas. Para a autora, a avaliação política dedica-se a analisar o processo de tomada de decisões que resulta na determinação de tipos de políticas públicas.
Na visão da autora, a avaliação política não está vinculada a uma análise da natureza ou de um alcance de políticas públicas com foco no social, visando à compreensão e a explicação dos reais motivos, razões e argumentos que fazem os governos adotarem alguns tipos de políticas públicas em relação a outros
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Pode-se afirmar que a avaliação política das políticas públicas sociais está focada em esclarecer o processo de decisão dos fundamentos teóricos e políticos que determinam a importância de uma determinada política social e torna-se um objeto de estudo e de avaliação.
Arretche (1998), por outro, lado afirma que a análise e avaliação das políticas públicas sociais focam a compreender a configuração destas, o que implica conhecer e explicitar suas dimensões, significados, abrangências, funções, efeitos, e todos os elementos que atribuem forma e significados às políticas sociais.
Para Arretche (1998), a avaliação se diferencia da análise das políticas sociais, pois em seu entendimento, a análise objetiva reconstituir as diversas características de uma política, que está relacionada entre o público e o privado, pelas formas de financiamento, pelas modalidades de prestação de serviço que estruturam uma política pública social.
Quando se analisa uma política pública mediante esta visão, consegue-se pressupor o seu quadro institucional, sua forma constitutiva, para transformar as partes que se fazem necessárias da política analisada, em todos os seus detalhes.
As políticas públicas sociais se satisfazem em apreender na sua adaptação e estrutura, sem considerar seus resultados na conjuntura em que se encontram.
Segundo Arretche (1998, p. 31), “[...] ainda que a análise de uma política pública possa atribuir a um determinado desenho institucional alguns resultados prováveis, somente a avaliação desta política poderá atribuir uma relação de causalidade entre um programa X um resultado”.
Toda essa diferenciação está fundamentada na necessidade de avaliar e determinar o valor de algo que está contido nas políticas públicas analisadas, apreciando desde a sua grandeza até o seu merecimento, considerando também a sua intensidade e força na sociedade.
A diferenciação entre a análise e avaliação de uma política pública social consiste na compreensão fundamental entre os diferentes momentos e movimentos avaliados e que se relacionam entre si de forma a se complementarem.
Toda a avaliação de uma política pública social deve ser inserida na sua totalidade e na dinâmica da realidade.
As políticas
Planejamento e Gestão em Serviço Social
O assistente social, nas suas atividades laborais relacionadas à avaliação das políticas sociais, necessita conhecer todas as formas de análise e de avaliação, considerando quais são as contribuições destas para a consolidação de um Estado democrático e de direito.
Neste sentido, toda a avaliação das políticas sociais ou dos programas e projetos deverá acrescentar a composição de técnicas e instrumentos e se entrosar na identificação da compreensão de Estado e de política social que origina seu resultado final.
Para Muller e Surel (1998), a criação de um conjunto de métodos e técnicas de avalição surge, originalmente, nos Estados Unidos, na década de 1960, com o objetivo de produzir dispositivos operacionais de afeição das ações públicas, visando fornecer “receitas” para a realização de um “bom” e eficaz governo, perante a economia de mercado.
No Brasil, e em toda a América Latina, o aumento dos modelos e métodos avaliativos aconteceu a partir da década de 1970, com destaque nos anos de 1980 e 1990, através de uma visão hegemônica gerencialista (FARIA, 2005), que classifica, fragmenta e tipifica os processos avaliativos e coloca-os a serviço da contrarreforma do Estado (BEHRING, 2003), com o objetivo de sustentar sua redução e mudanças com a alegação de uma maior eficiência e eficácia.
O destaque na aplicação dos métodos e técnicas avaliativas deve estar desprovido das críticas sobre a real função do Estado das políticas sociais no que se refere ao enfrentamento das desigualdades sociais.
Essa contextualização levou a um grande número de produções teóricas, através de avaliações preocupadas com a intervenção neutra do Estado, revelando também suas funções na produção e reprodução das vulnerabilidades sociais no Brasil.
A avaliação é apresentada como um instrumento capaz de determinar a relação custo-benefício que existe entre as despesas determinadas nos programas ou nas políticas sociais e seus efeitos em diversas matérias das pessoas beneficiadas, sem levar em consideração as especificidades e particularidades das políticas que visam à garantia de direitos e à função do Estado no cumprimento de seu dever.
Alguns estudos apontados não levam em consideração que a relação
custo-A custo-Avaliação do Serviço Social na Metodologia de Gestão Social A Avaliação do Serviço Social na Metodologia de Gestão Social Capítulo 3
forma que se aplica para as demandas do mercado privado, pois seu objetivo não é o de consentir o maior número de cidadãos em vulnerabilidade social.
As políticas públicas sociais devem ser orientadas pela intencionalidade de mostrar que as medidas das políticas, dos programas e dos projetos sociais têm condições de mostrar seus direitos e reduzir as desigualdades sociais, buscando uma equidade social.
Para Arretche (1998), os estudos de natureza considerados operacionais e tecnicistas se banalizam ao classificar a avaliação de políticas e programas sociais em diversos tipos de acordo com seu objetivo-fim, ou seja, efetividade, eficácia e eficiência, decorrente do momento em que se realizam avaliações ex-ante e ex-post que se estende em avaliação de grande impacto do processo, mediante a posição de quem está realizando a pesquisa, seja ela interna ou externa, e da dimensão da escala de projetos e de seus destinatários.
Sendo assim, para cada tipo de avaliação é proporcionado um leque de métodos, técnicas e instrumentos de aferição.
Diante da visão metodológica, é adotado um enfoque sequencial que lida com as políticas públicas sociais como sendo um conjunto de ações que tem início, meio e fim, e não apenas como processo de formulação, de execução e consolidação de direitos sociais permanentes e universais.
Toda essa abordagem explica, de maneira sequencial, as políticas sociais como uma sucessão linear de diversas ações e que seguem as seguintes etapas metodológicas:
a) Assimilação e identificação do problema.
b) Formulação dos objetivos relacionados aos problemas identificados.
c) Tomada de decisão.
d) Implementação e execução das tarefas propostas.
e) Avaliação dos processos e de seus impactos.
f) Extinção ou manutenção da política pública, mediante a avalição realizada.
É importante destacar que essas linhas metodológicas não consideram as políticas sociais como sendo um resultado das contradições históricas das relações que acontecem entre Estado e sociedade, nos seus mais diversos contextos históricos.
Sendo assim, para cada tipo de avaliação é proporcionado um leque de métodos, técnicas e instrumentos de
aferição.
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Mesmo que alguns autores ponderem que a abordagem sequencial leva à vantagem de propor uma análise simplificada, aplicando ordem ao processo de ações e decisões nas demandas da formulação, implementação e avaliação das políticas públicas, existem limites que são expressivos, segundo Muller e Surel (1998, p. 56):
a) apresenta visão linear e etapista, não considerando a complexidade dos fenômenos sociais e do processo de construção de respostas às questões sociais;
b) postura teórica-simplista, que concebe as políticas sociais como instrumentos de resolução de problemas individuais;
c) supervaloriza as funções das políticas sociais e desconsidera que o enfrentamento das desigualdades sociais é muito mais complexo e se situa no âmbito da estrutura econômica e social.
Segundo Behring (2003, p. 14), “as políticas públicas sociais não devem ser consideradas apenas espaços de confrontação de tomadas de decisão, mas devem constituir elementos no processo complexo e contraditório de regulação política e econômica das relações sociais afins”.
A análise e avaliação das políticas públicas devem ultrapassar a disposição e a utilização dos métodos e das técnicas racionais e operativas, que estão interligadas na relação custo-benefício e com a eficiência e eficácia.
Sendo assim, pressupõe que o processo de avaliação das políticas públicas sociais deve estar situado na compreensão do real significado da função do Estado e das classes sociais na efetivação dos direitos sociais e na busca da efetivação da cidadania.
O conjunto de processos e resultados das relações complexas e que se estabelecem de forma contraditória entre Estado e classes sociais, nos diversos contextos históricos, deve analisar as políticas sociais superando as abordagens restritas e unilaterais utilizadas em comum para enfatizar sua emergência, função e implicação.
As políticas e programas sociais nas relações entre Estado e classes sociais
Em outro campo analítico, a tradição marxista tematiza que, a partir dos anos de 1970, o surgimento e desenvolvimento das
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políticas sociais, com a perspectiva de demonstrar seus limites e possibilidades na produção do bem-estar nas sociedades capitalistas (MISHRA, 1975).
Esse campo, contudo, não é homogêneo, e alguns autores dessa tradição restringem as análises das políticas sociais a explicações unilaterais. São exemplos de análise unilateral aquelas que situam a emergência de políticas sociais como iniciativas exclusivas do Estado para responder a demandas da sociedade, ou, em outro extremo, explicam sua existência exclusivamente como decorrência da luta e pressão da classe trabalhadora. Em ambas, predomina uma visão do Estado como esfera pacífica, desprovido de interesses e luta de classe. Também são exemplares, nessa direção, as abordagens que, ao estudar os efeitos das políticas sociais, as compreendem apenas como funcionais ao capitalismo.
Nessa perspectiva, a política social é vista exclusivamente como mecanismo de favorecimento do capital, tanto do ponto de vista econômico quanto político. Pelo ângulo econômico, as políticas sociais assumem a função de reduzir os custos da reprodução da força de trabalho e elevar a produtividade, bem como manter elevados os níveis de demanda e consumo, mesmo em épocas de crise. Pelo ângulo político, as políticas sociais são vistas como mecanismos de legitimação da ordem capitalista pela via da adesão dos trabalhadores ao sistema (COIMBRA, 1987). O problema, nesses enfoques, não é apresentar equívoco analítico, pois as políticas sociais assumem de fato essas funções. Mas são insuficientes e unilaterais porque não Inglaterra no século XIX [sic] e afirmar que as legislações sociais, ao impor limites ao capital, representam um ganho da economia do trabalho (MARX, 1984).
A investigação sob o enfoque do método dialético, proposto por Marx, consiste, precisamente, em situar e compreender os fenômenos sociais em seu complexo e contraditório processo de produção e reprodução, determinados por múltiplas causas e inseridos na perspectiva de totalidade. O princípio metodológico da investigação dialética da realidade social é o ponto de vista da totalidade concreta que, antes de tudo, significa que cada fenômeno pode ser compreendido como um momento do todo.
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Um fenômeno social é um fato histórico na medida em que é examinado como momento de um determinado todo e desempenha uma função dupla: definir a si mesmo e definir o todo, ser ao mesmo tempo produtor e produto, conquistar o próprio significado e ao mesmo tempo conferir sentido a algo mais (SWEEZY, 1983).
Nesse sentido, todo fenômeno social analisado (e aqui se inserem as políticas sociais) deve ser compreendido em sua múltipla causalidade, bem como em sua múltipla funcionalidade. Isso não significa dizer que a investigação dos fenômenos sociais deve conhecer todos os aspectos da realidade, sem exceções, e oferecer um quadro total da realidade, na infinidade dos seus aspectos e propriedade. Na verdade, os fatos expressam um conhecimento da realidade se são compreendidos como fatos de um todo dialético, isto é, determinados e determinantes desse todo, de modo que não podem ser entendidos como fatos isolados.
Não podem ser compreendidos e explicados como átomos imutáveis, indivisíveis e indemonstráveis, ou seja, ao nos referirmos às políticas sociais, estas não podem ser avaliadas como fatos em si, mas sim como partes estruturais do todo (KOSIK, 1986).
Nessa perspectiva, deve considerar sua múltipla causalidade, as conexões internas, as relações entre suas diversas manifestações e dimensões. Do ponto de vista histórico é fundamental situar o surgimento da política social, relacionando-a com as expressões da questão social que determinaram sua origem (e que, dialeticamente, também sofrem efeitos da política social). Do ponto de vista econômico, é importante relacionar a política social com as questões estruturais da economia e seus efeitos para as condições que exploram devidamente as contradições inerentes aos processos sociais e, em consequência, não reconhecem que as políticas sociais podem ser funcionais também ao trabalho, quando conseguem garantir ganhos para os trabalhadores e impor limites aos ganhos do capital, como demonstrou Marx ao analisar as primeiras legislações fabris de produção e reprodução da vida da classe trabalhadora. Dito de outra forma, deve-se buscar relacionar as políticas sociais com as determinações econômicas que, em cada momento histórico, atribuem um caráter específico ou uma dada configuração às políticas sociais, assumindo, assim, um caráter
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sociais e cuja ação é determinada pelos interesses da classe em que se situam.
FONTE: BOSCHETTI, I. Avaliação de políticas, programas e projetos sociais. In: CFESS/ ABEPSS (Org.). Serviço Social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília: CFESS/ABEPSS, 2009.
As dimensões histórica, econômica e política, citadas pela a autora acima, precisam ser entendidas como instrumentos articulados entre si e não isolados. Estruturalmente, deve-se compreender as origens do surgimento, do desenvolvimento e conformação das políticas sociais em cada período histórico, consolidando diferentes contextos socioeconômicos.
Para Santos (1987), as intencionalidades de explicar as multicausalidades de todas as políticas públicas sociais tendem a afirmar que essas políticas não são apenas resultados de decisões políticas dos grupos ou tecnocratas nas instituições governamentais que atuam, ou acabam enfatizando demandas plurais, com abordagens de diversos atores.
As políticas sociais não podem ser explicadas com base na teoria dos interesses e das necessidades políticas.
Já Offe (1991) afirma que as políticas públicas não podem ser resultado exclusivo do processo de produção capitalista, enfatizado no sistema econômico. Nesse sentido, alguns elementos se tornam essenciais para esclarecer o surgimento e o desenvolvimento de determinadas políticas públicas em determinado contexto sócio-histórico. Sendo eles:
• A natureza do capitalismo e seu nível de desenvolvimento e as estratégicas que prevalecem como sinônimo de acumulação do sistema.
• A função do Estado na regulamentação e implementação das políticas sociais.
• A função das classes sociais na sociedade.
Neste sentido, não se consegue dar ênfase à questão do desenvolvimento das políticas sociais sem levar em consideração sua articulação com as demandas econômicas e sociais, sendo importante analisar os eixos centrais da política econômica e tudo o que está em seu contexto.
As políticas sociais não podem ser explicadas com base na teoria dos interesses e das necessidades
políticas.
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Analisando em um contexto político, é necessário considerar e comtemplar a função do Estado e sua relação com as classes sociais, em especial na direção política econômica e social, identificando sempre qual a maior ênfase nas áreas de investimentos das políticas públicas.
Deve-se avaliar também o caráter e as tendências da ação do Estado, identificando quais são os interesses que são beneficiados com as decisões e com as ações implementadas.
Para o assistente social é necessário identificar quais são as forças políticas que estão organizadas na sociedade civil e que interferem na adequação das políticas públicas sociais, identificando quais são os sujeitos coletivos que estão sendo base de apoio e/
ou de resistência de uma determinada política social, como também qual a sua vinculação ao interesse de classe.
Todas as forças sociais que estão envolvidas podem estar situadas nos movimentos sociais que focam tanto a defesa dos trabalhadores quanto a defesa dos interesses dos empresários ou das organizações não governamentais, estas muitas vezes se dizem “imparciais” nas tomadas de decisões, mas com uma análise minuciosa consegue revelar seus interesses enquanto classe.
Para Offe (1991), os parâmetros avaliativos das políticas públicas desses tópicos ou indicadores de análise não podem ser constituídos formalmente, devem permear e estruturar as avaliações das políticas sociais, em que o avaliador consegue atribuir sentido e significado para as políticas públicas sociais e compreendendo quais são as relações de poder, de coerção e de ameaça legal e politicamente sancionadas, como as oportunidades correspondentes à realização de interesses, que determina o grau de “justiça social”, que determinada política social consegue produzir.
Para avaliar as políticas públicas sociais acima citadas pressupõe-se uma incorporação das dimensões enunciadas, distinguir a conformação da política social ou dos programas e projetos, considerando que muitos autores designam de quadro institucional da política social (LAUTIER; THÉRET, 1993).
Para implicações didáticas, esses aspectos são considerados como planos de análise que agregam sentido ao conjunto de indicadores empíricos que os avaliadores podem desistir para dar subsídio as suas ideias e análises.
Deve-se avaliar também o caráter e as tendências da
ação do Estado, identificando quais são os interesses que são beneficiados com as decisões e com as ações implementadas.
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Cada um desses aspectos pode ser desdobrado em vários fatores e indicadores, conforme os objetivos das avaliações, cabe a cada profissional saber distingui-los. Esses indicadores são:
Indicador 1 – Natureza e tipo dos direitos e benefícios previstos e/ou implementados: delinear a natureza da política e/
ou programa significa conhecer e explicitar suas propriedades e qualidades intrínsecas, de modo a mostrar a tendência evolutiva, bem como sua possibilidade de responder à determinada situação social e contribuir para reduzir desigualdades sociais. Para tanto, vários elementos/informações podem ser considerados, como: se está reconhecido em legislação como direito
Indicador 2 – Abrangência: a identificação da abrangência contribui para revelar o alcance da política e/ou programa avaliado.
O principal dado que compõe esse indicador é o número de pessoas beneficiadas; mas este, se apresentado isoladamente, não revela, necessariamente, o que se quer demonstrar. Assim, esse indicador deve sempre ser relacionado ao universo a que a política e/ou sociais, conforme os objetivos e as intenções de cada avaliação. Essas indicações de análises se revelam no sentido de:
• Analisar a política pública em sua completa totalidade, desde a sua incorporação analítica dos aspectos que a constituem.
• Revelar o caráter de contradição que existe entre as determinações legais e a operacionalização da política social.
• Articular os determinantes estruturais que concordam com a política social como forças sociais e políticas que agem na constituição e execução das políticas.
Alguns aspectos são possíveis de sinalizar o que constituem elementos empíricos de análise como foco de delinear o quadro institucional de acordo com a política ou programa social a ser avaliado, como:
a) Os direitos e benefícios estabelecidos e assegurados.
b) O financiamento, fontes e gastos.
c) Gestão, forma de organização e controle social democrático, que é participação da sociedade civil.
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programa deveria se destinar. Por exemplo, se num universo de 10
programa deveria se destinar. Por exemplo, se num universo de 10