Projeto de Lei nº 1627/07 da Câmara dos Deputados

Depois da necessidade de uma lei que regulamentasse a execução das medidas socioeducativas ter sido amplamente debatida por organizações envolvidas com o tema delinqüência juvenil, em julho de 2007 foi apresentado ao Plenário da Câmara dos Deputados um projeto de lei de autoria do Poder Executivo com vistas a instituir o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), a criar um plano individual de cumprimento das medidas socioeducativas que poderá ocorrer em programa de meio aberto ou programa de privação de liberdade, com requisitos específicos para cada espécie e transferir para o Poder Executivo a responsabilidade sobre os programas socioeducativos, atualmente sob responsabilidade do Judiciário.

O projeto de lei em comento foi apresentado sob o número 1627/2007 e tinha como objetivo suprir a lacuna normativa tão debatida por intermédio da instituição do SINASE, coordenado pela União, com a participação dos Estados, Distrito Federal e Municípios, de forma a favorecer o efetivo cumprimento dos procedimentos, regras e critérios a serem observados quando da aplicação e execução das medidas socioeducativas.

Quando sujeito à apreciação do Plenário, o projeto de lei recebeu o primeiro despacho da presidência, submetendo-o à análise da Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado, Seguridade Social e Família, Finanças e Tributação e da Comissão de Constituição e Justiça e de

59 _{No tocante à municipalização das medidas em meio aberto, em 2002, a Prefeitura Municipal de Fortaleza}

através da Fundação da Criança e da Família Cidadã (Funci) assumiu sua responsabilidade e anunciou o início de um processo de municipalização da execução da medida socioeducativa de Liberdade Assistida em Fortaleza. A meta da Funci era municipalizar e qualificar toda essa demanda até o final de 2006. À época, dos 1.400 adolescentes que estavam cumprindo liberdade assistida apenas 249 eram atendidos pelo Município. O restante era atendido pelo Estado ou por ONGs. Em 2008 a Funci já atendia mais de 90% da demanda da cidade, atuando com núcleos especializados no total de cinco compostos por uma equipe multiprofissional voltada exclusivamente para o acompanhamento direto da Liberdade Assistida. Os núcleos foram fundamentais para alcançar os 100% de atendimento da demanda da cidade, encaminhada através do Juizado.

Cidadania. Em seguida, foi deferido requerimento que solicitava a inclusão da Comissão de Direitos Humanos e Minorias. Destarte foi criada Comissão Especial para analisar o projeto de lei em comento, nos termos do artigo 34, II do Regimento Interno da Câmara dos Deputados:

Art. 34. As Comissões Especiais serão constituídas para dar parecer sobre:

II - proposições que versarem matéria de competência de mais de três Comissões que devam pronunciar-se quanto ao mérito, por iniciativa do Presidente da Câmara, ou a requerimento de Líder ou de Presidente de Comissão interessada.

A Comissão Especial foi instalada em julho de 2008 e realizou reuniões e audiências públicas, ouvindo as entidades governamentais e não- governamentais, gestores e operadores do sistema de atendimento socioeducativo e recebendo suas contribuições. A Deputada Federal Rita Camata, relatora deste projeto de lei, em seu relatório final destacou a importância das diversas contribuições dadas pelos atores integrantes do sistema ao texto final que apresentou modificações pertinentes para garantir a efetiva implantação do SINASE.

O texto do projeto de lei º 1627/07 foi elaborado de maneira a abordar dois assuntos: a instituição do SINASE e o estabelecimento de padrão para a execução de medidas socioeducativas. A Comissão Especial, responsável pelo projeto, resolveu dividir a Lei em três títulos, sendo que os dois primeiros, tratando separadamente de cada um dos assuntos citados acima e o terceiro, prevendo disposições finais e transitórias para a efetivação da lei. De acordo com a relatora do projeto, a opção por esta organização intenta dar maior clareza ao que se pretende regular.

O Título I do projeto de lei diz respeito ao Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo. Desde o artigo 1º explicita-se o propósito do SINASE que é com a integração social do adolescente e com a garantia de seus direitos no contexto de sua comunidade e família.

Reafirma-se o caráter pedagógico da medida socioeducativa por meio de um dos valores sociais mais importantes que é a responsabilidade. Os adolescentes devem ter limites estabelecidos através de responsabilização

adequada à sua peculiar condição de pessoa em desenvolvimento, fazendo-os conhecer que os atos infracionais praticados por eles causam danos a outros seres humanos.

Ademais são definidas as competências de cada ente federado, de modo a permitir que sejam cumpridos os princípios estabelecidos no Estatuto da Criança e do Adolescente, como a descentralização do cumprimento da medida socioeducativa e a articulação entre as políticas públicas, por exemplo.

O projeto de lei prevê a criação dos Planos de Atendimento Socioeducativo - PAS. Estes planos tem por escopo o planejamento e a articulação de políticas e o estabelecimento de metas. Os PAS devem conter parâmetros para esclarecer os gestores sobre seus papéis e os meios que terão à disposição para trilhar o caminho em direção à suas metas.

A redação final do projeto de lei prevê como forma de garantir a implementação do SINASE a obrigatoriedade de avaliações periódicas da gestão do sistema, das entidades, dos programas de atendimento e dos resultados das medidas.

A proposta de avaliação da gestão do sistema visa garantir eficiência e eficácia na aplicação e no fluxo dos recursos públicos.

Já no tocante à avaliação das entidades e dos programas de atendimento socioeducativo, visa-se a realização do atendimento aos adolescentes de maneira profissional. Por isso, busca-se com a avaliação das entidades e de seus programas a excelência no atendimento socioeducativo.

A proposta de avaliação dos resultados da aplicação da medida socioeducativa intenta trazer elementos indicativos das alterações necessárias na articulação de políticas e instituições.

Como decorrência das avaliações propostas pelo projeto de lei em questão, há a possibilidade de responsabilização dos gestores do sistema. Quando constatar-se na avaliação que os agentes desrespeitaram ou não deram cumprimento integral às diretrizes e determinações previstos nesta lei, eles

devem ser responsabilizados, podendo ser punidos com advertência, afastamento temporário e encerramento do programa de atendimento. Obviamente deve-se respeitar a estrita legalidade, o devido processo legal, a ampla defesa e o contraditório.

O projeto de lei prevê ainda a ampliação das possibilidades de financiamento do SINASE por meio de propostas de alterações nas leis de criação do Fundo Nacional Anti Drogas (FUNAD), do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), aumentando as chances de investimento no atendimento socioeducativo.

O Título II do projeto de lei em questão prevê as normas para a execução das medidas socioeducativas. No artigo 35 encontram-se enumerados os pilares essenciais da execução das medidas socioeducativas, cujos atributos imprimem sentido à norma:

Art. 35 A execução das medidas socioeducativas reger-se-á pelos seguintes princípios:

I - legalidade, não podendo o adolescente receber tratamento mais gravoso do que o conferido ao adulto;

II - excepcionalidade da intervenção judicial e da imposição de medidas, favorecendo-se meios de autocomposição de conflitos; III - prioridade a práticas ou medidas que sejam restaurativas e, sempre que possível atendam às necessidades das vítimas;

IV - proporcionalidade em relação à ofensa cometida;

V - brevidade da medida em resposta ao ato cometido, em especial o respeito ao que dispõe o art. 122 da Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, Estatuto da Criança e do Adolescente;

VI - individualização, considerando-se a idade, capacidades e circunstâncias pessoais do adolescente;

VII - mínima intervenção, restrita ao necessário para a realização dos objetivos da medida;

VIII - não-discriminação do adolescente, notadamente em razão de etnia, gênero, nacionalidade, classe social, orientação religiosa, política sexual, ou associação ou pertencimento a qualquer minoria ou status; e IX - Fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários no processo socioeducativo.

Os referidos princípios norteiam a execução das medidas socioeducativas. Ao seguir tais princípios, o Estado tem o dever de agir com profunda responsabilidade social ao lidar com o adolescente autor de ato infracional. Busca-se uma intensa participação dos diversos atores sociais afetados direta ou indiretamente pelo ato infracional em conjunto com a

intervenção pública, implicando no “fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários no processo socioeducativo”.

O texto final apresenta um novo paradigma de uniformização na execução de medidas socioeducativas, instaurando um método único que deverá ser seguido por aqueles envolvidos no processo de socioeducação do adolescente em conflito com a lei. Essa novidade visa romper com a discricionariedade das ações e decisões do Judiciário e do Executivo.

No capítulo segundo é descrito o modo pelo qual os atos processuais serão realizados. A relatoria do projeto afirma em seu relatório final as bases do modelo de execução de medidas socioeducativas que foi traçado:

Em suma, o modelo traçado encontra-se embasado nos preceitos da Constituição, da doutrina de proteção integral ratificada pelo Brasil por meio de acordos internacionais e de nossa legislação interna - o Estatuto da Criança e do Adolescente -, e observa os princípios processuais do nosso ordenamento jurídico.60

Assim como se vê no Estatuto da Criança e do Adolescente, a competência para jurisdicionar a execução das medidas socioeducativas é do Juiz da Infância e da Juventude, ou do juiz que exerce essa função, na forma da lei de organização judiciária local.

O projeto de lei preocupa-se em salvaguardar os princípios da ampla defesa e do contraditório nos procedimentos para a execução das medidas socioeducativas por meio de dispositivos que assegurem tanto o conhecimento bilateral de todos os atos e termos processuais, quanto a possibilidade das partes efetuarem alegações e produzirem provas. Por exemplo, é obrigatória a intervenção do defensor e do Ministério Público, sob pena de nulidade no procedimento judicial de execução da medida socioeducativa, assegurando o direito de produção de provas e de petição, quando for decretada medida socioeducativa de internação, com fundamento no artigo 122, inciso III, do Estatuto da Criança e do Adolescente. Há de se ressaltar que é recorrente na Justiça da Infância e Juventude que neste caso seja decretada a internação do adolescente sem que ele seja sequer ouvido, o que fere os mandamentos

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constitucionais do contraditório e da ampla defesa. É para evitar ofensa a estes princípios que o artigo 43 do projeto de lei em tela determina que a substituição de medida socioeducativa, ainda que realizada sob o fundamento do art. 122, inciso III do ECA, deverá obedecer ao devido processo legal.

O capítulo III do Título II trata dos direitos individuais dos adolescentes submetidos ao cumprimento de medida socioeducativa, prevendo uma série de garantias que visam evitar a prática de arbitrariedades, como é o caso do art. 50, § 2º, que veda a aplicação ou manutenção de medida de privação da liberdade por inexistência ou oferta irregular de programas de meio aberto. A previsão destes direitos garante aos adolescentes o poder de exercer positivamente seus direitos individuais e de exigir que o Estado lhe garanta tal exercício.

O capítulo IV, por sua vez, discorre sobre o Plano Individual de Atendimento (PIA), um instrumento de previsão, registro e gestão das atividades a serem desenvolvidas com o adolescente no decorrer da execução da medida, conforme suas necessidades específicas. O PIA é uma inovação que irá exercer um importante papel na educação e ressocialização de adolescentes em conflito com a lei. Este plano consiste numa prática pedagógica que se faz mister para que seja eficiente a intervenção estatal, pois leva em consideração as peculiaridades de cada jovem.

O PIA envolve o adolescente e a sua família no processo de elaboração e no seu efetivo cumprimento. Será composto pelos seguintes aspectos, nos termos do artigo 54 do projeto de lei: a previsão de suas atividades de integração social e de capacitação profissional; os objetivos que o adolescente almeja alcançar; as atividades de integração e apoio à família; os resultados de uma avaliação interdisciplinar; as formas de participação da família para efetivo cumprimento do plano individual e as medidas específicas de atenção à sua saúde.

Já no tocante ao cumprimento das medidas de semiliberdade e de internação, o PIA deverá conter, nos termos do artigo 55 do projeto de lei: a designação do programa de atendimento mais adequado para o cumprimento da

medida; a definição das atividades internas e externas, individuais ou coletivas, das quais o adolescente poderá participar e a fixação das metas para o alcance de desenvolvimento de atividades externas.

Cumpre ainda ressaltar que a qualquer momento a direção do programa de atendimento, o defensor, o Ministério Público, o adolescente, os pais ou os responsáveis poderão solicitar a revisão do PIA. Tal possibilidade justifica-se nas hipóteses em que o adolescente responder positivamente à intervenção antes de expirar o prazo de reavaliação ou não se adaptar ao plano e haja necessidade de restringir mais a liberdade do socioeducando.

O Capítulo V versa sobre a atenção integral à saúde do adolescente em cumprimento de medida socioeducativa, um dos assuntos mais relevantes em matéria de dignidade humana.

A primeira seção trata das diretrizes gerais para a atenção à saúde do adolescente em cumprimento de medida socioeducativa. Nesta seção definem- se o caráter público, a oferta compulsória, integral, multidisciplinar e multissetorial que este atendimento deve assumir no Sistema Socioeducativo.

Na segunda seção são estabelecidas normas sobre a atenção especial ao adolescente com transtorno mental ou deficiência mental e aqueles com dependência de substância psicoativa ou álcool, todos com necessidade de cuidados especiais. A previsão no tocante aos adolescentes com transtorno ou deficiência mental é inovação que supre carência que havia na “proposta de Lei de Diretrizes Socioeducativas” apresentada pela ABMP em 2001, assunto já comentado acima.

No tocante aos adolescentes dependentes de álcool e substância psicoativa, é muito oportuna a existência de previsão sobre o assunto, tendo em vista as últimas estatísticas que indicam que mais de 80% dos adolescentes que cumprem medidas socioeducativas possuem algum grau de envolvimento com substâncias psicoativas. A partir desta inovação, o Juiz da execução disporá de instrumentos para decidir e determinar a inserção do adolescente “em programa de tratamento, preferencialmente na rede SUS extra-hospitalar, podendo a

autoridade judiciária determinar que esse seja realizado na rede privada se o SUS não dispuser do tratamento adequado, a expensas do Poder Público”, nos termos do artigo 66 do projeto de lei.

O capítulo VI trata de outra inovação trazida pelo projeto de lei em comento, qual seja, a possibilidade de visita íntima ao adolescente em cumprimento de medida de internação, caso seja casado ou viva, comprovadamente, em união estável. Em outras palavras, somente é possível o encontro íntimo ao casal que viva relação caracterizada como entidade familiar. Com tal previsão é garantida a proteção especial à família estabelecida no artigo 226 da Constituição Federal de 1988.

Não olvidando a delicadeza do tema, visto que sem a preservação da saúde das pessoas envolvidas e a educação sexual e reprodutiva do adolescente pode-se chegar a resultados indesejáveis como gravidez e DST’s, a relação sexual para o adolescente interno agrega elemento colaborador para sua boa conduta. A abstinência sexual imposta pode favorecer condutas inadequadas e fomentar tensão nas unidades de internação.

O projeto de lei em comento está no sentido de outras legislações ao redor do mundo que já possibilitam visita íntima aqueles que estão privados de sua liberdade.

No Capítulo VII foram reunidos um conjunto de preceitos que sistematizam o regime disciplinar ao qual o adolescente estará submetido durante o cumprimento da medida socioeducativa. De acordo com as previsões deste capítulo, os princípios sobre o tema serão traçados pelo Poder Legislativo e as regras sobre o sistema disciplinar serão regulamentados pelas próprias unidades de atendimento socioeducativo em seus respectivos regimentos. Os princípios consignados no artigo 71 do projeto de lei em tela consistem nas diretrizes nacionais que deverão ser respeitadas pelas entidades de atendimento na produção de normas a serem aplicadas às relações e situações concretas a que se destinem:

Art. 71 Todas as entidades de atendimento socioeducativo deverão, em seus respectivos regimentos, realizar a previsão de regime disciplinar que obedeça aos seguintes princípios:

I – tipificação explícita das infrações como leves, médias e graves e determinação das correspondentes sanções;

II – exigência da instauração formal de processo disciplinar para a aplicação de qualquer sanção, garantidas a ampla defesa e o contraditório;

III – obrigatoriedade de audiência do socioeducando nos casos em que seja necessária a instauração de processo disciplinar;

IV – sanção de duração determinada;

V – enumeração das causas ou circunstâncias que eximam, atenuem ou agravem a sanção a ser imposta ao socioeducando, bem como os requisitos para a extinção dessa;

VI – enumeração explícita das garantias de defesa;

VII – garantia de solicitação e o rito de apreciação dos recursos cabíveis; e

VIII – apuração da falta disciplinar por comissão composta por, no mínimo, três integrantes, sendo um, obrigatoriamente, oriundo da equipe técnica.

O Capítulo VIII traz previsões acerca da capacitação para o trabalho dos adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa. O capítulo prevê meios para a capacitação para o trabalho, alterando as leis de criação do SENAI, SENAC e SENAR de forma a prever oferta de vagas aos usuários do SINASE. Destarte, cria-se uma flexibilidade para que o Sistema S e os gestores dos sistemas socioeducativos locais negociem a inserção de adolescentes, em cumprimento de medida socioeducativa, em cursos de capacitação profissional.

O capítulo em tela ainda traz previsão de alteração do artigo 429 da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). Com esta mudança, as empresas que contratam aprendizes deverão ofertar obrigatoriamente vagas a adolescentes atendidos pelo SINASE por meio de instrumentos de cooperação locais celebrados entre os estabelecimentos e os gestores dos Sistemas de Atendimento Socioeducativo.

No Título III do projeto de lei em questão, são regulamentadas as disposições finais e transitórias, quais sejam: a alteração da legislação existente para adequação ao SINASE; a transferência dos programas para seus respectivos entes federados competentes; a obrigatoriedade de se garantir a inserção de adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa na rede pública de educação, em qualquer fase do período letivo, contemplando as

diversas faixas etárias, graus de instrução e níveis de ensino (fundamental ou médio).

Neste título consta ainda dispositivo que altera o Estatuto da Criança e do Adolescente, garantindo maior transparência nas doações aos Fundos da Criança e na execução dos projetos financiados com esses recursos, dentre eles os provenientes do SINASE.

O PL nº 1627/07 tramitou tendo apensado a ele o PL nº 4.450/08, que propunha modificações nos artigos. 88, 90, 91, 112, 118 e 121 do Estatuto da Criança e do Adolescente para dispor sobre regimes de atendimento. Tais alterações visam mudanças no ECA como, por exemplo, a previsão de auxílio à maternidade e defesa do nascituro e o atendimento terapêutico e de saúde. As alterações propostas não tratam especificamente do regime de atendimento socioeducativo, matéria do PL nº 1627/07.

A relatora do PL nº 1627/07 entendeu que o ECA já contempla adequadamente em seu título que trata dos direitos fundamentais o objetivo do referido projeto apenso. Afirma também que é meritória a preocupação no tocante à educação para o trabalho profissional e à avaliação e acompanhamento das entidades de atendimento.

Decorridos dois anos da apresentação do projeto de lei nº 1627/07, em junho de 2009, o PL teve tramitação em regime de urgência até a aprovação de sua redação final pela presidência da Câmara dos Deputados. Após a aprovação, o PL foi encaminhado ao Senado Federal sob o número 134/09 oriundo da Câmara. Em 14 de julho do mesmo ano, o PL encontrava-se sob análise da Comissão de Assuntos Sociais.

Depois de termos exposto os diversos aspectos do projeto de lei nº 1627/07, resta esperar que seja aprovado no Senado Federal para que os adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas neste país ganhem um importante instrumento de avanço na garantia dessa absoluta prioridade da nação brasileira: a criança e o adolescente. Espera-se que sejam criadas com a aprovação deste projeto as condições possíveis para que o adolescente em

conflito com a lei deixe de ser considerado um problema para ser compreendido como uma prioridade social em nosso país.

4 Parâmetros e Diretrizes para execução das medidas socioeducativas