Qualidade institucional

A discussão sobre qualidade institucional alicerça os debates sobre a maldição dos recursos, especialmente os trabalhos que condicionam os resultados observados a outras variáveis. De modo geral, o argumento sugere a presença dos efeitos amaldiçoados em ambientes nos quais a qualidade institucional prévia ao boom de rendas é baixa. Nesse sentido, Mehlum, Moene e Torvik (2006, p. 15-16) afirmam que países com instituições diferentes reagem de forma distinta à bonança de rendas: “se as instituições são fáceis de desmantelar quando já são ruins, países com instituições ruins enfrentam um desafio duplo”. Esse argumento, com poucas variações, também está presente em Ahmadov (2013), Aragón e Rud, (2013), Bhattacharyya e Hodler (2010), Leite e Weidmann (1999) e Robinson, Torvik e Verdier (2006).

Esse raciocínio pode ser aplicado às instituições no nível local: se os municípios têm instituições ruins, espera-se teoricamente maior capacidade de os governantes capturarem o poder local em benefício próprio – no caso das variáveis estudadas por este trabalho, capacidade de o prefeito ampliar sua capacidade de se reeleger. Embora nas análises transnacionais seja possível medir a qualidade das instituições por meio de surveys ou outros mecanismos, há um

desafio posto de como medir a qualidade institucional no nível local. Encontrar essa medida é essencial, pois o estudo de regras são iguais para todos os entes favorece a comparabilidade. Especialmente se em cenários com grande variação na qualidade das instituições, como ocorre nos países da América Latina (O’DONNELL, 1998).

Enquanto a literatura internacional utilize indicadores consolidados como o passado colonial britânico (AHMADOV, 2013) ou indicadores de governança do Banco Mundial (MEHLUM; MOENE; TORVIK, 2006; ROBINSON; TORVIK; VERDIER, 2006), no caso dos municípios, esses indicadores não estão disponíveis. Uma solução para o problema foi proposta por Bhavnani e Lupu (2016), para quem o percentual da tributação própria na receita corrente identifica a qualidade das instituições municipais. Esse argumento baseia-se na tese segundo a qual quanto maior a capacidade de tributação do Estado, maior a demanda por controle pela sociedade.

Embora essa seja uma solução possível, há um problema evidente: a base para calcular a tributação municipal – Finanças Públicas do Brasil, divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional – tem inúmeros casos faltantes. Mais do que isso, mesmo que o envio das contas municipais tenha se tornado obrigatório a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 2000), muitos municípios não as enviam no prazo estipulado. Na prática, quando há mudança de prefeitura as contas anteriores são enviadas – e não há maior controle sobre a credibilidade da informação prestada. Por isso, consideramos outra alternativa: uma melhor aproximação para observar a qualidade preexistente das instituições no caso brasileiro é o Índice de Qualidade Institucional Municipal (IQIM), elaborado pelo Ministério do Planejamento em 2000.

O IQIM tem a vantagem de ter sido elaborado pelo órgão central do governo federal com base nas informações colhidas na Pesquisa Básica de Informações Municipais (Munic) de 1999, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Segundo a fundação, esta pesquisa é “um levantamento pormenorizado de informações sobre a estrutura, a dinâmica e o funcionamento das instituições públicas municipais, em especial a prefeitura, compreendendo, também, diferentes políticas e setores que envolvem o governo municipal e a municipalidade” (IBGE, 2015). Além disso, o IQIM permite observar um conjunto maior de características que apenas a institucionalização pelo lado fiscal.

Desse modo, o IQIM possibilita incorporar outras variáveis à medida de qualidade institucional. Primeiro, o índice é composto por três sub indicadores de igual peso: a capacidade gerencial, o grau de participação e a capacidade financeira. Sendo assim, o IQIM contém

informações fiscais, mas não apenas essas. Além disso, os dados referem-se ao período exatamente anterior ao considerado boom das commodities. Segundo o Ministério do Planejamento, o indicador foi calculado para os 5.507 municípios brasileiros existentes no período 1997-200040.

A primeira variável de interesse no IQIM é a capacidade gerencial. Segundo a publicação do Ministério do Planejamento, esse indicador mede a utilização dos instrumentos típicos da gestão municipal: arrecadação de IPTU (ano da planta e adimplência) e instrumentos como existência de Plano Diretor, parcelamento do solo, entre outros. Essa seria uma variável com maior proximidade ao proposto por Bhavnani e Lupu (2016), mas prioriza os instrumentos de arrecadação, não o tamanho dela.

Tabela 10 – Fórmula de Cálculo do Índice de Qualidade Institucional

Sub indicador Micro índice Peso

Grau de Participação (33%)

Existência de conselhos 4% Conselhos Instalados 4% Conselhos Paritários 7% Conselhos Deliberativos 7% Conselhos que administram Fundos 11%

Capacidade Financeira (33%)

Existência de Consórcios 11% Receita Corrente X Dívida 11% Poupança Real per capita 11%

Capacidade gerencial (33%)

IPTU Ano da Planta 8%

IPTU Adimplência 8%

Instrumentos de Gestão 8% Instrumentos de Planejamento 8%

Fonte: Agenda Institucional. Ministério do Planejamento (2000).

Por sua vez, o indicador grau de participação busca mensurar a participação da população na administração municipal por meio do número de Conselhos Municipais existentes e das características deles (se são paritários, deliberativos ou se administram fundos). Por seu turno, a capacidade financeira tenta aferir a boa governança das contas públicas (e a consequente capacidade de gerar benefícios à população) no sentido de manutenção de um orçamento equilibrado. As informações sobre a forma de cálculo do IQIM estão dispostas na Tabela 10.

A distribuição do IQIM no ano 1999, presente na Figura 4, explicita a grande variação da qualidade das instituições municipais brasileiras. Enquanto os municípios localizados na zona costeira das regiões Sul e Sudeste têm instituições consideradas mais fortes, no Norte, Nordeste e Centro Oeste há redução dessa qualidade. Assim, se a variação das instituições determina a relação entre a bonança fiscal e os resultados políticos, ela deverá se manifestar nos modelos especificados no capítulo seguinte.

Figura 4 – Distribuição do IQIM nos municípios brasileiros

Fonte: Elaboração própria a partir de Agenda Institucional. Ministério do Planejamento.

A partir dessa variável, será possível testar uma das implicações teóricas da maldição dos recursos: que a nos locais com melhor qualidade institucional não há vantagem do incumbente, enquanto nos locais com pior qualidade, haverá. Como a variável refere-se a informações do ano 1999, portanto antes do crescimento exponencial das rentismo municipal, adequa-se para o intuito de medir a qualidade das instituições prévia.

4.3 Conclusão

A análise dos dados da distribuição das compensações financeiras no Brasil reforça a conclusão de que as compensações financeiras são amplamente distribuídas entre os municípios brasileiros e tem, para muitos deles, grande importância na composição orçamentária. Conforme se verifica, parte dos governos locais recebem valores superiores ou equivalentes ao Fundo de Participação dos Municípios, maior receita individual dos municípios brasileiros.

Explorou-se, também, a distribuição das variáveis dependentes utilizadas para a análise empírica do Capítulo 5 que tratam da competição política. Ainda, apresentou-se a variável da qualidade das instituições municipais, elaborada pelo Ministério do Planejamento, que tem a função de ancorar a hipótese argumento segundo a qual a maldição dos recursos é condicionada à qualidade das instituições.