Quatro casos extremos e a Minirreforma Eleitoral de

Como salientado anteriormente, dentre as opções possíveis de seleção de casos apresentadas por Seawright e Gerring (2008), a mais adequada considerando os objetivos propostos pelo presente trabalho seriam os casos extremos, e quatro deles foram encontrados na análise realizada para essa finalidade. Além disso, em se optando por seguir as orientações de Levy (2008), os estudos de caso que pretendem gerar hipóteses devem preferencialmente trabalhar com uma quantidade reduzida de casos, para que existam mais opções possíveis de casos nos quais as hipóteses poderiam ser testadas posteriormente. A partir desses pressupostos, resta definir qual dos quatro casos seria o mais adequado para a análise em profundidade dos capítulos seguintes.

Gráfico 1 – Proposições legislativas de acesso de mulheres a espaços públicos de poder na agenda da Câmara dos Deputados, por ano de apresentação (1995-2014)

Fonte: Elaboração própria a partir de dados das seções “Dados Abertos” e “Ficha de Tramitação” do site da Câmara dos Deputados. Última atualização em 26/11/2019.

Acompanhando a ordem cronológica, conforme demonstrado no Gráfico 1, nota-se que o primeiro ano no qual é apresentada uma medida de inclusão representativa que consegue chegar à agenda decisória é 1995, com o PL 180/1995. Ainda que o objetivo desse projeto de lei fosse a regulamentação das eleições municipais de 1996, parte de sua tramitação ocorreu concomitantemente à “IV Conferência Mundial sobre a Mulher”, que ocorreu em Pequim, na China, entre os dias 4 e 15 de setembro de 1995. A Conferência de Pequim é reconhecida como uma das grandes propulsoras da difusão de políticas públicas de inclusão a mulheres à política (FALLON, SWISS e VITERNA, 2012), algo que também se aplicou ao caso brasileiro

0 2 4 6 8 10 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

(SACCHET, 2009), sendo reconhecido até mesmo por parlamentares presentes na Câmara à época (SUPLICY, 1996). Como resultado, a proposição, que é aprovada sob a forma da lei nº 9100/1995 estabelece, dentre outros itens, que cada partido ou coligação deveria reservar 20% das vagas de candidatos para mulheres (RABAT, 2002).

Dois anos mais tarde, o PL 2695/1997 é apresentado, buscando estabelecer as normas para as eleições a partir de 1998. Seu objetivo, assim como a proposição mencionada anteriormente, era regulamentar o sistema eleitoral brasileiro e, durante sua tramitação, foram incorporados artigos que tratam da questão da representação feminina na política. As duas principais diferenças desta proposta com relação à anterior no que concerne ao acesso de mulheres à espaços públicos de poder seriam, primeiramente, que a cota mínima para candidatas passaria de 20% a 30% a partir das eleições do ano 2000 (com uma breve transição nas eleições de 1998, cujo percentual seria de 25%); e, em segundo lugar, que a reserva de vagas passaria a abranger não somente as Câmaras Municipais, mas também todos os outros cargos parlamentares, como os da Câmara Federal, das Assembleias Legislativas e da Câmara Distrital (MIGUEL, S. M. 2000). Apesar do aumento dos percentuais, a redação adotada no texto legislativo – que por fim foi aprovado sob a alcunha de lei nº 9.504/1997 – permitiu que esses percentuais não necessariamente fossem cumpridos pelos partidos, como demonstrado por diversos estudos posteriormente publicados sobre o tema (ARAÚJO, 2001; MIGUEL, 2000).

Passa-se então mais de uma década até que alguma política pública de inclusão representativa alcance a etapa final da agenda decisória. De 1998 a 2008 algumas proposições chegam a receber algum tipo de decisão, mas trata-se principalmente de casos de prejudicialidade declarada pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados, decisões que não necessariamente consideram o mérito e o conteúdo das proposições. Um exemplo emblemático é o PL 6216/2002, iniciado pela deputada Luiza Erundina, à época deputada do estado de São Paulo pelo PSB. Em 2007, este projeto de lei, que buscava destinar 30% dos recursos do Fundo Partidário à criação e manutenção de programas de promoção da participação política das mulheres é declarado prejudicado, face à rejeição de um projeto em Plenário que versava sobre outras questões eleitorais, mas que não tratavam especificamente da destinação de parcela do Fundo Partidário para incentivar o acesso de mulheres à política. A deputada, então, entra com um recurso contra a declaração de prejudicialidade, o qual é deferido.

Seu projeto só voltaria a receber uma nova decisão – e, mais uma vez, de prejudicialidade – com a aprovação do PL 5498/2009. Com finalidade de modificar o sistema eleitoral e partidário brasileiro, essa proposição, em sua versão final, também contemplava

medidas de inclusão de mulheres aos espaços públicos de poder, dentre as quais quatro merecem destaque (ABREU, 2010; (BRASIL, 2009):

a) A alteração feita à lei nº 9507/1997, em seu art. 10, §3º, substituindo a expressão “deverá reservar” pela palavra “preencherá” em relação ao percentual de candidaturas de cada sexo, determinando um mínimo de 30% e um máximo de 70%, reforçando a necessidade de cumprimento do percentual;

b) A alteração feita à lei nº 9096/1995, com a inserção do art. 44, V, reservando o mínimo de 5% do total de recursos do Fundo Partidário para a criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres;

c) A alteração feita à lei nº 9096/1995, com a inserção do art. 44, §5º, prevendo que os partidos que não cumprirem o disposto do inciso V do art. 44 deverão, no ano subsequente, acrescer 2,5% do Fundo Partidário para a criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, sem poder utilizar esse montante para outra atividade;

d) A alteração feita à lei nº 9096/1995, com a inserção do art. 45, IV, reservando o mínimo de 10% do tempo total da propaganda eleitoral gratuita para a promoção e difusão da participação política feminina.

É após a transformação dessa proposição na lei nº 12034/2009 que o projeto de lei anteriormente mencionada de Erundina seria finalmente declarado prejudicado, uma vez que sua ideia de destinação de recursos do Fundo Partidário para incentivar candidaturas femininas chega a ser de fato discutida, mas somente ao ser incorporada a essa nova proposição de mudança mais ampla no sistema eleitoral e partidário brasileiro.

Por fim, no período de 20 anos de análise de proposições delimitado por essa pesquisa, somente mais uma logra chegar à última etapa da agenda decisória que, também neste caso, é o Plenário. O PL 5735/2013 é apresentado com o objetivo de alterar regras eleitorais e relativas a partidos políticos, mas também acaba recebendo durante sua tramitação algumas alterações referentes às mulheres. Neste caso, o texto final, aprovado como lei nº 13165/2015, contemplava alterações em dois pontos importantes (SEVERO e CHAVES, 2015). O primeiro é no art. 93 da lei nº 9.504, estipulando que o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) pode em anos eleitorais requisitar às emissoras de rádio e televisão que dediquem cinco minutos diários a, dentre outras informações, incentivar a participação feminina na política. O segundo é no art. 44 da lei nº 9096/1995, prevendo que a reserva de 5% do Fundo Partidário, instituída em 2009, além de poder ser acumulada, também poderia ser utilizada para financiar candidaturas de mulheres.

Esse processo de seleção de casos, além de servir à finalidade incialmente proposta, também contribuiu para que alguns detalhes fossem ressaltados, principalmente com relação à semelhança existente entre esses casos extremos. Todos eles legislam sobre reformas amplas em aspectos do sistema político brasileiro, como eleições e partidos políticos. Em todos eles, as medidas de inclusão representativa parecem ter sido inseridas posteriormente ao projeto, e não estavam na ementa inicial. Também é comum a eles o fato de terem sido aprovados, fato que chama a atenção, ainda que as teorias de estabelecimento de agenda não se dediquem a entender o processo de tomada autoritária de decisão (no que se refere à aprovação ou não de uma proposta de política pública). Essas semelhanças, ainda que passíveis de confirmação posterior, sugerem, pelo menos a princípio, uma possibilidade de generalização analítica futura.

Para além de suas semelhanças, cada um desses possíveis casos também apresenta distintos motivos para serem estudados. Por exemplo, os primeiros poderiam ser analisados pela perspectiva da difusão internacional de ideias e de seu ineditismo, e os dois últimos pela relação das políticas públicas que propõe com o feedback de políticas públicas anteriores. No entanto, um deles em particular chama a atenção pela abrangência de assuntos abordados, pelo período anterior sem alterações significativas sobre o assunto e também pelo estabelecimento de critérios claros e mensuráveis para suas propostas de inclusão de mulheres a espaços públicos de poder: o PL 5498/2009, também denominado Minirreforma Eleitoral de 2009 quando ratificado. É principalmente por esta razão que o restante desta pesquisa buscará entender os processos de agenda-setting que fizeram com que esse caso fosse uma política pública tão atípica em termos do nível de agenda decisória que foi possível ser alcançado. Trata-se, portanto, de entender o que vem antes desse resultado, ou seja, suas etapas pré-decisórias, que é justamente a que se propõe a teoria de John Kingdon (2014), abordagem que será discutida em profundidade nos próximos capítulos.