4 ACÓRDÃOS DO STF ENTRE 199 E 201 E ANÁLISE DA APLICAÇÃO DA
4.2 RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 396.541
O Recurso Extraordinário nº 396.541 foi interposto pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul em agosto de 2003, tendo como recorridos a Câmara Municipal de Porto Alegre e o Prefeito Municipal de Porto Alegre.
O recurso impugnou acórdão proferido pelo Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul em Ação Direta de Inconstitucionalidade118, tendo a
mesma sido julgada improcedente pelo referido tribunal, por ter sido considerado que o artigo de lei impugnado estava na linha da prescrição constitucional.
Nas razões do recurso, sustentou-se que o art. 56, caput, da Lei Complementar nº 434/99119, do Município de Porto Alegre, atribuía ao Estudo de Viabilidade
Urbanística (EVA) a possibilidade de dispensar o Estudo de Impacto Ambiental, mesmo em casos que norma da União o exigisse, e por tal razão seria formalmente inconstitucional, visto que a competência do município seria de suplementar a legislação federal, e não a contrariar, conforme o art. 30, II da CRFB/88120.
Tratou ainda, a ADIN no Tribunal de Justiça, a respeito da inconstitucionalidade da matéria, pois a referida possibilidade de dispensa do EIA trazida pelo artigo impugnado violaria o art. 251, V da Constituição Estadual do Rio Grande do Sul121,
bem como o art. 225, §1º, IV, da Constituição Federal.
117 RIO GRANDE DO SUL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 396541. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28ESTUDO+PR%C9VIO+D E+IMPACTO+AMBIENTAL%29&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/yccmvr4j>
118 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 380.
119 Art. 56 - Os Projetos Especiais serão objeto de Estudo de Viabilidade Urbanística, com vistas à análise de suas características diferenciadas e à verificação da necessidade de realização de Estudos de Impacto Ambiental, conforme regulamentação a ser estabelecida pelo Sistema de Avaliação do Desempenho Urbano.
Parágrafo único. Os Projetos Especiais, em função da sua complexidade e abrangência, caracterizam- se por:
I - Empreendimentos Pontuais;
II - Empreendimento de Impacto Urbano. 120 Art. 30 - Compete aos Municípios:
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
121 Art. 251 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo, preservá-lo e restaurá-lo para as presentes e futuras gerações, cabendo a todos exigir do Poder Público a adoção de medidas nesse sentido.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, o Estado desenvolverá ações permanentes de proteção, restauração e fiscalização do meio ambiente, incumbindo-lhe, primordialmente:
Por tais razões, o requerimento do Ministério Público no Recurso Extraordinário nº 396541 foi no sentido de que se afastasse a exegese literal da norma, para evitar que o Estudo de Viabilidade Urbana pudesse dispensar o Estudo de Impacto Ambiental, tanto nos casos de exigência obrigatória pelas legislações estaduais e federais como nas hipóteses de constatação de modificação significativa no meio ambiente. Isto por que, somente ao órgão ambiental estadual é conferida a atribuição de dispensar a realização do estudo de impacto nos casos potencialmente causadores de degradação ambiental.
Na análise recurso, entendeu o Relator, Ministro Carlos Velloso, que o acórdão impugnado pelo Recurso Extraordinário merecia ser reformado, fundamentando seu entendimento no fato de que a interpretação literal da lei impugnada sugere que o Estudo de Viabilidade Urbanística poderia dispensar o Estudo de Impacto Ambiental em qualquer hipótese, nos casos de projetos especiais, e essa exceção seria incompatível com a previsão constitucional do art. 225, §1º, IV.
Ponderou, ainda, que o EIA é um poderoso instrumento para prevenir o dano ecológico e para consagrar a previsão constitucional de preservação do meio ambiente, e que a competência do ente municipal para legislar quanto a essa matéria é legítima apenas quanto à normas que aperfeiçoem a proteção ecológica, não que as flexibilize. O Ministro fez referência à decisão no mesmo sentido do Tribunal Pleno na ADIN nº 1086, dando provimento ao Recurso Extraordinário 396541, afastando a exegese literal do art. 56, caput, da Lei Complementar nº 434, de 24/12/99.
Da referida decisão monocrática do Relator Carlos Velloso, o Município de Porto Alegre recorreu por meio de Agravo Regimental, sustentando que a norma municipal não é incompatível com a Constituição Federal, pois esta não afirma ser o EIA exigível em todos os casos, apenas nos que o administrador considerar necessários.
O Recurso seguiu para julgamento pela Segunda Turma, tendo o Ministro Relator votado pela manutenção da sua decisão, por estar amparada na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Seguido pelos demais, os Ministros da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal acordaram, por unanimidade, em negar
V - exigir estudo de impacto ambiental com alternativas de localização, para a operação de obras ou atividades públicas ou privadas que possam causar degradação ou transformação no meio ambiente, dando a esse estudo a indispensável publicidade;
seguimento ao Agravo Regimental. O acórdão transitou em julgado em agosto de 2005.
O Recurso versou sobre Lei Complementar Municipal que, pela exegese literal da norma, atribuía ao Estudo de Viabilidade Urbanística a possibilidade de dispensar o Estudo de Impacto Ambiental. Não há que se falar em previsão no rol do CONAMA, pois a dispensa que a norma estabelecia era para os casos em que o EVA considerasse adequados, abstrata, portanto.
A aplicação da exigência do EIA/RIMA se deu na medida em que o acórdão da Segunda Turma do STF votou pela manutenção da decisão monocrática anteriormente proferida pelo Relator, reformando o acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Cantarina, e afastando a exegese literal do art. 56, caput, da Lei Complementar nº 434, de 24/12/99, e por via de consequência, impossibilitando a dispensa do estudo prévio de impacto ambiental pelo estudo de viabilidade urbanística em qualquer hipótese.
4.3 RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 631.753122
O Recurso Extraordinário nº 631.753 foi interposto em outubro de 2010 pelo Estado do Rio de Janeiro, tendo como recorrido o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. O Estado impugnou, por meio do referido recurso, acórdão que havia dado provimento ao pleito do parquet estadual, entendendo pela ilegitimidade da Lei Estadual nº 1.356/88, art. 1º, §2º123 que estabeleceu hipóteses de exceção à exigência
do estudo prévio de impacto ambiental, trazida pelo constituinte de 1988, nos casos de instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação ambiental.
122 RIO DE JANEIRO. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 631.753. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28ESTUDO+PR%C9VIO+D E+IMPACTO+AMBIENTAL%29&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/yccmvr4j>.
123 Art. 1º - Dependerá da elaboração de Estudos de Impacto Ambiental e do respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA a serem submetidos à aprovação da Comissão Estadual de Controle Ambiental - CECA, os licenciamentos da implantação e da Ampliação das seguintes instalações e/ou atividades:
(...)
§ 2º - A critério da Comissão Estadual de Controle Ambiental - CECA o licenciamento de projetos de ampliação das atividades e instalações relacionadas no caput deste artigo poderá ser feito sem a elaboração do Estudo de Impacto Ambiental e do respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA.
O Relator, Ministro Ricardo Lewandowski, entendeu pelo não acolhimento da pretensão recursal, alegando que é inviável que a legislação estadual crie exceções ao art. 225, §1º, IV da CRFB/88, e fez referência ao entendimento firmado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADIN nº 1086, no sentido de que “apenas normas gerais sobre conservação da natureza e preservação do meio ambiente, de competência da União, poderiam estabelecer hipóteses de dispensa do EIA”.
Afirmou que o acórdão recorrido teve o mesmo entendimento da referida decisão, tendo assim negado seguimento ao recurso, com base no art. 557, caput, do Código de Processo Civil de 1973124, vigente à época, que autorizava tal postura do
Relator quando o recurso estivesse em manifesto confronto com a jurisprudência dominante do STF.
O Estado do Rio de Janeiro recorreu da referida decisão monocrática do Relator por meio de Agravo Regimental, alegando que a Resolução 001/1986 não é a lei ordinária exigida pela Constituição para dispensa do estudo prévio de impacto ambiental, e que, em falta desta, estaria exercendo sua competência legislativa plena ao editar Lei Estadual para disciplinar questões de proteção ao meio ambiente, nos termos do art. 24, IV, da Lei Maior.
Em seu voto relativo ao agravo regimental interposto, o Relator, Ministro Lewandowski, entendeu que sua decisão não deveria ser reformada, por não haver no recurso novos argumentos capazes de afastar as razões pelas quais havia sido negado seguimento ao Recurso Extraordinário, fazendo referência mais uma vez ao entendimento da Corte na ADIN nº 1086, e em especial aos votos dos Ministros Ilmar Galvão e Sepúlveda Pertence.
Por esses motivos, votou negando provimento ao agravo regimental. O recurso seguiu para julgamento pela Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal, acordando seus Ministros, por unanimidade, em negar provimento ao agravo regimental no recurso extraordinário, nos termos do voto do relator, destacando, em mais uma decisão, o entendimento de que a previsão, por norma estadual, de dispensa ao
124 Art. 557 - O relator negará seguimento a recurso manifestamente inadmissível, improcedente, prejudicado ou em confronto com súmula ou com jurisprudência dominante do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de Tribunal Superior.
estudo de impacto ambiental viola o art. 225 §1º, IV, da Constituição Federal. O acórdão transitou em julgado em setembro de 2011.
O Recurso Extraordinário em questão pleiteava a reforma do acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, que havia julgado ilegítimo o art. 1º, §2º da Lei Estadual 1.356/88, pois este previa que mesmo na incidência de qualquer das hipóteses elencadas do Resolução 001 do CONAMA determinado órgão estadual poderia dispensar a exigência elaboração do EIA/RIMA.
O acórdão, no presente caso, aplicou a exigência constitucional do art. 225, §1, IV mantendo como obrigatória a exigência do EIA nos casos elencados na Resolução 001/86 do CONAMA, na esteira do que também leciona a doutrina. Tal fato se deu por ter o Supremo Tribunal Federal negado em acórdão provimento ao agravo regimental interposto, mantendo assim a decisão do Relator, que havia negado seguimento ao Recurso Extraordinário, e, por conseguinte, mantido o acórdão do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, considerando-se ilegítimo o art. 1º, §2º da Lei Estadual 1.356/88 que violaria a CRFB quanto à exigência do EIA.
4.4 RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 650909125
A Companhia Siderúrgica Nacional interpôs o Recurso Extraordinário nº 650909 em face do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro e do Estado do Rio de Janeiro em julho de 2011, impugnando acórdão prolatado nos autos de uma Ação Civil Pública (ACP).
O referido acórdão, em síntese, ratificou a necessidade de estudo prévio de impacto ambiental para que haja o licenciamento de usinas de geração de eletricidade e unidades industriais, e que este não pode ser dispensado pela autoridade estadual para se garantir a proteção constitucional ao meio ambiente.
125 RIO DE JANEIRO. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 650.909. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28ESTUDO+PR%C9VIO+D E+IMPACTO+AMBIENTAL%29&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/yccmvr4j>.
O recorrente sustentou em suas razões do recurso extraordinário que a obra em discussão não teria potencial poluidor, e que isso havia sido comprovado por estudos feitos para dispensar o EIA, e pela perícia realizada na ACP.
O Ministro Relator, Ricardo Lewandowski, em sua decisão negou seguimento ao recurso. Alegou, inicialmente, que a matéria recursal versava sobre ofensa reflexa à Constituição Federal, pois dependia da análise de legislação infraconstitucional, e, além disso, que o acórdão recorrido estava suficientemente fundamentado, bem como que para divergir do mesmo seria necessária análise do conjunto fático probatório da ACP, que não é objeto de Recurso Extraordinário.
Lewandowski afirmou ainda que mesmo que conhecido, o recurso não teria provimento, fazendo nova referência à decisão do Plenário do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADIN nº 1086, asseverando que “apenas normas gerais sobre conservação da natureza e proteção do meio ambiente, de competência da União, poderiam estabelecer hipóteses de dispensa do estudo de impacto ambiental”, e que não cabe à legislação estadual criar exceções ao art. 225, §1º, IV.
No mesmo sentido é o entendimento de Marcos Abreu Torres126, para quem há
diferença entre o dever de executar e o dever de fazer as leis. Para Torres, “Enquanto no primeiro caso todos os entes federativos podem atuar (...), no segundo caso, há certa organização predefinida pelo constituinte: a União define as normas gerais e os demais entes as suplementam.”.
O Ministro Relator destacou ainda sua própria decisão no Agravo Regimental no Recurso Extraordinário 631.753, também no sentido da impossibilidade de lei estadual dispensar estudo prévio de impacto ambiental.
Da decisão que negou seguimento ao Recurso Extraordinário a Companhia Siderúrgica Nacional recorreu por meio de agravo regimental, sustentando ofensa direta a dispositivos constitucionais, bem como que a análise do recurso extraordinário não demanda a reanálise dos fatos e provas existentes nos autos, e a inaplicabilidade da decisão da ADI 1086 ao caso.
126 TORRES, Marcos Abreu. Conflito de normas ambientais concorrentes: uma nova exegese. Brasília, DF, IDP/EDB, 2014. 189f. Dissertação (Mestrado). Instituto Brasiliense de Direito Público. Disponível em: <http://dspace.idp.edu.br:8080/xmlui/handle/123456789/1687>, p. 72.
Em seu voto no agravo regimental, o Relator alegou não haver novos argumentos no recurso capazes de afastar as razões de sua decisão monocrática, aduzindo que o Tribunal de origem esgotou a matéria sobre a impossibilidade de dispensa de EIA/RIMA em seu acórdão.
Destacou trecho do mesmo que indica exigência do referido estudo tanto pela Resolução 001/96 do Conama127, quanto pela Lei Estadual 1.356/88128, para o
licenciamento de usinas de geração de eletricidade, acima de 10 KW, e das unidades industriais, sendo a hipótese das obras que a Companhia Siderúrgica Nacional tratava nos autos e para as quais pretendia dispensar os estudos (central termelétrica com capacidade para 230 megawatts e fábrica de oxigênio), ressaltando a indispensabilidade dos mesmos.
Assim, se manifestou o Ministro Relator no sentido de negar provimento ao agravo regimental interposto, bem como os demais Ministros da Segunda Turma do STF, por unanimidade. O acórdão da referida decisão foi publicado em maio de 2012, já tendo transitado em julgado.
A hipótese em exame consta no rol da Resolução 001/86 do CONAMA, conforme já dito, em seu art. 2º, XI e XII. O Recurso Extraordinário em análise pretendia alterar o acórdão do tribunal de origem que julgou pela impossibilidade de dispensa do EIA/RIMA nos referidos casos.
O Relator negou seguimento ao referido recurso com base na jurisprudência do Supremo Tribunal sobre o tema, decisão esta impugnada por meio de Agravo Regimentou, no qual votou nos mesmos termos, sendo acompanhado por
127 Art. 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:
(...)
Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW; XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos);
128 Art. 1º - Dependerá da elaboração de Estudos de Impacto Ambiental e do respectivo Relatório de Impacto Ambiental - RIMA a serem submetidos à aprovação da Comissão Estadual de Controle Ambiental - CECA, os licenciamento da implantação e da Ampliação das seguintes instalações e/ou atividades:
(...)
VII - barragens e usinas de geração de energia elétrica (qualquer que seja a fonte de energia primária), com capacidade igual ou superior a 10 mw;
(...)
XII - complexos ou unidades petroquímicas, cloroquímicas, siderúrgicas e usinas de destilação de álcool;
unanimidade da Segunda Turma no acórdão. Assim, o referido acórdão aplicou a exigência constitucional do EIA ao manter o acórdão do tribunal de origem, tendo em vista a impossibilidade de dispensa do referido estudo quando a atividade ou empreendimento em questão estiver elencada no art. 2º da Resolução 001/86.
4.5 RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 739.998129
A Câmara Municipal de Natal e o Prefeito Municipal de Natal interpuseram, em março de 2013, o Recurso Extraordinário nº 739.998 em face do Ministério Público do Rio Grande do Norte, impugnando acórdão prolatado pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, alegando no recurso violação do art. 225, §1º, IV, da Lei Maior.
O acórdão recorrido versava sobre controle de constitucionalidade de lei municipal, tendo como parâmetro a Constituição Estadual do Rio Grande do Norte130
e sua regra de proteção ambiental reproduzida a partir da previsão da mesma na constituição federal. O §2º do art. 33 da Lei Complementar Municipal 55/2004131
autorizava a substituição do estudo de impacto ambiental por outro mais simplificado.
129 RIO GRANDE DO NORTE. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 739.998.
Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=%28ESTUDO+PR%C9VIO+D E+IMPACTO+AMBIENTAL%29&base=baseAcordaos&url=http://tinyurl.com/yccmvr4j>.
130 Art. 150 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo, e de harmonizá-lo, racionalmente, com as necessidades do desenvolvimento sócio - econômico, para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao poder Público: (...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dá publicidade, garantida a participação de representantes da comunidade, em todas as suas fases; 131 Art. 33 - Os estudos ambientais solicitados enquadram-se como:
(...)
§ 2º - O RAS é inerente aos empreendimentos e atividades sujeitos a EIA/RIMA, conforme legislação específica, que por sua urgência de implantação, devidamente prevista em lei específica ou pela sua necessária continuação mediante risco de acidentes ao meio físico, biótico ou antrópico ou urgência de uso de recursos públicos disponíveis, necessitem de prazos mínimos e simplificação nos procedimentos administrativos, visando melhoria contínua e o aprimoramento do desempenho ambiental, conforme Resolução CONAMA Nº 237/97, com a obrigação do interessado promover a publicação do pedido de Licença Ambiental e audiências técnicas, comunicando as entidades representativas de classes técnicas.
O julgamento no tribunal de origem foi no sentido da impossibilidade de que o Município dispensasse o estudo prévio de impacto ambiental132, pois o abrandamento
pelo município de regramento estadual e federal afrontaria a proteção constitucional ao meio ambiente, tendo declarado o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, por tais motivos, inconstitucional o art. 33, §2º, da Lei Complementar Municipal 055/2004, dando procedência à ADIN.
A Relatora do Recurso Extraordinário, a Ministra Rosa Weber, entendeu que o posicionamento do acórdão recorrido teria sido no mesmo sentido da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, mencionando como referência o julgamento da ADIN 1086, na qual foi declarada inconstitucionalidade de norma estadual que dispensava exigência de EIA. Negou seguimento ao recurso monocraticamente, com base no art. 557, caput, do CPC/73133, vigente à época.
Dessa decisão, tanto a Câmara quanto o Prefeito Municipal de Natal recorreram por meio de Agravo Regimental, defendendo a constitucionalidade do art. 33, § 2º, da Lei Complementar Municipal 55/2004.
No julgamento dos mesmos, os Ministros da Primeira Turma do STF reforçaram o entendimento de que a matéria teve inconstitucionalidade pronunciada no julgamento da ADIN 1086, e que o acórdão do tribunal de origem recorrido não divergia deste, ao entender que previsão legal que dispense elaboração do estudo prévio de impacto ambiental nos casos previstos em lei viola o art. 225, §1, IV da CRFB/88.
A Relatora, Ministra Rosa Weber, em seu voto, fez referência ainda às decisões do Supremo Tribunal Federal, no mesmo sentido, nos Agravos Regimentais interpostos nos Recursos Extraordinários 631.753 e 650.909. Acordaram, assim, em negar provimento aos agravos regimentais, por unanimidade, em agosto de 2014.
Diante desta decisão, a Câmara e o Prefeito Municipal de Natal interpuseram embargos de divergência. A Relatora afirmou não haver entendimento dissonante do acórdão recorrido em Turma ou Plenário do STF, bem como que o Tribunal de Justiça