UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
RACHEL ANDRADE VAZ SAMPAIO
ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL, UMA
EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL:
ANÁLISE DA APLICAÇÃO DO
ARTIGO 225 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NOS ACÓRDÃOS DO
STF ENTRE 1994 e 2014.
Salvador
2018
RACHEL ANDRADE VAZ SAMPAIO
ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL, UMA
EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL:
ANÁLISE DA APLICAÇÃO DO
ARTIGO 225 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NOS ACÓRDÃOS DO
STF ENTRE 1994 e 2014.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa de Graduação da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia como requisito para obtenção do grau de Bacharel em Direito. Orientador(a): Profa. Mestra Raissa Pimentel Silva Siqueira.
Salvador
2018
RACHEL ANDRADE VAZ SAMPAIO
ESTUDO PRÉVIO DE IMPACTO AMBIENTAL, UMA
EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL:
ANÁLISE DA APLICAÇÃO DO
ARTIGO 225 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NOS ACÓRDÃOS DO
STF ENTRE 1994 e 2014.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa de Graduação da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia como requisito para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Aprovado em __ de __________ de _____.
BANCA EXAMINADORA:
Júlio César de Sá da Rocha
___________________________________________
Doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo Professor da Universidade Federal da Bahia
Tagore Trajano de Almeida Silva
___________________________________________ Pós-Doutor em Direito pela Pace Law School
Professor da Universidade Federal da Bahia
Raissa Pimentel Silva Siqueira – Orientadora
__________________________________________ Mestra em Direito pela Universidade Federal da Bahia Professora Substituta da Universidade Federal da Bahia
AGRADECIMENTOS
Finalizada a elaboração desse trabalho, gostaria de agradecer a todos que colaboraram de alguma forma para o desenvolvimento da pesquisa realizada.
Primeiramente, aos meus pais, Rubens e Jussara, e às minhas irmãs, Alice e Isabel, pelo apoio, carinho e compreensão de sempre.
Agradeço também a Rafael pelo companheirismo, incentivo e por todos os conselhos.
Aos funcionários da biblioteca da Faculdade de Direito da UFBA, pela solicitude e boa vontade na busca dos livros necessários para a construção desta monografia.
À Professora Raissa Pimentel pela atenção, suporte e sugestões na pesquisa, e principalmente por ter despertado em mim o interesse pelo Direito Ambiental.
Aos grupos de pesquisa que participei ao longo do curso, por terem me feito entender a importância da pesquisa acadêmica.
A todos os professores e colegas da Faculdade de Direito da UFBA pelos ensinamentos.
SAMPAIO, Rachel Andrade Vaz. Estudo prévio de impacto ambiental, uma exigência constitucional: análise da aplicação do artigo 225 da Constituição Federal nos acórdãos do STF entre 1994 e 2014. 64 fls. 2018. Monografia (Graduação) – Faculdade de Direito, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2018.
RESUMO
A presente monografia tem como objetivo analisar como tem sido realizada a aplicação da exigência constitucional do estudo prévio de impacto ambiental prevista no artigo 225, §1, IV, com base nos acórdãos prolatados pelo Supremo Tribunal Federal no período de 1994 a 2014. Ademais, analisou-se o procedimento de licenciamento ambiental e a expressão “significativa degradação ambiental”, por tratar-se de conceito jurídico indeterminado, a fim de verificar em quais hipóteses deve haver exigência do estudo prévio de impacto ambiental. O trabalho se pautou em revisão de literatura, onde se investigou a forma como a doutrina e pesquisadores tratam o tema, bem como em uma análise jurisprudencial, na qual foram analisados os acórdãos do Supremo Tribunal Federal referentes ao estudo prévio de impacto ambiental entre 1994 e 2014. A partir dos estudos realizados, se concluiu que o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento pela aplicação do estudo prévio de impacto ambiental tanto nos casos previstos na Resolução 001/86 do CONAMA, obrigatoriamente, quanto em hipóteses não elencadas nesta Resolução quando houver possibilidade de significativa degradação ambiental, além de se posicionar pela inadmissibilidade da legislação estadual ou municipal dispensar abstratamente a exigência do estudo prévio de impacto ambiental.
Palavras-chave: Licenciamento Ambiental. Estudo prévio de impacto ambiental. Aplicação. Acórdãos. Supremo Tribunal Federal.
SAMPAIO, Rachel Andrade Vaz. Previous environmental impact study,a constitutional requirement: analysis on the application of article 225 of the Federal Constitution in STF judgments between 1994 and 2014. 64 pp. 2018. Monograph (Graduation) – Faculdade de Direito, Universidade Federal da Bahia, Salvador, 2018.
ABSTRACT
The purpose of this monograph is to analyze how the application of the constitutional requirement of previous environmental impact study provided in article 225, §1, IV has been carried out, based on the judgments rendered by the Brazilian Supreme Court from 1994 to 2014. In addition, the environmental licensing procedure and the expression "significant environmental degradation" were analyzed, since it is an indeterminate legal concept, in order to verify in which hypotheses the previous environmental impact study should be required. The work was based on literature review, which investigated the way in which doctrine and researchers treat the theme, as well as in a jurisprudential analysis, in which the judgments of the Supreme Court regarding the previous environmental impact study between 1994 and 2014. Based on the studies carried out, it was concluded that the Brazilian Supreme Court established an understanding about the application of previous environmental impact study in the cases provided for in Resolution 001/86 of CONAMA, as well as in cases not listed in this Resolution when there is a possibility of significant environmental degradation, in addition to positioning itself for the inadmissibility of state or municipal legislation to abstractly abstain from the requirement of previous environmental impact study. Keywords: Environmental Licensing. Previous environmental impact study. Application. Judgments. Brazilian Supreme Court.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACP Ação Civil Pública
ADIN Ação Direta de Inconstitucionalidade Art. Artigo
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CRFB/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 EIA Estudo Prévio de Impacto Ambiental
EVA Estudo de Viabilidade Urbanística
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis INEMA Instituto Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos
PNMA Política Nacional do Meio Ambiente RIMA Relatório de Impacto Ambiental STF Supremo Tribunal Federal
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 8 2 LICENCIAMENTO AMBIENTAL ... 10 2.1 FUNDAMENTOS PRINCIPIOLÓGICOS ... 17 2.2 PROCEDIMENTO ORDINÁRIO ... 20 2.3 PROCEDIMENTO EXTRAORDINÁRIO ... 22
2.3.1 Estudo Prévio de Impacto Ambiental ... 22
2.3.2 Exigência do constituinte de 1988 ... 28
2.3.3 Possibilidade de reprodução nas Constituições Estaduais ... 29
2.3.4 Lei regulamentadora... 30
3 ‘SIGNIFICATIVO’ COMO CONCEITO JURÍDICO INDETERMINADO E OS LIMITES PARA A DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA ... 32
3.1 COMPETÊNCIA PARA COMPLEMENTAÇÃO DAS LACUNAS TÉCNICAS ... 35
3.2 ROL EXEMPLIFICATIVO PARA EXIGÊNCIA DO EIA ... 37
3.2.1 Resolução 001/86 ... 38
4 ACÓRDÃOS DO STF ENTRE 1994 E 2014 E ANÁLISE DA APLICAÇÃO DA EXIGÊNCIA CONSTITUCIONAL ... 43
4.1 AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 1086 ... 44
4.2 RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 396.541 ... 48 4.3 RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 631.753 ... 50 4.4 RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 650909 ... 52 4.5 RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 739.998 ... 55 5 CONCLUSÃO ... 59 REFERÊNCIAS ... 62
1 INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), em seu artigo (art.) 225, caput, tratou o meio ambiente pela primeira vez como macrobem ambiental, por entender o constituinte que tal matéria seria do interesse de toda coletividade. Desde então, o equilíbrio ecológico do meio ambiente passou a ser compreendido como um direito fundamental.
Entretanto, para que outros direitos fundamentais como o exercício da atividade privada e o consequente desenvolvimento econômico, também previstos pela CRFB/88 no art. 170, pudessem ser paralelamente assegurados, criou-se o conceito de desenvolvimento sustentável, a fim de tentar atingir o equilíbrio entre os supracitados direitos fundamentais.
Para viabilizar na prática o desenvolvimento sustentável, há diretriz constitucional, também no art. 225, para que o poder público promova licenciamento ambiental em relação às atividades nas quais se tem certeza que vão causar degradação, ou tem potencial de fazê-lo.
No Brasil, a regra é que o licenciamento ambiental seja trifásico (licença de localização, instalação e operação), conhecido também como procedimento ordinário. Mas existem obras e atividades em que, devido ao porte ou natureza, são consideradas de significativa degradação.
Nesses casos, se aplicará o procedimento extraordinário, onde haverá mais uma fase no procedimento, qual seja a apresentação de um estudo prévio de impacto ambiental (EIA) antes da concessão das licenças, sendo a análise de sua aplicação nos acórdãos do Supremo Tribunal Federal (STF) o objeto central da presente pesquisa.
O primeiro capítulo versará sobre o licenciamento ambiental e suas modalidades, com enfoque no procedimento extraordinário e a necessidade de apresentação de estudo prévio de impacto ambiental para obtenção da licença, bem como suas especificidades.
O segundo capítulo analisará os limites para a discricionariedade administrativa com relação ao conceito de “significativo”, trazido pelo art. 225, §1º, IV, como conceito jurídico indeterminado.
O terceiro capítulo discorrerá sobre os acórdãos do STF que versam sobre a necessidade de apresentação ou dispensa de estudo prévio de impacto ambiental, para verificar de que modo tem ocorrido a aplicação do mandamento constitucional nas decisões, através dos argumentos apresentados.
A fim de analisar a aplicação do art. 225 da Constituição da República nos acórdãos do Supremo Tribunal Federal, a metodologia utilizada consistirá em revisão de literatura, a qual será utilizada mormente nos dois primeiros capítulos, e em uma análise jurisprudencial através da verificação dos referidos acórdãos, proferidos entre os anos de 1994 e 2014.
Além disso, a verificação da legislação pertinente ao tema é técnica de fundamental importância. Esse método se faz essencial, pois no campo do licenciamento ambiental há uma série de leis e resoluções que surgiram em decorrência daquilo que foi previsto no art. 225 da Constituição Federal, definindo certos conceitos necessários para esta pesquisa.
Apesar de existir no Brasil legislação e doutrina que verse sobre o estudo prévio de impacto ambiental e em quais hipóteses este deve ser exigido, a matéria ainda é carente de análise jurisprudencial que verifique de que modo a previsão constitucional vem sendo aplicada nas decisões do Supremo Tribunal Federal. Destaca-se que o marco teórico utilizado na elaboração desta monografia se refere a autores que tratam o direito ambiental a partir de uma perspectiva constitucional, tais como José Joaquim Gomes Canotilho, José Rubens Morato Leite e José Afonso da Silva.
Desse modo, se faz relevante pesquisar o que o Supremo Tribunal Federal tem considerado como “obras e atividades de significativo impacto ambiental”, se tem exigido o cumprimento do requisito de estudo prévio de impacto ambiental nas hipóteses elencadas na Resolução 0001/86 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) ou ampliado tal previsão.
A importância do estudo prévio de impacto ambiental se dá exatamente por ser integrante do procedimento para obtenção da licença ambiental, sendo certo que sem este não é possível obter permissão para prática de certas atividades empresariais.
Levando em conta a relevância do meio ambiente ecologicamente equilibrado, paralelo à necessidade de respeito ao princípio do desenvolvimento sustentável e a falta de análise sobre como a jurisprudência, especialmente a do STF, tem decidido
matérias relativas ao estudo prévio de impacto ambiental, impõe-se a necessidade de verificação prática do tema no âmbito da referida Corte Superior, e dessa forma, a presente pesquisa se apresenta como de relevante valor jurídico e social.
A história do direito ambiental, e consequentemente o advento do licenciamento ambiental no Brasil é recente. Incorporou-se a tutela do meio ambiente ao ordenamento jurídico pátrio, nos dizeres de Vladimir Passos de Freitas1 “Primeiro, por
força da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (n. 6.938, de 31.08.1981); depois, em razão da Lei da Ação Civil Pública (n. 7.347, de 24.07.1985); finalmente, com a entrada em vigor da nova Constituição Federal (05.10.1988).”
Em que pese não esteja incluso no rol do art. 5º da Constituição Federal, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é reconhecido atualmente no Brasil como direito fundamental, metaindividual e, portanto, titularizado pela coletividade2.
Desse modo, tendo em vista a necessidade de evitar que a existência do referido direito fundamental ocorra apenas no campo formal, a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) prevê uma série de instrumentos que se destinam a buscar a materialização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, dentre os quais, o licenciamento ambiental, tratado em seu art. 10 3 como um dos instrumentos
destinados à sua efetivação.
O licenciamento ambiental encontra seu conceito no art. 1º, I, da Resolução 237/1997 do CONAMA4, tratando-se de um procedimento administrativo que visa
conceder licença de localização, instalação, ampliação e operação a atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, a fim de que, através da instituição de medidas de compensação ambiental, sejam minimizados os referidos impactos.
Pode ser conceituado também como uma forma de o Poder Público impor a observância de normas e critérios necessários para obtenção da licença ao
1 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. Editora Revista dos Tribunais, 3. ed. São Paulo, SP, 2005, p. 22.
2 Ibid., p. 23.
3 Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
4 Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
proponente do projeto, por intermédio do órgão competente, sendo possível, dessa maneira, promover o planejamento ambiental a fim de garantir o desenvolvimento sustentável5.
Em relação ao conceito, José Afonso da Silva6 observa, ainda, tratarem-se as
licenças ambientais de “atos administrativos de controle preventivo de atividades de particulares no exercício de seus direitos... de tal sorte que ele fica condicionado à obtenção da competente licença...”.
Cabe ressaltar que “(...) a maior parte das manifestações do Poder Púbico, em matéria ambiental, representa uma autorização, não uma licença”7, sendo a licença
ambiental, em que pese a terminologia, um ato discricionário, não vinculado. Ademais, “a própria Constituição Federal de 1988 demonstra a impropriedade terminológica do termo licença, pois, no art. 170, que trata do exercício das atividades econômicas, emprega o termo autorização. ” .8
Trata-se o licenciamento ambiental, portanto, de um procedimento, realizado por meio da concatenação de atos, do qual fazem parte o estudo prévio de impacto ambiental, o relatório de impacto ambiental, e a licença ambiental propriamente dita, segundo Herman Benjamin9.
Tendo a licença ambiental natureza de autorização, ato não vinculado, conforme já tratado, tem-se como consequências diretas que, inicialmente, o resultado dos estudos realizados durante o procedimento não vincula o órgão licenciador em sua decisão. Em segundo lugar, mesmo quando concedida a licença, a mesma não gera direito adquirido, e poderá ser suspensa, revogada ou não renovada em caso de inadequação do empreendimento com normas posteriores, caso em que poderá haver
5 FERREIRA, Robson Alves. A ineficácia do estudo prévio de impacto ambiental em face da desordenada expansão territorial urbana do Distrito Federal. Instituto Brasiliense de Direito
Público, Brasília, DF, 2013, p. 23. Disponível em:
<http://dspace.idp.edu.br:8080/xmlui/handle/123456789/1046>.
6 SILVA, Jose Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. Editora Malheiros, 2. ed. São Paulo, SP, 1995, p.193.
7 TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. Impetus, 4. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro, RJ, 2011, p. 29.
8 Ibid., p. 28.
9 HERMAN, Benjamin. Os princípios do estudo prévio de impacto ambiental como limites da
discricionariedade administrativa. Biblioteca Digital Jurídica. Disponível em:
indenização10, ou ainda quando posteriormente violadas as condicionantes impostas
ao empreendimento no momento da concessão da licença ambiental.
Na Bahia, tal previsão consta também na Política Estadual do Meio Ambiente (Lei 10.431/2006), estabelecendo a necessidade de prévio licenciamento ambiental e concessão de licenças de localização, implantação, operação e alteração de empreendimentos e atividades que utilizem recursos ambientais, e sejam capazes de causar degradação ambiental11.
A recomendação ao poder público para promover o licenciamento ambiental, atualmente, é diretriz constitucional extraída do art. 225, além de ter a CRFB/88 especificado em seu art. 23, VI e VII12 que União, Estados e Municípios têm
competência comum para a proteção ao meio ambiente, bem como para preservação das florestas, da fauna e da flora.
Apesar de haver no art. 23 da CRFB/88 disposição no sentido de que lei complementar deve fixar normas para que haja cooperação entre os entes federados13, em relação à competência de cada um destes para promover o
licenciamento ambiental não havia disposição na Constituição Federal, na legislação ordinária e nem mesmo nas resoluções que regulamentassem tal procedimento.
Inicialmente, regulamentando o licenciamento ambiental previsto na Lei 6.938/8114, a Resolução 237/97 do CONAMA, em seu art. 7º15, determinou que o
referido procedimento deveria dar-se em um único nível de competência.
Conforme esclarece Acker, segundo a referida Resolução a competência para o licenciamento ambiental se daria, portanto, da seguinte maneira:
10 TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. Impetus, 4. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro, RJ, 2011, p. 29.
11 Art. 42 - A localização, implantação, operação e alteração de empreendimentos e atividades que utilizem recursos ambientais, bem como os capazes de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento ambiental, na forma do disposto nesta Lei e demais normas dela decorrentes. 12 Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
13 TRENNEPOHL, op. cit., p. 18.
14 Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
15 Art. 7º - Os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores.
Ao IBAMA compete o licenciamento de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, definidas no art. 4.º, merecendo destaque: as localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados e aquelas cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados.
Ao órgão ambiental estadual compete o licenciamento de empreendimento e atividades definidas no art. 5.º, merecendo destaque as localizadas ou desenvolvidas em mais de um Município e aquelas cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de ou mais Municípios.
Ao órgão ambiental municipal compete o licenciamento de empreendimento e atividades de impacto ambiental local.16
Entretanto, a referida Resolução não estabeleceu em seu texto norma dispondo a respeito da competência para fiscalizar os projetos já licenciados, além de não ter previsto solução para os casos em que os entes competentes para licenciar se mantivessem omissos quanto aos pedidos que lhes fossem apresentados. Assim, a falta de definição das áreas de atuação dos entes federados levava a conflitos de competência entre os órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente17.
Nesse contexto, em 2011 houve a criação e publicação da Lei Complementar 140, que previu entre os entes federativos uma divisão de competências para a execução de políticas ambientais em fiscalização e licenciamento.
A competência no licenciamento ambiental tem critérios formais e materiais. José Afonso da Silva18 entende que: “Um visa saber que entidade estatal pode legislar
sobre a matéria. Outro objetiva definir o órgão a que cabe exigir estudo de impacto ambiental e avaliar seus resultados. ”
No mesmo sentido são as lições de Miriam Fontenelle:
A competência para as questões ambientais divide-se em material ou de implementação e formal ou legislativa. A primeira diz respeito às atribuições de exercício do poder de polícia ambiental: fiscalização e licenciamento ambiental, enquanto que a segunda relaciona-se à possibilidade de legislar sobre proteção dos recursos ambientais e controle da poluição.19
16ACKER, Francisco Thomaz Van. Breves considerações sobre a Resolução 237, de 19.12.1997, do CONAMA, que estabelece critérios para o licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental, São Paulo, v.2, n. 8, p.165-169, out./dez. 1997, p. 165.
17 TRENNEPOHL, Curt; TRENNEPOHL, Terence. Licenciamento ambiental. Impetus, 4. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro, RJ, 2011, p. 18.
18 SILVA, Jose Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. Editora Malheiros, 2. ed., São Paulo, SP, 1995, p. 200.
19 FONTENELLE, Miriam. Aspectos da Política Nacional do Meio Ambiente: o estudo de impacto ambiental como instrumento preventivo da gestão ambiental. Revista da Faculdade de Direito de
Campos, Ano IV, nº 4 e Ano V, nº 5, 2003-2004. Disponível em:
Quanto à competência para promover o licenciamento, os critérios fixadores são a verificação de interesse da União (hipóteses nas quais a competência será deste ente), além da dominialidade da Unidade de Conservação e do âmbito de incidência do impacto. As hipóteses nas quais cada um dos entes deve promover o licenciamento ambiental estão também elencadas na Lei Complementar 140/2011, sendo as da União previstas no art. 7º, XIV, “a” a “h”20, no art. 8º, XIV e XV21 as dos Estados, e as
dos Municípios no art. 9º, XIV, “a” e “b”22.
A competência para fiscalizar será do mesmo ente competente por promover o licenciamento, podendo os demais realizarem a fiscalização supletivamente em caso de omissão do ente precipuamente responsável.
Além da competência material, já analisada, importa mencionar que a Constituição tratou também sobre a competência formal, ou seja, para legislar
20 Art. 7º - São ações administrativas da União: (...)
XIV - promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades: a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;
21 Art. 8º - São ações administrativas dos Estados: (...)
XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;
XV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
22 Art. 9º - São ações administrativas dos Municípios: (...)
XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
relativamente à matéria, em seu art. 24, nos incisos VI a VIII, e parágrafos 1º a 4º23.
Assim, sendo a competência para tanto concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, cabe à União a criação de normas gerais, e aos Estados e Distrito Federal legislar supletivamente, complementando-as24.
Sobre o tema, importante destacar o posicionamento de Fontenelle, para quem os Municípios também seriam competentes para legislar sobre a matéria ambiental quando houver interesse local, suplementando as normas federais e estaduais:
[...] os três entes federados - União, Estados e Municípios - têm competência comum para exercer o poder de polícia ambiental, segundo o artigo 23 da Constituição de 1988, enquanto que relativamente à competência para legislar sobre proteção ambiental e controle da poluição é da União e dos Estados, de acordo com o artigo 24 que estabelece a competência concorrente. Já os Municípios legislam sobre o interesse local e suplementam, no que couber, a legislação federal e estadual referente ao tema.25
O licenciamento ambiental se divide em procedimento ordinário, também conhecido como trifásico, e procedimento extraordinário, no qual se exige a apresentação de estudo prévio de impacto ambiental.
As atividades e empreendimentos sujeitos ao licenciamento ambiental são aqueles que o poder público tem certeza que vão causar poluição, ou tem potencial para tanto, sendo o procedimento ordinário de licenciamento adequado para tais
23 Art. 24 - Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...)
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
(...)
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
24 “[...] temos a competência comum para tomar as providências necessárias à defesa do meio ambiente, previstas no art. 23 VI e VII, e a competência federal para estabelecer normas gerais na matéria e a dos Estados e Municípios para suplementá-las.” - JOSE AFONSO DA SILVA – Direito Ambiental Constitucional. 2ª Edição. 1995. Editora Malheiros. São Paulo. - P. 200
25 FONTENELLE, Miriam. Aspectos da Política Nacional do Meio Ambiente: o estudo de impacto ambiental como instrumento preventivo da gestão ambiental. Revista da Faculdade de Direito de
Campos, Ano IV, nº 4 e Ano V, nº 5, 2003-2004. Disponível em:
casos. Estão sujeitas ao licenciamento, ainda, as atividades que além de serem efetiva ou potencialmente poluidoras, puderem gerar significativa degradação ambiental, sendo nesses casos realizado o procedimento extraordinário.
O licenciamento no procedimento ordinário, em síntese, se subdivide em três etapas, sendo estas a emissão de licença prévia, licença de instalação e licença de operação. O procedimento extraordinário, por sua vez, difere-se por exigir, antes da concessão das referidas licenças, a apresentação do EIA e seu respectivo relatório de impacto ambiental (RIMA)26, conforme se analisará nos tópicos seguintes.
2.1 FUNDAMENTOS PRINCIPIOLÓGICOS
O licenciamento ambiental, bem como a avaliação de impacto ambiental, em suas hipóteses de cabimento foram os principais instrumentos erigidos pela Política Nacional do Meio Ambiente (art. 9º, III e IV, da Lei 6.938/8127), para operacionalização
dos princípios destinados à proteção ambiental.
Associa-se, sobretudo, ao princípio da prevenção, considerado um dos mais representativos do Direito Ambiental, por prescrever a adoção de intervenções a fim de evitar a ocorrência de danos ambientais minimamente previsíveis pelo estudo prévio de impacto ambiental, “(...) tendo em vista que deve ser realizado antes da instalação de atividades que tem seu potencial causador de estragos conhecido, apontando medidas mitigadoras de possíveis danos.”28, seja ao poder público ou aos
particulares.
26 SILVA, Jose Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. Editora Malheiros, 2. ed., São Paulo, SP, 1995, p. 195.
27 Art. 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: (...)
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
28 HARTMANN, Débora; SOUZA, Leonardo da Rocha de. O princípio da precaução e a avaliação prévia de impacto ambiental: a posição do superior tribunal de justiça. Revista de Direito Brasileira, São Paulo, SP v. 16, n. 7, p. 151–168, jan./abr. 2017. Disponível em: < http://www.rdb.org.br/ojs/index.php/rdb/article/view/482/325 >, p. 163-164.
O princípio da prevenção serve para evitar que ocorra o dano e a externalidade ambiental, visto que “O bom-senso determina que em vez de contabilizar os danos e tentar repará-los, se tente, sobretudo, antecipar e evitar a ocorrência de danos (...) ”29.
Sua operacionalização se dará principalmente através do licenciamento ambiental, exigindo estudos30, condicionantes e medidas de compensação para
prevenir que ocorra o dano. Há conhecimento técnico-científico que permite ter noção dos impactos que os empreendimentos causarão, e por essa razão deve-se pensar em alternativas para mitigá-los.
Um exemplo típico da atuação preventiva, conforme asseveram Canotilho e Leite31 “[...] é o instrumento do Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA), que tem
como objetivo evitar a implementação de projeto de desenvolvimento tecnicamente inviável do ponto de vista ecológico”, e lembram que mesmo quando forem públicas as medidas preventivas, deverão ser custeadas pelos poluidores.
Para que o princípio da prevenção se efetive nos casos em que se exige estudo de impacto ambiental, este deve ser realizado previamente à concessão das licenças ambientais32. Isto porque o “(...) estudo prévio de impacto ambiental constitui um
instrumento de prevenção de degradações irremediáveis. ”33, e sua elaboração
posterior ou mesmo paralelamente à concessão das licenças ambientais inviabilizaria seu objetivo precípuo de evitar significativa degradação.
É inconteste, segundo Herman Benjamin, a importância do princípio da prevenção:
Hoje ninguém mais nega que, dentre todos os instrumentos de proteção ambiental, os preventivos se mostram como os únicos capazes de garantir, diretamente, a preservação do meio ambiente, já que a reparação e a repressão pressupõem, normalmente, dano manifestado, vale dizer, ataque já consumado ao equilíbrio ecológico e, não raras vezes, de difícil — quando não impossível — reparação.34
29 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 64.
30 Ibid., p. 65. 31 Ibid, p. 194.
32 HERMAN, Benjamin. Os princípios do estudo prévio de impacto ambiental como limites da
discricionariedade administrativa. Biblioteca Digital Jurídica. Disponível em:
<https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/8746/Os_Principios_do_Estudo_de_Impacto>, p. 15. 33 SILVA, Jose Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. Editora Malheiros, 2. ed., São Paulo, SP, 1995, p. 33.
Quanto ao princípio da participação popular, sua efetiva operacionalização ocorre quando são viabilizados três eixos. O primeiro deles é o acesso à informação por parte da população interessada, que eventualmente poderá ser prejudicada com a instalação de determinado projeto.
O segundo eixo que visa efetivar o princípio da participação popular trata-se da existência de efetivas instâncias de manifestação, podendo esta se dar de modo direto através da participação em audiências públicas, indiretamente pela manifestação dos representantes eleitos, ou de forma intermediária, por meio dos conselhos de meio ambiente.
O estudo prévio de impacto ambiental e seu respectivo relatório de impacto ambiental, por exemplo, “(...) permitem a participação pública na aprovação de um processo de licenciamento ambiental que contenha esse tipo de estudo, por meio de audiência públicas com a comunidade que será afetada pela instalação do projeto. ”35.
A possibilidade efetiva de acesso à justiça, através do ajuizamento de uma ação popular36, por exemplo, lastreia o princípio da participação popular, sendo o
último requisito para sua operacionalização.
Por fim, há que se falar ainda do desenvolvimento sustentável. Para falar de tal princípio, é necessário fazer menção à sua origem, em 1972, na Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente, tendo sido editadas nesta oportunidade algumas recomendações:
Duas delas faziam referência à necessidade de conciliar desenvolvimento e proteção ambiental. São elas:
4- O homem tem responsabilidade especial de preservar e administrar judiciosamente o patrimônio representado pela flora e fauna silvestres, bem assim o seu habitat, que se encontram atualmente em grave perigo, por uma combinação de fatores adversos. Em consequência, ao planificar o desenvolvimento econômico, deve ser atribuída importância à conservação da natureza, incluídas a flora e a fauna silvestres.
13- A fim de lograr um ordenamento mais racional dos recursos e, assim melhorar as condições ambientais, os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e coordenado da planificação de seu desenvolvimento, de modo a que fique assegurada a compatibilidade do desenvolvimento, com a
35 SOUZA, José Fernando Vidal de; ZUBEN, Erika von (Clb). O licenciamento ambiental e a Lei complementar nº. 140/2011. Cadernos de Direito, São Paulo, SP, v. 12, n. 23, p. 11-44, jul./dez. 2012, p. 23.
36 A ação popular viabilizou a defesa do patrimônio público pelos cidadãos, quando houver ato abusivo de autoridade. THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil – Teoria geral do direito processual civil, processo de conhecimento e procedimento comum. Forense, vol. I, 56ª ed. rev., atual. e ampl., Rio de Janeiro, RJ, 2015, p. 148.
necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente humano, em benefício de sua população.37
As referidas recomendações influenciaram diversas constituições, como a brasileira, que incorporou ao ordenamento jurídico a ideia de desenvolvimento sustentável, prevendo em seu art. 170 tanto disposições sobre o livre exercício da atividade econômica quanto a respeito da proteção ambiental38, prevista também no
art. 225 da Constituição Federal.
Desse modo, por estabelecer o art. 170, VI, que a defesa do meio ambiente é um dos princípios do desenvolvimento, “não se justifica mais o desenvolvimento econômico se não houver a consequente defesa do meio ambiente. ”39.
O desenvolvimento econômico e a preservação da qualidade do meio ambiente estão previstos na CRFB/88 e são valores antagônicos aparentemente, mas que devem ser interpretados harmonicamente, visto que a conciliação dos dois valores consiste na promoção do chamado desenvolvimento sustentável40.
2.2 PROCEDIMENTO ORDINÁRIO
A regra no Brasil é que o licenciamento ambiental siga o procedimento ordinário, constituído por três fases, sendo expedida em cada uma delas a licença específica para o estágio em que se encontra a atividade ou empreendimento, conforme estabelece o art. 8º, incisos I, II e III da Resolução 237/97 do CONAMA41.
37 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais. Editora Revista dos Tribunais, 3. ed. São Paulo, SP, 2005, p. 233-/234.
38 Art. 170 - A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
(...)
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;
(...)
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
39 FREITAS, op. cit., p. 236.
40 SILVA, Jose Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. Editora Malheiros, 2. ed., São Paulo, SP, 1995, p. 7.
41 Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
A primeira licença a ser concedida foi outrora conhecida como Licença de Localização, tratando-se atualmente de Licença Prévia, e tem por objetivo aprovar a localização onde se pretende iniciar uma atividade ou empreendimento, atestar sua viabilidade ambiental e impor condicionantes.
No momento em que for requerida pelo interessado perante o órgão responsável, deverão ser apresentados uma série de documentos da empresa junto ao projeto que se pretenda licenciar, bem como avaliação de impacto ambiental, para que o ente licenciador42 avalie as condições prévias a fim de atestar a viabilidade do
projeto, aprovar a localização e fixar condicionantes necessárias para proteger o meio ambiente.
A segunda é a licença para instalação, servindo esta para autorizar a construção da estrutura da atividade ou empreendimento que se pretenda desenvolver, sendo certo que apenas será concedida após a readequação do projeto e cumprimento das condicionantes fixadas na primeira etapa do licenciamento. O órgão competente poderá ainda, nesta etapa, redefinir as condicionantes do projeto, caso seja necessário.
Por fim, para expedir a licença para operação, o órgão verificará a realização das adequações necessárias ao projeto e o cumprimento das condicionantes impostas à atividade ou empreendimento objeto do processo de licenciamento, permitindo, assim, o início de seu funcionamento. Tal licença deve ser concedida por um período entre 4 e 10 anos.
As atividades ou empreendimentos efetiva ou potencialmente poluidores estão sujeitas ao licenciamento ambiental pelo procedimento ordinário. Quanto às atividades que não gerem esse risco, não são objeto de licenciamento.
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação; II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
42 O licenciamento poderá ser realizado pela União ou pelos Estados, a depender do tipo e localização da atividade ou empreendimento, conforme descrito no início do capítulo. O órgão federal responsável para tanto é o IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis), e o estadual, no caso da Bahia, o INEMA (Instituto Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos).
Essas três fases e a emissão de suas respectivas licenças no procedimento ordinário são necessárias para que o projeto se adeque às condicionantes impostas pelo órgão competente pelo licenciamento, tornando-se assim apto à compatibilizar as disposições dos arts. 170 e 225 da Constituição Federal, a fim de promover o desenvolvimento sustentável.
Após a apresentação do projeto da atividade ou empreendimento que se pretenda desenvolver perante o órgão do poder público responsável pelo licenciamento, este tem um prazo máximo de seis meses para analisá-lo. Caso não o faça, a autorização pleiteada não é emitida tacitamente ao proponente do projeto em decorrência dessa inércia do órgão, mas é permitido que se solicite a instauração da competência da instância supletiva para licenciar.
2.3 PROCEDIMENTO EXTRAORDINÁRIO
O procedimento extraordinário tem como principal característica a necessidade de apresentação de Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EIA), e seu respectivo Relatório de Impactos ao Meio Ambiente (RIMA), ao órgão competente para licenciar, nos casos deinstalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, assim definidos em lei.
Trata-se de exigência introduzida pelo Constituinte em 1988, em que pese já houvesse previsão legal anterior, e pode ser reproduzida nas constituições estaduais, conforme será analisado nos tópicos seguintes.
2.3.1 Estudo Prévio de Impacto Ambiental
O estudo prévio de impacto ambiental foi previsto pela Constituição Federal, em seu art. 225 §1º, inciso IV43, como requisito necessário para a concessão de
43 Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: (...)
licença ambiental em relação à empreendimentos que se revelem como obras ou atividades potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, na forma da lei, tendo em vista a necessidade de se garantir que paralelamente ao desenvolvimento econômico do país, seja assegurado também o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Antes da constitucionalização da exigência do EIA, já estava previsto na Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81, art. 9º, III) como um de seus instrumentos mais expressivos, e ainda como pressuposto para o licenciar a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades que pudessem gerar degradação ambiental, conforme narra José Afonso da Silva44.
A necessidade de o estudo prévio de impacto ambiental ser exigido pelo poder público, de acordo com Canotilho e Leite45, tem o objetivo de mensurar as alterações
que certo empreendimento poderá causar ao meio ambiente, e, portanto, seria este “um dos mais importantes instrumentos da política de defesa da qualidade ambiental”. A respeito da importância do estudo prévio de impacto ambiental, Júlio Rocha46
demonstra entendimento no mesmo sentido, ao afirmar que “é instrumento dos mais eficazes da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6938/81, art. 9º, III) e exigência Constitucional Federal (art. 225, §1º, IV)”.
No que tange ao procedimento, Silva47 entende que compreende elementos
subjetivos e objetivos. Os subjetivos se referem ao interessado no licenciamento do projeto, à autoridade competente e à equipe multidisciplinar, enquanto os objetivos dizem respeito aos estudos técnicos da situação ambiental, a elaboração de diretrizes, o relatório de impacto ambiental, e a avaliação do órgão competente.
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
44 SILVA, Jose Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. Editora Malheiros, 2. ed., São Paulo, SP, 1995, p.197.
45 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 269.
46 ROCHA, Júlio Cesar de Sá da. A proteção legal ao meio ambiente no estado da Bahia e outros estudos de direito ambiental e direito sanitário. Feira de Santana, BA, Universidade Estadual de Feira de Santana. Empresa Gráfica da Bahia (EGBA), 1997, p. 15.
Em relação à sua especificidade, Souza e Zuben48 atentam para o fato de que
os dados que precisam constar no EIA são relativos a um “amplo diagnóstico que envolve os meios físicos, biológico e socioeconômico, a análise dos impactos causados pelo projeto, as ações mitigadoras dos impactos negativos e um programa de acompanhamento e monitoramento.” Além disso, devem ser considerados os impactos causados não apenas sobre a natureza, mas também em relação a outros meios ambientais como o patrimônio histórico e cultural e o meio ambiente do trabalho. Importante ressaltar que nas hipóteses em que se exige o procedimento extraordinário de licenciamento, junto ao EIA deverá ser apresentado também o RIMA, e a esse estudo e seu relatório deve ser dada publicidade.
O Relatório de Impactos ao Meio Ambiente trata-se de uma versão do EIA com linguagem mais acessível, para que a comunidade que será afetada possa entender o que está sendo dito sobre o impacto ambiental, viabilizando assim sua manifestação.
Canotilho e Leite49 ressaltam ainda que o RIMA tem seu conteúdo mínimo
previsto no art. 9º da Resolução n. 001/86 do CONAMA, e que refletirá as conclusões do EIA, devendo ser apresentado de modo compreensível e objetivo.
No mesmo sentido é o entendimento de Herman Benjamin50, para quem “O EIA
é (...) complexo, detalhado, muitas vezes com linguagem, dados e apresentação incompreensíveis para o leigo. O RIMA é a parte mais visível (ou compreensível) do procedimento (...)”.
Os estudos já realizados sobre o tema, que norteiam a presente pesquisa, são no sentido de que se espera, com a exigência da apresentação do estudo prévio de impacto ambiental, que o progresso e o desenvolvimento ocorram de modo sustentável, evitando lesões ao meio ambiente.
48 SOUZA, José Fernando Vidal de; ZUBEN, Erika von (Clb). O licenciamento ambiental e a Lei complementar nº. 140/2011. Cadernos de Direito, São Paulo, SP, v. 12, n. 23, p. 11-44, jul./dez. 2012, p. 21.
49 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional mbiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 270-271.
50 HERMAN, Benjamin. Os princípios do estudo prévio de impacto ambiental como limites da
discricionariedade administrativa. Biblioteca Digital Jurídica. Disponível em:
Nesta perspectiva são as ideias de José Fernando Vidal de Souza e Erika Von Zuben51, para quem o licenciamento ambiental seria utilizado em busca do
desenvolvimento sustentável, e seu papel fundamental seria o de equilíbrio da relação homem/natureza, através do controle de atividades que interferem nas condições naturais.
Sujeitam-se ao procedimento extraordinário, portanto, as atividades que devido ao seu porte ou natureza são consideradas de significativa degradação. A Resolução 001/86 do CONAMA, em seu art. 2º, estabeleceu um rol exemplificativo de atividades que dependerão de EIA/RIMA em seu processo de licenciamento ambiental, conforme será tratado no capítulo posterior.
No contato inicial com o órgão licenciador o interessado deverá levar cópia do projeto e demais documentos pertinentes, e obterá o termo de referência, que visa orientar a elaboração do estudo prévio e do relatório de impacto ambiental.
Com a elaboração do estudo é possível estabelecer programas para mitigar os impactos e buscar meios para evitá-los, por ser considerado o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito e dever fundamental, e dessa forma impor um conjunto de obrigações positivas e negativas vinculadas à tutela ambiental, segundo as lições de Leite, Belchior e Peralta Montero52.
O EIA/RIMA será então custeado pelo empreendedor interessado53, e
elaborado pela equipe técnica multidisciplinar de profissionais habilitados junto aos Conselhos de Classe e inscritos no Cadastro Técnico Federal de Atividades de Defesa e Proteção ao Meio Ambiente, sendo estes responsáveis cível e criminalmente por suas declarações.
O estudo prévio de impacto ambiental, segundo Demetrius Coelho Souza e Sônia Letícia Méllo Cardoso54, consiste, basicamente, em um estudo eficaz elaborado
51 SOUZA, José Fernando Vidal de; ZUBEN, Erika von (Clb). O licenciamento ambiental e a Lei complementar nº. 140/2011. Cadernos de Direito, São Paulo, SP, v. 12, n. 23, p. 11-44, jul./dez. 2012, p. 11.
52 LEITE, José Rubens Morato; BELCHIOR, Germana Parente Neiva; PERALTA MONTERO, Carlos
Eduardo (Clb). Direito constitucional ambiental brasileiro. Revista do Tribunal Regional Federal 1ª Região, Brasília, DF, v. 28, n. 9/10, p. 21-39, set./out. 2016, p. 21.
53 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 270.
por uma equipe técnica multidisciplinar para verificar os potenciais danos que uma atividade ou empreendimento causará ao meio ambiente como um todo.
Conforme se extrai da lição de Silva55, a equipe multidisciplinar responsável
pela elaboração do EIA não pode ser formada por subordinados ou empregados do órgão público competente por sua avaliação e nem do proponente do projeto, pois é necessário que haja independência quanto aos interesses de ambos, a fim de evitar influências indevidas.
No relatório produzido, a favor ou contra o projeto, e com recomendação de eventuais alternativas necessárias, será preciso que a maioria subscreva a solução vencedora no caso.
Após serem elaborados pela equipe multidisciplinar, estudo prévio de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental serão entregues ao órgão licenciador em cinco cópias, junto ao atestado de responsabilidade técnica da equipe multidisciplinar56. Caso o órgão entenda que houve vícios na elaboração do estudo,
pode discordar deste e devolvê-lo, determinando sua revisão.
O órgão deverá publicar edital, custeado pelo interessado, após o recebimento do EIA/RIMA, ficando aberto o período de consulta pública e iniciando-se o prazo mínimo de quarenta e cinco dias para solicitação de audiência pública57 referente ao
estudo, para permitir que a comunidade possa apresentar informações contraditando o estudo.
A audiência pública “tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito”58, e poderá ser solicitada a sua
55 SILVA, Jose Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. Editora Malheiros, 2. ed., São Paulo, SP, 1995, p. 200.
56 Resolução 001/86 do CONAMA:
Art. 7º - O estudo de impacto ambiental será realizado por equipe multidisciplinar habilitada, não dependente direta ou indiretamente do proponente do projeto e que será responsável tecnicamente pelos resultados apresentados.
Art. 8º - Correrão por conta do proponente do projeto todas as despesas e custos referentes á realização do estudo de impacto ambiental, tais como: coleta e aquisição dos dados e informações, trabalhos e inspeções de campo, análises de laboratório, estudos técnicos e científicos e acompanhamento e monitoramento dos impactos, elaboração do RIMA e fornecimento de pelo menos 5 (cinco) cópias
57 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 271.
58 Resolução CONAMA nº 9, de 03 de dezembro de 1987. Disponível em:
realização por órgão ambiental, de ofício, por entidade civil, pelo Ministério Público e por cinquenta ou mais cidadãos, de acordo com o art. 2º, caput, da Resolução 009/87 do CONAMA59.
Sobre o tema, Rocha60 acrescenta ainda que inicialmente dependia somente
da vontade da Administração a realização de audiência pública no procedimento extraordinário, de acordo com a Resolução 001/86 do CONAMA, tendo o advento da Resolução 9/87 tornado obrigatória a audiência também quando requerida sua realização pelo Ministério Público, entidade civil, ou por cinquenta ou mais cidadãos.
As considerações feitas na audiência pública vinculam parcialmente o órgão licenciador, pois em que pese este não precise aceitar as recomendações feitas, deverá elaborar um relatório fundamentando o motivo de não as ter acatado. As comunidades poderão ainda sugerir condicionantes ao projeto para diminuir os impactos.
Após as considerações feitas pelo órgão responsável pelo licenciamento será proferida sua decisão que, caso entenda pertinente, concederá a licença prévia para a atividade ou empreendimento em questão, momento a partir do qual o licenciamento se dará nos mesmos termos do procedimento ordinário.
Salienta-se que “embora as conclusões oriundas do estudo prévio de impacto ambiental não vinculem a decisão administrativa com relação ao licenciamento da atividade pretendida, elas constituem um limite à liberdade de atuação do Poder Público. ”61. Isto por que, na hipótese de entender o órgão pelo licenciamento de
determinada atividade ou empreendimento, contrariando a indicação do EIA, deverão ser fixadas condicionantes aptas a mitigar o impacto ambiental, e a decisão do órgão licenciador que contrariar as conclusões do estudo prévio de impacto ambiental deverão ser feitas de modo fundamentado.
Importante ressaltar que, além de ser realizado por uma equipe de profissionais habilitados, é necessário que conste no EIA um conteúdo mínimo, como alternativas
59 Art. 2º - Sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinquenta) ou mais cidadãos, o Órgão de Meio Ambiente promoverá a realização de audiência pública.
60 ROCHA, Júlio Cesar de Sá da. A proteção legal ao meio ambiente no estado da Bahia e outros estudos de direito ambiental e direito sanitário. Feira de Santana, BA, Universidade Estadual de Feira de Santana. Empresa Gráfica da Bahia (EGBA), 1997, p. 38.
61 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 270-271.
locacionais e programas de monitoramento do impacto. Nesse sentido dispõe também Canotilho e Leite, para quem o EIA deverá observar determinadas diretrizes gerais como:
[...] contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização do projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução; identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais que poderão ser gerados durante as fases de implantação e operação da atividade; definir a área de influência do projeto considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza; considerar os planos e programas governamentais em implantação na área de influência e a sua compatibilidade com o projeto a ser desenvolvido.62
Desse modo, é possível que o órgão licenciador escolha a alternativa para a implantação de um determinado projeto que se compatibilize com outros interesses e seja a mais favorável ao meio ambiente, evitando que o EIA torne-se mera ferramenta procedimental, de acordo com as lições de Herman Benjamin63.
A diferença do rito extraordinário para o ordinário, portanto, se dá antes da expedição da primeira licença. Ademais, no rito extraordinário o prazo para expedição da licença prévia será de um ano, e os das demais licenças, bem como o tempo de duração de cada uma delas, seguem os mesmos.
2.3.2 Exigência do constituinte de 1988
Em que pese já houvesse no ordenamento jurídico brasileiro a previsão da necessidade de avaliação de impacto ambiental no licenciamento (art. 9º, III, da Lei 6.938/81), tal exigência ganhou status constitucional apenas com o advento da Constituição Federal de 1988, tendo seu art. 225, §1º, IV, estabelecido que o estudo de impacto ambiental deverá ser prévio, e que a ele deve ser dada publicidade.
Nos dizeres de Benjamin64, “O legislador constitucional brasileiro, portanto, pela
primeira vez na história do constitucionalismo mundial, deu assento, em sede de Constituição nacional, ao EIA”, atestando a postura progressista do constituinte de
62 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 270.
63 HERMAN, Benjamin. Os princípios do estudo prévio de impacto ambiental como limites da
discricionariedade administrativa. Biblioteca Digital Jurídica. Disponível em:
<https://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/8746/Os_Principios_do_Estudo_de_Impacto.pdf>, p. 10. 64 Ibid., p. 35.
1988 sobre o tema. Canotilho65 acredita que a ampliação dos canais de participação
pública seja um dos benefícios da referida constitucionalização, o que pode se dar com a realização de audiências públicas, por exemplo, conforme indicou-se anteriormente.
Tal tratamento se deve ao avanço dos ordenamentos jurídicos na busca pela proteção ao meio ambiente, tendo a Constituição de 1988 assegurado à matéria ambiental importância revolucionária, com disposições ao longo de todo seu texto e inclusive um capítulo específico sobre a matéria66.
2.3.3 Possibilidade de reprodução nas Constituições Estaduais
As Constituições Estaduais, no Brasil, reproduziram determinadas disposições da Constituição Federal por discricionariedade do constituinte estadual, e outras por se tratarem de normas de reprodução obrigatória.
No Estado da Bahia, a tutela protetiva do meio ambiente está prevista nos artigos 212 a 226, cabendo a este ente administrar os recursos ambientais e desenvolver ações com os demais setores da administração pública67 afim de efetivar
a proteção ambiental prevista.
A exigência do estudo prévio de impacto ambiental foi reproduzida na Constituição Baiana, e encontra-se prevista no art. 214, IV68. Vale ressaltar que as
Constituições Estaduais podem, inclusive, no que diz respeito à matéria ambiental, ir além do que a Constituição Federal preceitua69 para ampliar a proteção do meio
ambiente, nunca para mitigá-la.
65 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 96.
66 ROCHA, Júlio Cesar de Sá da. A proteção legal ao meio ambiente no estado da Bahia e outros estudos de direito ambiental e direito sanitário. Feira de Santana, BA, Universidade Estadual de Feira de Santana. Empresa Gráfica da Bahia (EGBA), 1997, p. 13.
67 Ibid., p. 14.
68 Art. 214 - O Estado e Municípios obrigam-se, através de seus órgãos da Administração direta e indireta, a:
(...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
69 FERREIRA, Robson Alves. A ineficácia do estudo prévio de impacto ambiental em face da desordenada expansão territorial urbana do Distrito Federal. Instituto Brasiliense de Direito
2.3.4 Lei regulamentadora
A lei 6.938/81, também conhecida como Política Nacional do Meio Ambiente, anterior à constituição de 1988, já previa no plano infraconstitucional a exigência do estudo de impacto ambiental em seu art. 9º, III70.
Necessário ressalvar que apesar da referida previsão legal, “A princípio, entretanto, não havia qualquer disposição expressa que confirmasse a necessidade de sua realização antes do desenvolvimento de atividades que pudessem causar alterações no meio ambiente”, como destacam Canotilho e Leite71.
A necessidade de apresentação prévia do EIA/RIMA surgiu no ordenamento no art. 18, caput, do Decreto 88.351/8372, que regulamenta a Lei nº 6.938/81, revogado
posteriormente pelo Decreto 99.274/90, que regulamenta a mesma lei, tendo este mantido disposição no mesmo sentido em seu art. 17, caput73, e ainda tornando o “[...]
EIA uma das espécies do gênero avaliação de impactos ambientais, pressuposto para o licenciamento de construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades capazes de causar degradação ambiental. ”74
Segundo Rocha75, o estudo prévio de impacto ambiental garante a efetividade
do equilíbrio ecológico do meio ambiente, e seria um dos mais importantes instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente.
Público, Brasília, DF, 2013. Disponível em:
<http://dspace.idp.edu.br:8080/xmlui/handle/123456789/1046>, p. 14. 70 Art. 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente: (...)
III - a avaliação de impactos ambientais;
71 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro, Saraiva, 4. ed. rev. São Paulo, SP, 2011, p. 269.
72 Art. 18 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimento de atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.
73 Art. 17 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimento de atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem assim os empreendimentos capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento do órgão estadual competente integrante do Sisnama, sem prejuízo de outras licenças legalmente exigíveis.
74 CANOTILHO, op. cit., p. 269.
75 ROCHA, Júlio Cesar de Sá da. A proteção legal ao meio ambiente no estado da Bahia e outros estudos de direito ambiental e direito sanitário. Feira de Santana, BA, Universidade Estadual de Feira de Santana. Empresa Gráfica da Bahia (EGBA), 1997, p. 37.
A norma federal, devido à amplitude do estudo prévio de impacto ambiental, não abrangeu totalmente o seu conteúdo, e por essa razão os Estados e Municípios podem criar normas relativas ao EIA, adaptando a Lei 6.938/81 às suas peculiaridades76.
Por fim, importante destacar o art. 8º, I, da Lei Federal 6.938/81:
Art. 8º Compete ao CONAMA:
I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA;
Por meio deste, a lei federal concedeu ao CONAMA competência para estabelecer normas e critérios relativos ao licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, e ainda, por via de interpretação constitucional, àquelas que possam causar significativa degradação, tendo estas hipóteses sido elencadas minimamente na Resolução 001/86, conforme será tratado no capítulo seguinte.
76FERREIRA, Robson Alves. A ineficácia do estudo prévio de impacto ambiental em face da desordenada expansão territorial urbana do Distrito Federal. Instituto Brasiliense de Direito
Público, Brasília, DF, 2013. Disponível em:
