Reforma do Aparelho Estatal (Reforma Administrativa)

Em meados da década de 90, surge a ideia de reforma ou reconstrução do

Estado lato sensu. E, inserida nesse contexto, teve-se como inadiável a reforma do

aparelho do Estado, visando a reforçar a governança, ou seja, a capacidade de o Estado implementar de forma eficiente políticas públicas, mediante a transição programada de um tipo de Administração Pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma Administração Pública gerencial, flexível e eficiente, mais voltada à cidadania ou, em última análise, ao bem comum. (in PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO, 1995).

Insta registrar que não há confundir-se Reforma do Estado e Reforma do Aparelho de Estado. Aparelho do Estado é uma expressão que significa administração pública em sentido amplo, compreendendo sua estrutura organizacional do Estado em seus três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nos três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. Reformar o Estado significa dar cabo a um projeto amplo, que engloba as várias áreas de governo e o conjunto da sociedade brasileira. Reformar o aparelho do Estado, por seu turno, tem uma finalidade mais restrita, já que se trata de conferir mais eficiência à administração pública, tornando-a acessível ao cidadão. (in PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO, 1995).

Neste sentido Santos (2003, p. 162):

Aparelho do estado diz respeito à organização estatal burocrática e ao sistema legal que lhe dá constituição. O Estado, em sentido estrito, não se confunde com o Estado-nação (país ou nação), nem com o Estado capitalista (Estado referido ao sistema econômico). Trata-se de ‘um tipo especial de organização burocrática, composta, de um lado, por um governo, uma burocracia pública e uma força armada e, de outro lado, por um complexo sistema legal ou constitucional’.

A Reforma do Estado consiste em uma reforma ampla, englobando assim, reformas social, previdenciária, tributária, do judiciário e administrativa. Certo é que a reforma administrativa deve anteceder às demais reformas que integram o panorama da Reforma do Estado, e constitui-se na mais importante delas, “[...] pois

passa a ser o mais decisivo instrumento para levá-la a cabo todos os demais aspectos da reforma de Estado” (MOREIRA NETO apud OLIVEIRA, 2006/2007, p.

3).

O ministro Bresser Pereira foi o responsável pela articulação da Reforma do Aparelho de Estado no Governo Fernando Henrique Cardoso. De acordo com o ministro, enquanto a crise dos anos 30 foi considerada uma crise Keynesiana, a crise dos anos 80 e 90 foi uma crise fiscal do Estado7. Na visão do ex-ministro, trata- se de uma “[...] crise do modo de intervenção do Estado Social, uma crise da forma

burocrática e ineficiente de administrar um Estado que se tornou grande demais para poder ser gerido nos termos da dominação racional legal analisada por Weber”

(apud, SANTOS, 2003, p. 162).

Para Pereira (apud, SANTOS, 2003, p. 163), o Estado é ineficiente por sua natureza, sendo que boa parte da ineficiência estatal decorre da crise fiscal:

Um Estado numa situação financeiramente insustentável, altamente endividado e sem crédito, é um Estado sem capacidade de promover o desenvolvimento, sem capacidade de realizar política econômica. É um Estado imobilizado, ineficiente”.

Nesta linha, Pereira (apud SANTOS, p. 163), aduz que a superação da crise econômica no Brasil seria atingida se fossem adotadas determinadas estratégias, tais como:

a) destinar apoio a uma economia fortemente orientada para o mercado; b) facilitar a intervenção do Estado em áreas em que o mercado é incapaz de atender;

c) reconhecer o caráter cíclico da intervenção estatal. ‘Algumas vezes é necessário reduzir o Estado e transformá-lo, a fim de que ele se torne mais efetivo (capaz de implementar essas políticas a um custo baixo)’.

7 _{“A crise do Estado define-se então como: (1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente} perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática”. In PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO.

Nesse passo, a pretensa reorganização das estruturas da Administração Pública teve como ênfase a qualidade e a produtividade do serviço público, voltada para a verdadeira profissionalização da Administração Pública. O modelo gerencial, porém, não nega o modelo anterior, da Administração Pública burocrática. Ao contrário, nele está apoiado, conservando, ainda que de forma mais flexível, alguns dos seus princípios fundamentais, como o profissionalismo e a impessoalidade (critérios rígidos de mérito para admissão no serviço público, sistema estruturado e universal de remuneração, carreiras, avaliação constante de desempenho, treinamento sistemático, etc.). A diferença reside na forma de controle, antes voltado para o processo, agora, no modelo gerencial, também para o resultado.

Outrossim, conservados os aspectos positivos do modelo anterior de Administração Pública (a burocrática), o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995) destacou a necessidade e a importância da redução de custos e do aumento da qualidade e produtividade do serviço público, maior controle dos resultados, da descentralização, do diálogo efetivo com o cidadão, enfim, da verdadeira profissionalização da Administração Pública e do servidor público.

Como bem destaca Faria (2007, p. 43):

[...] Administração Pública vem passando por profunda modificação, tanto no que tange à sua estrutura organizacional e funcional como também, no que pertine aos meios utilizados para a prestação dos serviços públicos e ao atendimento aos interesses da sociedade em geral. As mudanças decorrem, principalmente, em função da globalização econômica e do neoliberalismo adotado pelo Brasil na última década do século XX.

As principais mudanças consistem: no afastamento da Administração Pública da atividade de prestação direta de serviços públicos e, sobretudo, da atuação na atividade econômica. As atividades essencialmente econômicas foram transferidas à atividade privada por meio da privatização das empresas estatais. Os grupos privados que adquiriram empresas governamentais prestadoras de serviços púbicos remunerados, tornaram- se, por força de lei e nos termos de contrato de concessão ou permissão, delegatárias dos respectivos serviços. Os serviços não remunerados vêm sendo, em parte, executados em parceria com entidades privadas sem fins lucrativos [...].

As atividades precípuas da Administração Pública, na atualidade, constituem-se basicamente nas atividades gestora, regulatória, fiscalizadora e gerenciadora.

Com efeito, na Mensagem Presidencial n. 886/95, convertida em Proposta de Emenda Constitucional, e posteriormente aprovada como Emenda Constitucional n. 19, trazia em sua Exposição de Motivos n. 49/95 suas pretensões. Assim constava:

A crise do Estado está na raiz do período de prolongada estagnação econômica que o Brasil experimentou nos últimos quinze anos. Nas suas múltiplas facetas, esta crise se manifestou como crise fiscal, crise do modo de intervenção do Estado na economia e crise do próprio aparelho estatal. No que diz respeito a esta última dimensão, a capacidade de ação administrativa do Estado se deteriorou, enquanto prevalecia um enfoque equivocado que levou ao desmonte do aparelho estatal e ao desprestígio de sua burocracia.

Para este Governo, a reforma administrativa é componente indissociável do conjunto das mudanças constitucionais que está propondo à sociedade. São mudanças que conduzirão à reestruturação do Estado e à redefinição do seu papel e da sua forma de atuação, para que se possa alcançar um equacionamento consistente e duradouro da crise.

O revigoramento da capacidade de gestão, de formulação e de implementação de políticas nos aparatos estatais será determinante para a retomada do desenvolvimento econômico e o atendimento às demandas da cidadania por um serviço público de melhor qualidade. Além disso, o aumento da eficiência do aparelho do Estado é essencial para a superação definitiva da crise fiscal.

[...]

No difícil contexto do retorno à democracia, que em nosso país foi simultâneo à crise financeira do Estado, a Constituição de 1988 corporificou uma concepção de administração pública verticalizada, hierárquica, rígida, que favoreceu a proliferação de controles muitas vezes desnecessários. Cumpre agora, reavaliar algumas das opções e modelos adotados, assimilando novos conceitos que reorientem a ação estatal em direção à eficiência e à qualidade dos serviços prestados ao cidadão.

A revisão de dispositivos constitucionais e inúmeras outras mudanças na esfera jurídico-legal que a acompanharão, estão direcionadas para o delineamento de condições propícias à implantação de novos formatos organizacionais e institucionais, à revisão de rotinas e procedimentos e à substituição dos controles formais pela avaliação permanente de resultados. [...] Como resultados esperados da reforma administrativa, vale destacar o seguinte:

incorporar a dimensão da eficiência na administração pública: o aparelho de

Estado deverá se revelar apto a gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade, com os recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte;

contribuir para o equilíbrio das contas públicas: as esferas de Governo que

enfrentam o desequilíbrio das contas públicas disporão de maior liberdade para a adoção de medidas efetivas de redução de seus quadros de pessoal, obedecidos critérios que evitem a utilização abusiva ou persecutória de tais dispositivos;

viabilizar o federalismo administrativo: a introdução de novos formatos

institucionais para a gestão em regime de cooperação dos serviços públicos, envolvendo a União, Estados, Distrito Federal e Municípios e a remoção de obstáculos legais à transferência de bens e de pessoal, aprofundarão a aplicação dos preceitos do federalismo na administração pública, particularmente no que tange à descentralização dos serviços públicos;

romper com formatos jurídicos e institucionais rígidos e uniformizadores: a

revisão constitucional permitirá a implantação de um novo desenho estrutural na Administração Pública brasileira que contemplará a diferenciação e a inovação no tratamento de estruturas, formas jurídicas e métodos de gestão e de controle, particularmente no que tange ao regime jurídico dos servidores, aos mecanismos de recrutamento de quadros e à política remuneratória;

enfatizar a qualidade e o desempenho nos serviços públicos: a assimilação

pelo serviço público da centralidade do cidadão e da importância da ontínua superação de metas de desempenho, conjugada com a retirada de ontroles

e obstruções legais desnecessários, repercutirá na melhoria dos serviços públicos. (grifos do original).

Como afirma Dias (2009, p. 25):

É importante destacar que a Reforma Administrativa não foi um fato isolado e compõe um processo de alteração do texto constitucional que se iniciou no Governo do Presidente Fernando Collor de Mello e do Vice-Presidente Itamar Franco, se intensificou durante a Presidência de Fernando Henrique Cardoso e foi mantida durante o Governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

Por fim, a reforma do aparelho do Estado, que teve por objetivo o fim da administração pública burocrática e a implantação da administração pública gerencial, na qual se assenta todo Estado moderno, apenas acompanhou a “era da

Globalização” que teve início na decadência dos regimes comunistas, com a

ascensão do espírito capitalista, e mais tarde o neoliberalismo, que prega a redução do Estado nas atividades econômicas, a privatização das empresas estatais de serviços, seguida da redução das atividades antes reservadas ao monopólio estatal. (apud DIAS, 2009, p. 17/27).