A reforma dos Estados ganhou grande importância principalmente a partir das décadas de 80 e 90, mesmo que tivesse sua gênese já nos anos 7018. Esse tema se tornou ponto chave de discussões entre intelectuais e políticos de várias partes do globo. Embora muito fosse debatido sobre o assunto, não havia um consenso. Pelo contrário, as respostas para os novos ajustes estruturais dos Estados Nacionais navegavam entre críticas avassaladoras e discursos defensores das reais necessidades de adequação à nova economia globalizada.
Em última ordem o debate mais amplo sempre recai sobre a oposição ideológica entre defensores de “mais Estado” e defensores de “menos Estado”. A reforma dos Estados nacionais surgiu então como uma questão central na discussão política e dividiu não somente departamentos das universidades, mas também partidos políticos e orientações de governantes nas implementações de suas plataformas de governo.
A longínqua oposição entre os defensores do Estado mínimo e do Estado com “braços musculosos” parecia ter ganhado novo round a partir das décadas supracitadas. Foram vários os fatores históricos que corroboraram para a ascensão de um pensamento considerado “neoconservador” e identificado por muitos pelo nome de neoliberal. Dentre esses acontecimentos citamos alguns explicitados pelo Plano Diretor da Reforma de Estado elaborado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma de Estado no Brasil em 1995:
A crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação. Após várias tentativas de explicação, tornou-se claro afinal que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas. A desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar aplicada com relativo sucesso no pós-guerra. (BRASIL, 1995, p.10)
18 Informações sobre as reformas administrativas ocorridas no Brasil, nos Estados Unidos e na União
Européia podem ser encontradas no artigo de Matias-Pereira (2008). Neste texto o autor trabalha sob uma perspectiva comparativa as reformas administrativas destes países, assim como discute brilhantemente o contexto de ascensão das idéias reformistas neoliberais, principalmente a partir da década de 80.
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Essa crise, como foi dito acima, decorreu de uma sobrecarga sofrida pelos Estados que não conseguiam mais responder às demandas crescentes, impulsionadas após a Primeira Guerra Mundial e pela Grande Depressão de 1929. Esses acontecimentos históricos, dentre tantos outros, marcaram o aumento das expectativas sobre o que aconteceria a partir da crise do Estado chamado “previdenciário” e, até então, considerado como principal agente indutor do crescimento dos países.
Se até a crise de 1929 o liberalismo reinou quase absoluto, o período posterior permitiu um inflamento sem precedentes nas estruturas dos Estados na maioria dos países capitalistas. O Estado passou a ser o grande agente indutor do crescimento e do desenvolvimento dos países. Diante do fracasso das leis invisíveis do mercado que culminou na crise de 1929 o Estado reforçou seu papel e sua presença na sociedade, sobretudo como ente regulador e indutor no campo econômico. Tudo provinha e emanava do Estado, as políticas de pleno emprego, a assistência social, o protecionismo e as demais normas e regulamentações que determinavam as regras do jogo econômico. Esse processo de alteração dos níveis de intervenção estatal pode ser observado a partir do que foi discutido no primeiro capítulo desta tese, oportunidade em que se apresentou os alcances e limites dos Estados brasileiro e argentino em relação à sua sociedade civil. Foi possível observar que os processos de reforma dos Estados nacionais, assim como as reformas da administração pública destes dois países (que serão devidamente explicadas no próximo capítulo) estão intimamente ligadas a toda história das suas formações políticas, econômicas e sociais.
Isso implica dizer que os arranjos políticos que determinaram em grande parte as reformas de Estado destes países foram conseqüência de todo um complexo processo de desenvolvimento das instituições e da relação destas com o tecido social. É importante levar em consideração que os países em desenvolvimento como Brasil e Argentina, inseridos em um contexto de globalização mundial das economias, também sofrem as conseqüências, em um curto espaço de tempo, de eventuais crises ou transformações que ocorram nos países desenvolvidos. Os possíveis altos e baixos das economias dos países centrais refletem quase que instantaneamente nos países periféricos.
Diante de uma possível alternância histórica entre momentos de “mais Estado” e de “menos Estado”, não só em países de capitalismo periférico19, como é o caso da
19 Como foi observado, por exemplo, nos casos brasileiro e argentino, já discutidos no primeiro capítulo,
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temática do presente trabalho, mas também em países considerados desenvolvidos, surgiram várias interpretações acerca da viabilidade, importância, grau de expansão e até juízos de valor sobre as diversas concepções de tamanho e alcance da máquina estatal.
Em muitos momentos a discussão normativa deu a tônica das correntes ideológicas que se alastraram em todo o globo, trazendo consigo um conjunto de valores que preconizavam reformas ditas “essenciais” aos Estados nacionais dos diversos países capitalistas, notadamente os periféricos. Vários instrumentos de imposição destes pacotes foram utilizados, para além de um receituário propriamente recomendado. Sob a capa dos organismos de financiamento e de crédito internacionais os países de capitalismo central, principalmente os Estados Unidos, conseguiram, com maior ou menor êxito, fazer cumprir suas recomendações no tocante ao desenho institucional do aparelho estatal dos países periféricos que serviam aos seus interesses imperialistas.
A grande questão é: até que ponto as recomendações feitas pelos organismos internacionais (que por trás subsumem os interesses das grandes potências capitalistas como os Estados Unidos) são reais necessidades dos Estados subdesenvolvidos ou em desenvolvimento e até que ponto elas fazem parte de uma estratégia imperialista dos países de capitalismo central? Talvez não exista uma resposta exata para esta pergunta, porém ela coloca grandes desafios para se pensar a reforma dos Estados.
Indo ainda um pouco mais além, poder-se-ia elaborar diversas outras perguntas como: nos casos brasileiro e argentino, qual seria o limítrofe entre uma real necessidade de remodelagem dos Estados para adequação ao novo mercado global e uma abertura indiscriminada e irresponsável dos seus mercados, entrega dos patrimônios públicos à iniciativa privada e tantas outras reformas de cunho duvidoso? Até que ponto, por exemplo, existe uma melhor gestão de determinados serviços pela iniciativa privada do que esta feita sob a égide da administração pública?
As questões não acabam por aí. Na concepção de uma administração pública voltada para resultados mais quantificáveis qual é o limite de isolamento entre as questões técnicas e as questões políticas? Ou seja, até que ponto as decisões econômicas de um Banco Central devem ser isoladas no chamado “insulamento burocrático” das decisões políticas? Qual o nível de permeabilidade aceitável entre o que é técnico e o que é político?
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Muito bem, essas perguntas não serão taxativamente respondidas aqui, porém elas dão ensejo à discussão que será feita ao longo deste capítulo. A pergunta central, feita acima, norteará o desenvolvimento deste capítulo que será subdividido em algumas partes. Serão estabelecidas duas grandes “frentes” para se responder aquela pergunta. Vale uma pequena introdução sobre essas duas tentativas de resposta, que, como todas teorias possuem limitações, porém fornecem argumentos e informações que auxiliam no processo de se situar na discussão acerca da reforma de Estado.
A primeira das respostas, e o conjunto de intelectuais que a defende, será chamada aqui de perspectiva “tecnicista” ou “restrita”, mas também podem ser utilizadas outras variações como reforma “não-expandida” ou “limitada”. Sobre essa perspectiva destaca-se a abordagem da reforma de Estado como fruto de uma necessidade real que os países enfrentavam principalmente após o esgotamento do modelo de welfare state vigente até meados das décadas de 70 e 80.
A abordagem tecnicista leva em conta basicamente uma análise das situações contábeis dos Estados e aponta para as impossibilidades de adequação dos países em desenvolvimento ao novo mundo global a partir dos desenhos institucionais que cresceram e se desenvolveram principalmente após a década de 1930. Nesse sentido é possível dizer que essa gama de defensores da reforma estatal dos anos 90 buscou argumentos e soluções baseadas em um modelo de Estado enxuto e eficiente, muitas vezes recorrendo ao exemplo da “perfeição” do modelo mercadológico e a sua melhor capacidade gestão.
O nome utilizado aqui, de abordagem “tecnicista” ou “restrita” se justifica pelo fato de que essa corrente considera o Estado de maneira mais isolada das outras dimensões do conjunto da sociedade. É um pensamento técnico e mais preocupado com acerto de contas públicas, reformas para melhoria da gestão, resultados, indicadores e por vezes deixa de lado uma abordagem mais expandida e extensa, não levando em conta a relação entre o Estado e a sociedade, e as variantes histórico-culturais, focando mais especificamente questões técnicas e contábeis.
Os principais autores estandartes deste viés de reforma considerada como restrita são Bresser Pereira, que lançou a defesa de seu modelo estatal em um livro chamado “Reforma de Estado e Administração Pública Gerencial”, em conjunto com outros intelectuais de renome como Adam Przeworski, Donald Kettl, William Glade e o
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próprio intelectual e ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. Para facilitar o trabalho serão destacados os principais pontos defendidos por Bresser Pereira, no livro supracitado e em outros textos, considerando o mesmo como o principal expoente deste modelo reformista e eventualmente citando outros autores que corroboram com seus argumentos.
Se por um lado é possível agrupar defensores de reformas mais restritas voltadas ao núcleo da instituição estatal, por outro se encontra os opositores ou mesmo discordantes deste modelo. É o segundo grupo de intelectuais que produzem o ideário de uma abordagem que será considerada nesta tese como “expandida”, “irrestrita” ou “ampliada”, o que desembocaria em sinônimos como reforma de “bases largas” ou reforma que vai para além do núcleo de Estado. Todas as variantes de nome devem levar ao mesmo significado: o de que a reforma de Estado e a reforma administrativa, foco desta pesquisa, devem ir muito além do que o ajuste contábil e a melhoria da gestão dos serviços públicos.
Esta segunda corrente de intelectuais é crítica ao modelo de reforma que seja restrito às instituições políticas estatais sem levar em conta o contexto social dos países em desenvolvimento. É uma concepção mais contestatória, mais inconformada e crítica ao modelo restrito de Bresser. As realidades sociais são mais valorizadas e levadas em conta num contexto mais amplo, sob todos os aspectos, do que as variáveis técnicas e de gestão. É claro que não há uma desqualificação total nem irresponsável da perspectiva técnica e contábil, mas a abordagem expandida se preocupa com a interação entre as ações governamentais no sentido de modificar o tamanho do Estado e, além disso, os seus reflexos sociais.
Desta forma a avaliação expandida critica o modelo restrito tratando o mesmo como fruto de interesses imperialistas e nomeando esta fera como “neoliberalismo”. Deve-se tomar cuidado para não cometer o erro de “jogar fora a criança junto com a água do banho” considerando que toda iniciativa de reforma de Estado seja fruto de uma força oculta e metafísica proveniente dos interesses do grande capital. Essa é uma explicação superficial e já pode ser desqualificada logo de começo. Todavia as críticas que a abordagem irrestrita faz ao modelo concebido como neoliberal devem ser muitas vezes consideradas.
Sendo assim é possível traçar uma linha imaginária com dois extremos. Em uma ponta estariam as concepções de Estado ultra-mínimas, os chamados neoliberais, que de uma maneira bem clara defendem uma retirada substancial do Estado e uma gestão
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pública que respeite de maneira irrestrita às leis mercadológicas. No lado oposto estariam as orientações mais “estatizantes” que consideram o Estado como o maior e talvez o único agente indutor do desenvolvimento dos países. No intermédio desta linha imaginária se localizariam as duas concepções que serão discutidas à frente. Mais próximo dos “estatizantes” estariam os pensadores do segundo bloco, mais perto dos ultra-liberais estariam os intelectuais do primeiro bloco.
Alguns dos autores que concebem as reformas de maneira expandida e são mais aguerridos a partir de uma ótica marxista são Ricardo Antunes, Boito Jr.; e outros de total relevância para esta perspectiva como é o caso de Eli Diniz e Ha-Joon Chang, que serão citados ao longo das explanações que virão à frente.
Antes de avançar no desenvolvimento das principais idéias destacadas acima pode se fazer um pequeno quadro demonstrativo sobre as duas abordagens:
QUADRO 4
DUAS ABORDAGENS SOBRE REFORMA DE ESTADO
Concepção de Reforma de Estado “Restrita” ou “Tecnicista” “Ampliada” ou “Expandida”
Principais autores Bresser Pereira, FHC e outros
Eli Diniz, Chang, Ricardo Antunes e outros
Foco de análise
Principalmente as questões restritas ao Estado: gestão, contas públicas, resultados
e etc
Foco no papel social das reformas do Estado e seus
reflexos de forma mais abrangente Tamanho do Estado Aproxima-se das concepções de Estado mínimo Aproxima-se de concepções de um Estado forte e propulsor do desenvolvimento
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Concepção de Estado Mercadológica “Estadocêntrica”
Teoria de Estado
Teoria liberal e a sua releitura contemporânea
(neoliberal)
Vai desde o extremo socialista ao modelo de welfare state e keynesiano
Fonte: Elaboração própria.
A partir do quadro resumo apresentado acima se passa a apontar os principais pontos das duas concepções de reforma de Estado. A primeira a ser discutida será a restrita ou tecnicista.
3.1 - A abordagem tecnicista ou restrita: a reforma de Estado no
centro das agendas governamentais
A abordagem tecnicista ou restrita será discutida neste tópico baseada principalmente no pensamento do ex-Ministro brasileiro Bresser Pereira, destacando seus delineamentos de um Estado (no caso brasileiro) que deveria ser reformado a partir dos anos 90. Uma primeira questão a ser considerada é a de que a concepção estatal de Bresser e dos ideólogos que simpatizam com essa linha de pensamento está calcada muito mais numa visão “mercadológica” e muito menos “estadocêntrica”. Isso quer dizer que as diretrizes acatadas pelos governantes adeptos desta corrente foram voltadas para uma reforma de Estado que visava instaurar na administração pública elementos empresariais.
Desta maneira a reforma estatal defendida por Bresser é considerada restrita ou tecnicista por estar preocupada acima de tudo com os ajustes no sentido de modificar sua orientação, que anteriormente se pautava pela definição de um Estado de grande estatura, para um desenho mais enxuto e mais pró-mercado. Não se deve incorrer numa leitura injusta desta abordagem tecnicista e simplesmente ignorar que havia minimamente uma preocupação com as questões sociais. A questão é que o foco principal das reformas recomendadas abrange as instituições da máquina estatal e os ajustes levam em conta muito mais uma análise empírica de acerto contábil dos Estados
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subdesenvolvidos do que propriamente o seu papel como agente promotor de justiça social ou de motor do desenvolvimento social atrelado ao econômico.
Retomando a pergunta do início do capítulo: até que ponto as recomendações feitas pelos organismos internacionais são reais necessidades dos Estados subdesenvolvidos e até que ponto fazem parte de uma estratégia imperialista dos países de capitalismo central? A resposta mais adequada no presente tópico de discussão se pauta pela orientação de que os ajustes estruturais e as modificações dos Estados Nacionais dos países subdesenvolvidos são resultados de uma real necessidade de readequação destes países ao novo momento de globalização das economias diante do esgotamento do modelo de Estado keynesiano que perdurou até meados das décadas de 70 e 80.
De fato a preocupação de Bresser faz parte de um debate inconcluso que segundo ele recai sobre qual o papel que o Estado deve exercer no mundo contemporâneo e qual o grau de intervenção que ele deve ter no campo econômico. Nesse contexto deve ser levado em conta o novo panorama mundial inaugurado pelo processo de globalização das economias que forçaram, segundo ele, uma redefinição das estruturas de Estado que já não correspondiam às novas exigências do modelo de capitalismo transnacional.
O autor ressalta o panorama de crise dos Estados nacionais e suas causas: “tornou-se cada vez mais claro que a causa básica da grande crise dos anos 80... foi o Estado: uma crise fiscal do Estado, uma crise do tipo de intervenção estatal e uma crise da forma burocrática de administração do Estado”. Acrescenta ainda, rejeitando o rótulo de neoliberal, que “se a proposta de um Estado mínimo não é realista, e se o fator básico subjacente à crise econômica é a crise do Estado, a conclusão só pode ser uma: a solução não é provocar o definhamento do Estado, mas reconstruí-lo, reformá-lo.” (PEREIRA, 2005, p. 23).
Bresser também traz a tona o fato de que as reformas estruturais dos Estados iniciadas nos anos 80 aconteceram em dois momentos. No primeiro momento, segundo o autor, as reformas promovidas foram aquelas que devolveriam a saúde e a autonomia financeira dos Estados, estas seriam notadamente o ajuste fiscal e a privatização. São as chamadas reformas de “primeira ordem”, ou seja, são as primeiras transformações do pacote de reformas que os Estados nacionais dos países deveriam sofrer para se adequar ao novo modelo global. Já em seqüência o segundo conjunto de reformas estruturais deveria ser o da reforma administrativa, que é o foco do estudo de Bresser e também as
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demais transformações necessárias como as desregulamentações, as aberturas comerciais e flexibilizações no campo do trabalho.
O ex-Ministro ao rejeitar o conceito neoliberal considera que o Estado deve se reduzir, mas não ao extremo desejado por tal modelo. Trata-se de resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar satisfatoriamente as políticas públicas. É importante se destacar um fator importante, o Estado enxuto de Bresser não é sinônimo de um Estado ausente, pelo contrário, o Estado regulador pretendido por ele não deve prover diretamente uma considerável gama de serviços, porém deve ser a garantia de que estes sejam oferecidos levando em conta o interesse público.
Bresser destaca que o bom uso dos recursos é o que importa, e por isso considera que:
...os recursos econômicos e políticos são por definição escassos, mas é possível superar parcialmente essa limitação com seu uso eficiente pelo estado, quando não se pode contar com o mercado, isto é, quando a alocação de recursos pelo mercado não é solução factível, dado seu caráter distorcido ou dada sua incompletude. (PEREIRA, 2005, p. 24).
O autor acrescenta ainda que a função de uma administração pública eficiente é justamente a de reduzir a lacuna que separa a demanda social e a satisfação das demandas sociais.
Para se entender o modelo de Estado e de administração pública que Bresser constrói faz-se necessário uma pequena digressão sobre os modelos de administração pública preexistentes (patrimonialista, burocrática e gerencial) e que foram em escala evolutiva20 entrando e saindo de cena e dando lugar a novos modelos adaptados a novas realidades.
Os casos do Brasil e da Argentina podem ser observados como exemplos da evolução destes modelos de administração pública apresentados por Bresser. Vale destacar que características dos modelos anteriores quase sempre resistem às transformações promovidas pelos novos modelos. Com isso passam a existir modelos novos que se encontram obrigatoriamente forçados a conviver com estruturas do passado. Isto será bastante visível nos casos brasileiro e argentino.