1. A INFLUÊNCIA DA CLASSE EMPRESARIAL NA GESTÃO
2.1. Reformas educacionais, ideário neoliberal e a participação do Brasil em sua
A escola neoliberal designa um certo modelo escolar que considera a educação como um bem essencialmente privado e cujo valor é, antes de tudo econômico.
Christian Laval, A Escola não é uma empresa.
Neste capítulo, faremos um breve um percurso sobre as reformas educacionais presentes em alguns países signatários da agenda global consolidada pelos organismos multilaterais e buscaremos analisar como essas reformas, sob a lógica empresarial, se inscreveram no Brasil, especialmente na esfera educacional do Estado de São Paulo a partir de 1990.
2.1 Reformas educacionais, ideário neoliberal e a participação do Brasil em sua agenda global
De acordo Gentili (1997), a ofensiva neoliberal que perseguiu os sistemas educacionais nos países da América Latina através do Consenso de Washington levou o Estado a promover uma reestruturação no que concerne à “eficiência, eficácia e produtividade” nas escolas em nome da qualidade. Assim, a educação nesses países constituiu-se na esfera de “mercado” e “competição”, deslocando-se de um bem público de direito social para a condição de “mercadoria”.
Shiroma, Moraes e Evangelista (2000) demonstram como a produção teórica da Cepal (Comissão Econômica para América Latina e o Caribe), com o documento Transformación
productiva com equidad, em 1990, influenciou esses países a fazerem reformas educacionais
em seus sistemas de ensino para articular os conhecimentos e habilidades específicas das demandas do sistema produtivo com o processo de reestruturação produtiva em curso nesses países. Desta forma, “a CEPAL entendia que a reforma do sistema produtivo e a difusão de conhecimento eram os instrumentos cruciais para enfrentar ambos os desafios: construção de
uma moderna cidadania e da competitividade” (SHIROMA, MORAES; EVANGELISTA, 2000, p. 54).
Segundo as autoras, desenvolveu-se nesse processo uma moderna cidadania, por intermédio da escola de acesso universal, com o objetivo de formar cidadãos que compreendam os “códigos da modernidade” para a participação na vida pública e, assim, “desenvolver-se produtivamente na sociedade moderna” à luz da acumulação do capital (SHIROMA, MORAES; EVANGELISTA, 2000, p. 55). Na mesma medida Bernussi (2014, pp. 17-18) afirma que a preocupação do Banco Mundial no campo da educação é investir em recursos humanos para que se produza “um retorno maior em termos de crescimento econômico do que o investimento em capital físico”.
Com a atuação das agências multilateriais (Organização Mundial do Comércio – OMC, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE, Banco Mundial – BM e Fundo Monetário Internacional – FMI) procedeu-se a reconfiguração da escola republicana em uma escola-empresa, sob a lógica do Estado Gerencial. É o que demonstra Laval (2004) no contexto francês, em que, por meio da ótica do financiamento e da imposição das políticas internacionais de formação de força produtiva, se configurou um modelo hegemônico e de cunho utilitário para acumulação do capital na esfera educativa. Nesse sentido, a escola-empresa segue a lógica e a linguagem dos organismos multilaterais sob o imperativo da competividade, promovendo as bases da “teoria do capital humano” na educação. Assim, essa escola, ao confluir para o ideário neoliberal, passa a ser organizada e administrada a partir das características oriundas da esfera privada.
Como demonstra o autor, esse modelo pedagógico, destinado tanto para os países desenvolvidos como para os subdesenvolvidos, baseou-se nas competências e habilidades, promovendo no cotidiano escolar o reforço do individualismo, das desigualdades sociais e da competitividade. Laval (2004) nos apresenta essa “nova ordem educativa”, expondo como a racionalidade econômica foi incorporada pela educação, tornando esta não mais um bem público de direito social, mas um bem privado para servir às empresas e à economia capitalista. Desta forma, as imposições advindas das agências multilaterais apresentam um pensamento educativo a respeito da escola que visa produzir o espírito da concorrência no ensino, promovendo um processo de competição entre as escolas.
Dale (2004) explana como essas forças supranacionais têm por finalidade uma “agenda Globalmente Estruturada para a Educação” a fim de influenciar as políticas educativas
nacionais sobre sua ótica. Essa agenda aponta a globalização como um conjunto de mecanismos “político-econômicos para a organização da economia global, conduzido pela necessidade de manter o sistema capitalista” em nome do lucro (DALE, 2004, p. 436). O autor revela que a adesão dos países signatários dessa agenda ocorre por dois fatores: a) por pressão econômica ou b) de interesse nacional próprio. Com vistas a diminuir custos e investimentos na educação, essa agenda definida pelas agências multilaterais pontuam a fixação de normas de desempenho para melhoria dos resultados educacionais através de testes padronizados (avaliações externas) e de currículos prescritivos, mas em contrapartida impõem o cumprimento das metas, um modelo de gestão empresarial nas escolas e políticas de responsabilização de todos os profissionais da educação e da instituição de ensino.
Como demonstra o autor português Licínio Lima (2011), a República Portuguesa introduziu as orientações desses organismos internacionais atreladas à Reforma do Estado, revelando a lógica de mercado na organização, na gestão das escolas e nos demais elementos envolvidos no processo educativo como a avaliação, a organização curricular e o processo de trabalho dos profissionais da educação.
Em meio ao contexto do Reino Unido, Ball (2011) analisa que as reformas educacionais se consolidaram por intermédio do chamado “novo gerencialismo”, fundamentado a partir da “infraestrutura e incentivos na forma de mercado”, na “direção das possibilidades de financiamento” e na “responsabilização (accountability) relacionadas com performance”. Processo este capaz de abarcar, como afirmam os demais autores mencionados neste tópico, o conjunto dos aspectos da vida escolar, ou seja, todas as dimensões e todos os profissionais que atuam nas escolas (BALL, 2011, p. 25).
Neste contexto, o Banco Mundial lança-se na organização de uma agenda global que passa a defender a implementação da teoria do capital humano para o desenvolvimento econômico dos países signatários (OLIVEIRA, 2017).
O Banco Mundial consolidou-se como uma importante instituição de fomento da educação, não apenas por distinguir-se como o maior provedor de empréstimos para programas de ensino, mas também como promotor de suas próprias visões acerca do conteúdo da política de educação. Moldando o papel da educação no desenvolvimento, o Banco Mundial permanece um dos atores mais importantes no multilateralismo educacional. Desde a década de 1990 até a primeira década do século 21, a estratégia neoliberal continua sendo central da agenda internacional da educação (BERNUSSI, 2014, p. 32).
Em consonância com essa agenda global, em 1990, o governo brasileiro, sob o mandato de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), participou da “Conferência de Educação para Todos”, em Jomtien, na Tailândia. Tal encontro resultou na assinatura da Declaração Mundial
sobre Educação para Todos que, em confluência com as orientações das instituições
multilaterais, promoveu uma ampla reforma educacional pautada na lógica do Estado Gerencial (PIOLLI, 2010; MATTOS, 2012; HIDAKA, 2012; OLIVEIRA, 2017).
Nesse sentido, o Brasil assumiu a responsabilidade de impulsionar essas políticas públicas educacionais reformadoras ao longo dessa década (1990) em diversas reuniões regionais e globais de cunho avaliativo acordadas na conferência e no Fórum Consultivo Internacional "Educação para Todos” (Education for All – EFA) (SHIROMA, MORAES e EVANGELISTA, 2000). Para as autoras, a Conferência teve a finalidade de estabelecer uma “educação básica de qualidade”, promovendo um consenso de distintos interesses por intermédio do discurso da qualidade. Assim, o Fórum objetivou consolidar seu projeto pela estratégia da “participação de todos”, com vistas a fortalecer ideologicamente uma suposta “solidariedade internacional, promovedora de relações econômicas justas e equitativas para corrigir as disparidades econômicas entre nações” (SHIROMA, MORAES e EVANGELISTA, 2000). Busca-se, segundo esse ideal, garantir uma ampla tarefa social apoiada no discurso da paz mundial.
A busca de recursos por meio de parcerias com o setor privado fora justificada pela escassez de recursos destinados às escolas públicas. E assim, os projetos educacionais descritos pelas agências multilaterais foram implementados pelo governo brasileiro na década de 1990, no uso de medidas provisórias, decretos e resoluções que convergiam com os documentos da CEPAL e da Unesco (Educación y conocimiento:eje de la transformación productiva com
equidad) em 1992.
Na visão da CEPAL, uma profunda revisão dos conteúdos cognitivos, instrumentais e éticos da formação proporcionada da sociedade às novas gerações. A equidade, princípio básico da proposta cepalina, é entendida como a igualdade de oportunidades de acesso, de tratamento e resultados. O termo refere-se ao acesso à educação – quer dizer com iguais oportunidades de ingresso – e à distribuição das possibilidades de obter uma educação de qualidade. O acesso equitativo à educação significa acesso aos conhecimentos socialmente significativos. A novidade do debate internacional é que a equidade não é mais analisada simplesmente em termos da cobertura, mas centra-se agora na qualidade da oferta e na eficácia das estratégias aplicadas para resolver o problema dos excluídos do ensino e da capacitação (SHIROMA, MORAES e EVANGELISTA, 2000, p. 54).
Bernussi (2014, p. 57) fortalece essa perspectiva ao demonstrar que o Brasil é um dos maiores seguidores da agenda global do Banco Mundial, implementando projetos para a melhoria na “qualidade e da eficiência da educação”, assim como endossa o discurso que os sustentem. Nas palavras da autora, essa relação entre os discursos e a agenda no campo da educação é assim definida:
Esse cenário sugere duas relações top-down: a primeira do nacional para o local, na qual as escolas seguem as diretrizes estabelecidas pelos governos nacionais; e ao mesmo tempo outra do internacional para o nacional, onde as organizações internacionais influenciam e moldam a agenda da educação, influenciando os atores nacionais, federais, estaduais e municipais, a implementar políticas específicas (BERNUSSI, 2014, p. 63).
Shiroma, Moraes e Evangelista (2000) apontam que a questão central para o consenso entre o público e privado no Brasil desenvolveu-se em diversos setores, a partir da década de 1990, mas sobretudo sobre o discurso da qualidade e de uma agenda nacional em convergência com os interesses dos organismos multilaterais. A perspectiva do setor empresarial e sua vontade de participar da educação, sob a forma de sua “responsabilidade social” perante a crise educacional brasileira, estabelecia os empresários como “interlocutores privilegiados” dos governos nos entes federativos (nacional, estadual e municipal). A “Carta Educação”, formulada em 1992 no Fórum Capital/Trabalho na USP apresentava as recomendações que visavam a melhoria da qualidade do sistema educativo pela aferição dos desempenhos dos educandos e uma ampla mobilização social em convergência com as recomendações da CEPAL.
Na década de 1990 foram criados aparatos jurídicos e políticas públicas educacionais para responder às exigências impostas pelas orientações dos organismos multilaterais, tais como: a) Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (9.394/1996); b) o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – FUNDEF (9.424/1996), que tem por objetivo de descentralização e responsabilização dos entes federativos; c) as políticas de avaliação externa22 SAEB, que se constituíram como formas de mensurar os resultados para observar o (in) sucesso das políticas de formação de força produtiva
22 O Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) foi regulamentada pela Portaria n. 1.795, de 27.12.1994,
que tem como objetivo, “promover uma avaliação externa e em larga escala da educação no Brasil, visando construir dois tipos de medidas. A primeira, da aprendizagem dos estudantes e, a segunda, dos fatores de contexto correlacionados com o desempenho escolar. A implementação da avaliação em larga escala se constituiu com a intenção de subsidiar os formuladores e executores das ações governamentais na área educacional em todos os níveis de governo. Com a avaliação se pretende averiguar a eficiência dos sistemas no processo de ensino aprendizagem e, também, a equidade da educação oferecida em todo país” (BRASIL, 1994).
e para promover a responsabilização dos profissionais da educação e d) as Diretrizes curriculares, como os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs), que receberam forte influência do relatório internacional da Unesco, por meio das orientações para a educação do século XXI – documento intitulado “Educação, um Tesouro a descobrir”23, publicado em 1996, pelo francês Jacques Delors, integrante da presidência da Comissão Europeia.
Como apontado por Neves (2005), os discursos oficiais presentes nas reformas basearam-se na universalização da educação básica e na melhoria da qualidade de ensino. Em contrapartida, o conceito de “qualidade” na educação, anunciado nos discursos oficiais, tem por base essencialmente abordagens quantitativas com premissas do Programa de Qualidade Total,24 originárias do modelo pós-fordismo (acumulação flexível).
No tocante ao discurso da qualidade na agenda global, ao analisar a realidade educacional portuguesa, Sá (2008) revelou um processo de despolitização no que se refere à polissemia do conceito “qualidade”, sendo este apresentado como a “única forma redentora” para mobilizar as políticas públicas educacionais frente às reformas educacionais, sobretudo na versão mercantil. Nessa acepção, o autor afirma que a retórica discursiva em nome da qualidade sustenta-se em ideologias que buscam legitimar velhas e novas formas de reproduzir as desigualdades sociais no campo da educação, em convergência com a lógica da excelência e competição, promovendo um processo de “democratização segregativa” que busca uma nova roupagem em que se altera a natureza das desigualdades sociais, mas sua reprodução permanece.
O discurso da qualidade na educação revelou-se numa construção de procedimentos no cotidiano das escolas e no controle sistemático em nome do culto à excelência, através da padronização dos currículos e da forma de ensinar por meio dos pacotes pedagógicos – materiais didáticos e assessoria na formatação dos procedimentos de planejamento, ensino e avaliação. Neste contexto, o processo de trabalho voltou-se para a fragmentação e elevação da separação entre trabalho de formulação e de execução (OLIVEIRA, 2017, p. 73).
Transcorrida a década de 1990, na década de 2000, com a eleição de Luiz Inácio da Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (2002-2010), sucedeu-se a continuidade da
23 Consolidou-se nesse relatório a necessidade de levar a educação para a vida dos educandos sobre esses quatro
pilares (aprender a conviver; conhecer, fazer e ser), com bases essencialmente flexíveis que influenciaram os países subdesenvolvidos e desenvolvidos na concepção curricular voltadas às competências leitora, escritora e cálculo.
24 Lima (2011) aponta que no campo da educação o conceito de qualidade configura-se em metas, rankeamentos,
implementação desse receituário que, posteriormente, contribuiu para consolidar a participação do setor empresarial na concepção das políticas públicas educacionais. São exemplos de medidas que evidenciam os caminhos aqui mencionados: o Decreto nº 6.094/2007 “Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação” e o Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE, ambos lançados no dia 24 de abril de 2007 pelo Ministro da Educação Fernando Haddad, do Partido dos Trabalhadores (MESKO, PIOLLI E SILVA, 2016).
Saviani (2007), ao analisar o PDE e o movimento da “sociedade civil” intitulado “Todos pela Educação”25 (TPE), criado em 2006, afirma que ambos se apresentam com o mesmo foco/objetivo: garantir a implementação de um plano de metas a respeito da melhoria da qualidade de ensino com a participação de diversos segmentos do setor privado em nível nacional.
Shiroma, Garcia e Campos (2011) demonstram como a classe empresarial ampliou sua atuação no campo educacional, em relação à década de 1990, com o movimento “Todos pela Educação”26, com a participação de intelectuais, universidades, sindicalistas, grande mídia e diferentes organizações da sociedade civil. Nesse contexto, o setor empresarial concretizou uma relação intrínseca à esfera pública em afluência com os mecanismos promotores da Reforma do Estado.
Dessa forma, o movimento mantém-se, por um lado, estritamente vinculado à esfera governamental, e por outro, assume uma posição de vigilância sobre as ações desta última, cumprindo os preceitos que anuncia para todos: responsabilização e controle social” (SHIROMA, GARCIA e CAMPOS, 2011, p. 230).
O conglomerado da classe empresarial inseriu sua participação nas tomadas de decisões nas políticas públicas educacionais como “sociedade civil”, buscando consolidar “um projeto restrito de educação para as massas” em que,
o TPE [Todos Pela Educação] atua segundo as referências do neoliberalismo da Terceira Via, uma proposta neoliberal para o século XXI, preconizando a
25 O movimento “Todos pela Educação” será melhor analisado no próximo tópico.
26 São instituições mantenedoras deste movimento: Fundação Educar DPASCHOAL, Fundação Bradesco,
Fundação Itaú Social, Fundação Telefônica (Vivo), Gerdau, Instituto UNIBANCO, Itaú BBA, Santander, SUZANO, Fundação Lemann, Instituto Península, Fundação Vale, Instituto Natura, Instituto Samuel Klein. Os parceiros são: Grupo ABC, DM9DDB, Rede Globo, Editora Moderna, Fundação Santillana, Instituto Ayrton Senna, Friends Audio, Fundação Victor Civita, McKinsey Brazil, Microsoft, Instituto Paulo Montenegro, Banco HSBC, Futura, Editora Saraiva, BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento, PATRI - Políticas Pública, Luzio, Itaú Cultural” (MESKO, PIOLLI; SILVA, 2016, p. 60).
possibilidade de um “capitalismo de face humanizada”, justamente quando as formas de exploração se radicalizam chegando a níveis dramáticos para existência humana” (MARTINS, 2009, p. 27).
Sintonizado com essa perspectiva, Silva (2016, p. 114) analisa o Plano de Desenvolvimento da Educação como uma “estratégia” do empresariado que, atrelado ao “processo de reordenamento da política educacional”, busca fazer da perspectiva gerencial “a orientação hegemônica no projeto de reconfiguração das relações Estado-sociedade”.
Para Shiroma (2008, p. 03), a centralidade das ações do PDE é consolidar uma cultura
dos resultados com forte influência do setor empresarial e das Organizações Sociais (terceiro
setor), defendendo “que os recursos públicos são insuficientes para realizar as tarefas atribuídas à educação neste início de século” e, para isso, torna-se necessário construir “um grande consenso” à luz de “uma nova estratégia de distribuição de recursos: por editais, firmados em contrato de gestão, que envolvem contrapartidas e estabelecem resultados e metas a serem atingidos”.
Outro aspecto relevante nesse cenário, sob a ótica da rentabilidade, foi consolidar o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), criado em 2007, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), que tem por finalidade ser um indicador de qualidade em esfera nacional, com relação à educação básica, incluindo-se a taxa de rendimento escolar (aprovação) e as médias de desempenho nas avaliações externas de larga escala. Chirinéa e Brandão (2015) analisam o IDEB como um indicador de resultados que combina elementos para introduzir as políticas públicas educacionais nos contextos escolares a fim de aferir as ações da escola e dos sistemas de ensino em nome da “qualidade”. Os processos qualitativos na educação, por meio desse indicador de resultados, configuram-se na ordem de mercado sob a perspectiva neoliberal, em que o modelo de gestão privada transfere-se no campo da educação pública em nome da eficiência, eficácia e produtividade (CHIRINÉA e BRANDÃO, 2015, p. 465).
Para Silva (2016), o IDEB consolidou-se como um mecanismo de regulação em convergência com o PDE por parte da Nova Gestão Pública.
Atrelado a essa perspectiva, como mecanismo de regulação do Estado, o modelo de avaliação expresso no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) e no planejamento de viés estratégico passa a ser central no processo de redefinição das políticas educacionais, uma vez que tais mecanismos vêm servir de parâmetro na determinação de metas a serem alcançadas pelos sistemas de ensino (SILVA, 2016, p. 129).
Na direção desse argumento, Freitas (2012) chama a atenção para o fato desse indicador de resultados, em consonância com avaliação externa de larga escala, revelar como única variável um processo de responsabilização das escolas pelo (in)sucesso escolar, desconsiderando outros fatores como ausência de docentes, números de alunos por sala, nível socioeconômico e cultural das famílias. Nessa perspectiva, conforme pesquisas de Lima (2008), esse processo evidenciou uma competição encarniçada, através de um comparativo entre as escolas e seus sujeitos, na qual se edificaram padrões de mercantilização com características provenientes da empresa privada na educação pública. Já Adrião e Garcia (2014, p. 02), por sua vez, denunciam como o crescimento e a participação do setor empresarial na educação brasileira revelaram tendências à privatização na oferta de ensino por meio da introdução de programas “que por razões diversas atribuem à gestão privada das escolas públicas ou de políticas públicas efeitos de melhoria da educação básica”.
Nosso esforço nesse tópico foi demonstrar pela sesitematização da pesquisa dos autores referenciados, como as reformas educacionais no campo da educação pública no Brasil consolidaram tanto a inserção do país na agenda global imposta sobretudo pelo Banco Mundial, como ampliaram a participação na elaboração e na tomada de decisões do setor empresarial nas políticas públicas educacionais locais. Além disso, buscamos destacar como, por meio do discurso da “qualidade na educação”, defendido por esta agência e pela classe empresarial, forjou-se uma lógica de rentabilidade na educação com o uso de testes padronizados de cunho censitário e de indicadores de qualidade para a avaliação do desempenho nos contextos escolares (desempenho dos educandos, taxas de aprovação, reprovação e evasão). Passamos agora a analisar como essas prerrogativas influenciaram a realidade educativa no estado de São Paulo.
2.2 As Reformas Educacionais no Estado de São Paulo: de 1990 ao programa Educação – Compromisso de São Paulo
Em 1994, o Estado de São Paulo iniciou, com o Governador Mário Covas (PSDB), uma