Regimes de propriedades e desmatamento florestal

A tese defendida é que o desmatamento florestal como uma questão social e ambiental está associado com os conflitos sociais decorrentes da luta pela terra. O entendimento dessa questão na fronteira da Amazônia paraense deve ser examinado numa perspectiva das teorias das instituições que contempla os arranjos políticos e institucionais de regimes de governança – como discutida no primeiro capítulo – que regem a forma de acesso a terra, a segurança e a distribuição da terra na região.

A corrida por ocupação de terras na fronteira tem aumentado às disputas e os conflitos na luta pela terra. Uma das consequências têm sido o aumento do preço da terra e o interesse dos grandes pecuaristas por extensas áreas de terras na fronteira amazônica para o desmatamento com vistas à formação de pastos. A tendência da alta do preço da terra pode inibir ainda mais a absorção dos posseiros e sem-terras através de suas próprias

economias domésticas. “O que significa que somente pela via da reforma agrária é possível acomodar o grande contingente da mão-de-obra rural com potencial produtivo na fronteira amazônica”. (Almeida & David, 1980).

A definição econômica do quanto depende a exploração agropecuária do preço da terra na Amazônia somente pode ser percebida quando se confronta o valor imobilizado na compra da terra com os demais investimentos produtivos na propriedade. Sabe-se que o preço da terra, enquanto um ativo real que tem uma relativa liquidez por ser reserva de valor, varia de país para país, de região para região, de acordo com as variáveis da região onde se localiza a terra agricultável: grau de densidade demográfica, estágio de desenvolvimento econômico, distância e facilidade de transportes em relação aos centros urbanos consumidores, bem como as qualidades físicas (fertilidade natural, provisão de aguadas e condições climáticas). Todas essas características influem nas formas das rendas diferenciais de que trata Marx, no Livro 3, Volume 6, em O Capital.

Percebe-se que enquanto a questão do direito de propriedade das terras dos posseiros não for resolvida e a reforma agrária não acomodar as famílias de trabalhadores rurais conhecidos por sem-terra, os conflitos agrários na fronteira amazônica irão perdurar por mais tempo. Os conflitos geradores de mortes são o resultado do antagonismo entre a propriedade privada familiar e a propriedade privada capitalista.

Nos últimos vinte e cinco anos, a expansão da fronteira agropecuária tem sido acompanhada de mudanças nas condições do produtor rural no Estado do Pará com destaque às categorias dos ocupantes e proprietários. Atualmente, há uma necessidade de uma reconceituação regional da propriedade da terra. Não pode ser mantido o formalismo jurídico das instituições (direito civil, legislação dos registros públicos, as certidões cartoriais, as mediações formais e superficiais das organizações federais e outras práticas jurídicas ou administrativas) que não conseguem resolver a questão agrária e do desmatamento florestal na região amazônica.

No Brasil, a predominância do capital fundiário sobre o capital produtivo é tão evidente que se poderia dispensar uma prova estatística. Os dados dos censos agropecuários, do 1970-1985, confirmam o elevado montante do dinheiro aplicado na compra de terras (próprias, arrendadas e ocupadas) quando comparado com o total do valor aplicado em bens agropecuários, como identifica a Tabela 28.

Tabela 28: Valor das terras de propriedades próprias, arrendadas ou ocupadas nos Estados da Amazônia Legal e do Brasil: 1970-1985

Discriminação 1970 1975

V. da Terra V. dos Bens % V. da Terra V. dos Bens %

Acre 266.672 389.491 68,47 543.067 755.826 71,85 Amazonas 603.906 1.008.192 59,90 578.421 1.113.438 51,95 Amapá 26.944 93.504 28,82 45.809 136.818 33,48 Goiás 6.853.504 11.863.423 57,77 29.188.277 38.051.133 76,71 Maranhão 432.591 1.666.409 25,96 1.602.425 3.753.797 42,69 Mato Grosso 1.308.816 2.565.330 51,02 8.327.404 11.585.367 71,88 Pará 721.623 1.971.033 36,61 2.164.848 4.527.923 47,81 Rondônia 49.692 106.838 46,51 1.085.265 1.369.056 79,27 Roraima 19.599 151.062 12,97 63.385 279.618 22,67 Tocantins 404.559 1.115.648 36,26 3.115.372 4.769.328 65,32 Amazônia Legal 10.687.906 20.930.930 51,06 46.714.273 66.342.305 70,41 Brasil 126.300.118 147.675.930 85,53 459.197.662 552.626.207 83,09 Discriminação 1980 1985

V. da Terra V. dos Bens % V. da Terra V. dos Bens %

Acre 607.573 1.149.051 52,88 938.536 1.758.292 53,38 Amazonas 709.780 1.989.681 35,67 1.248.904 2.899.226 43,08 Amapá 55.893 243.606 22,94 127.606 525.374 24,29 Goiás 47.677.197 64.107.802 74,37 61.190.824 87.075.129 70,27 Maranhão 3.453.985 7.900.953 43,72 5.677.945 16.537.170 34,33 Mato Grosso 15.314.111 21.758.227 70,38 35.045.206 52.083.024 67,29 Pará 5.357.360 10.482.443 51,11 9.464.170 17.999.958 52,58 Rondônia 1.700.043 2.954.358 57,54 6.579.596 10.130.374 64,95 Roraima 175.195 473.284 37,02 334.471 844.899 39,59 Tocantins 5.446.537 8.651.037 62,96 7.663.080 13.682.626 56,01 Amazônia Legal 80.497.675 119.710.441 67,24 128.270.338 203.536.073 63,02 Brasil 551.928.190 952.346.401 57,95 956.440.682 1.212.981.358 78,85

Fonte: IBGE (1970, 1975, 1980 e 1985). Valores a preços de 2000 em R$ 1000,00. Elaboração própria.

É possível que no futuro as propriedades institucionais possam até a vir substituir as formas tradicionais de propriedade privada capitalista e camponesa, mas no momento atual no Brasil a reforma agrária é a forma mais indicada para resolver o problema da luta pela terra e da redução do grau de concentração da terra.

De qualquer maneira, não se pode descartar a discussão que vem sendo realizada no Brasil sobre métodos institucionais alternativos de resolução de disputas – baseados em regras consuetudinários, arbitragem, conciliação ou na mediação por terceiros – vêm sendo defendidos como soluções alternativas quando o regime formal da propriedade da terra e os meios de resolução dos conflitos se mostram incapazes de encontrar soluções eficazes e imediatas, válidas e de custo baixo para as disputas de terra.

Daudelin (2008) lembra que os regimes de governança e as estratégias de gestão pública das interações sociais, políticas, econômicas, culturais e ambientais são bem melhores compreendidas como parte de regime institucional, isto é, como um conjunto de regras e organizações formais e informais que orientam e limitam o comportamento dos atores envolvidos em atividades agrárias. O conceito de regime institucional é importante para se compreender as formas alternativas de resolução de disputas e conflitos agrários e ambientais.

O próprio Daudelim (2008) ressalta a importância dos mecanismos de governança formais e alternativos de encaminhamento da resolução das disputas e conflitos pela posse da terra requerem o preenchimento de pré-requisitos institucionais adequados à solução do problema, dos quais citam-se: i) a eficácia imediata espacial e temporal para a resolução por meios não-violentos dos conflitos da luta pela terra; ii) os custos que irão influenciar os atores envolvidos na preferência da escolha de um dentre os vários mecanismos de governança disponíveis à resolução das disputas e conflitos de forma judicial ou administrativa pela instância competente; e iii) a validade dos acertos no longo prazo do resultado do processo de resolução das disputas e conflitos da luta pela terra.

No Brasil, já existe alguma experiência de mediação de conflitos, a exemplo da experiência real de mediação político-institucional no portal do Paranapanema em São Paulo, descrita por Andrade (2008). Os regimes agrários e os regimes ambientais são inerentemente políticos, isto é, são construções institucionais políticas criadas pelo Estado para manter a ordem capitalista. Assim sendo, as instituições e organizações do regime agrário e ambiental cristalizam certa forma de distribuição do poder econômico no território, cujo funcionamento e resultados são políticos, quanto ao acesso a terra, segurança e a distribuição da propriedade privada na gestão dos ativos da economia agrária.

Na fronteira agropecuária da Amazônia paraense, portanto, todos esses elementos estão presentes, o que significa que o entendimento da dinâmica do conflito resultante da luta pela terra é uma questão cuja resolução é de natureza política em última instância, a luta pela terra dos camponeses estabelecidos (posseiros) e dos trabalhadores sem-terras é uma luta justa do ponto de vista social, econômico e político.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como pode ser visto no decorrer do presente capítulo, a estratégia adotada para inserção capitalista na fronteira Amazônica começa com um conjunto de instituições (leis e decretos-leis) e organizações (SUDAM, BASA, INCRA e IBDF) criadas na Operação Amazônia que vão balizar a política do governo militar de ocupação e desenvolvimento na Amazônia durante todo período da ditadura militar. Na fronteira agropecuária amazônica, o governo militar, para manter a ordem social, criou instituições e organizações de controle dos fluxos das populações migrantes de outras regiões.

A política do governo da ditadura militar de transformar a Amazônia numa fronteira agropecuária só ganhou efetividade com a criação das instituições que deram respaldo legal a ação do Estado. Em boa medida as demais organizações (INCRA, IBDF e FUNAI) passaram a secundar as ações dos agentes principais: a SUDAM e o BASA. É por intermédio dos planos de desenvolvimento regionais (PDA’s), desde 1970 até 1985, que estão claramente definidos os objetivos, meios e as instituições através das quais o governo federal disponibiliza todos os seus instrumentos no sentido de abrir a fronteira amazônica a empresários e empreendedores nacionais do Sudeste e estrangeiros, além dos eventuais interesses do Nordeste e da própria Amazônia.

Tratava-se, portanto, de proporcionar recursos e infraestrutura aos agropecuaristas mediante financiamento adequado para realizar a ocupação das áreas de mata densa por do desmatamento florestal para a criação de gado de corte com técnicas modernas de criação e melhoramento do rebanho bovino. Todas as instituições jurídicas criadas pelo governo federal serviram para esse fim.

O que parecia um movimento moderado nos primeiros anos de operação da SUDAM e o BASA adquiriu grande dinamismo a partir de 1970 no sentido de favorecer a expansão da frente pioneira na fronteira agropecuária da Amazônia Legal. Em boa medida, com o aumento da dívida externa, o governo federal passou a apostar na possibilidade da Amazônia vir contribuir com divisas em dólares para pagar os encargos de juros da dívida externa. Talvez, por isso, o aparelho de Estado resolveu colocar em prática o programa POLAMAZÔNIA de criação de infraestrutura nos pólos espaciais selecionados, especialmente os pólos agropecuários, ao lado dos subsídios fiscais e creditícios fornecidos pela SUDAM e BASA as grandes empresas capitalistas agropecuárias.

Os efeitos dessa estratégia acabaram criando várias zonas de conflitos sociais na luta pela terra entre as frentes de expansão camponesas e as frentes pioneiras de expansão agropecuária capitalista. É claro que essa expansão da fronteira agropecuária na Amazônia coloca e recoloca o problema da posse e uso da terra ao lado do problema do desmatamento florestal. Isto é assim porque a expansão da agropecuária na Amazônia Legal, sobretudo na Amazônia paraense, se deu e vem se dando com o aproveitamento extensivo das pastagens artificiais.

Ao lado da política de incentivos fiscais, financeiros e creditícios de suporte aos grandes projetos agropecuários capitalistas, sob o comando da SUDAM, é inserida a política de colonização dirigida, oficial e particular, com o objetivo de suprimir ou controlar a colonização espontânea, isto é, uma ocupação com base numa reforma agrária de fato, a fim de atender aos interesses privados das grandes empresas agropecuárias.

É neste sentido que as instituições criadas pelo governo militar são, em primeira instância, os mecanismos usados pela burocracia das organizações intermediárias – SUDAM, BASA e INCRA – que planeja, executa e fiscaliza a construção de um novo regime institucional de ocupação das terras na fronteira amazônica. A ditadura militar fez uso das instituições federais na Amazônia para apoiar o desenvolvimento regional de um capitalismo dependente das exportações de matérias-primas. Daí o segredo de que a “reforma agrária” que a colonização dirigida estaria realizando tinha um significado diferente que pode ser captado da seguinte forma: “distribuir as terras a alguns trabalhadores rurais para não distribuir as terras aos muitos trabalhadores sem terras do nordeste, do sudeste, do centro-oeste e do norte do Brasil”.

Sendo assim, na ausência de instituições democráticas da sociedade civil na fronteira, que contribuam para criar consenso e consentimento das decisões de um governo federal, e na falta de mecanismos políticos democráticos para a representação dos grupos de interesses, a burocracia do aparelho de Estado militar procurou representar e conciliar os interesses econômicos do grande capital agropecuário por meio de seus mecanismos de governança tradicionais que seguisse as diretrizes expressas nos I, II e III PND, de manipulação das instituições legais criadas para legitimar o processo de acumulação de capital na Amazônia.

A burocracia estatal passa a ser a nova e abrangente categoria social representativa do poder político durante o regime da ditadura. Os laços formados entre as agências de desenvolvimento regionais e setoriais e o grande capital, através da AEA, não somente serve para encorajar que as empresas paulistas a vir à Amazônia desmatar a floresta para formar pastos para a criação de gado, como concede todas as condições financeiras e creditícias para facilitar a presença delas na região.

Para Foweraker (1982, p. 286-288):

“As instituições do aparelho jurídico da burocracia e mutuamente a manipulação das leis e decretos-leis pelos burocratas são necessárias para acomodar e reconciliar os interesses econômicos e políticos conflitantes. Essa manipulação se analisada como um caso específico de intervenção do governo federal na expansão da fronteira agropecuária na Amazônia Legal era a clara manifestação do que estava ocorrendo contra toda a sociedade civil brasileira”.

Tendo a instituição do Estatuto da Terra, como instrumento legal para realizar uma reforma agrária, o governo militar, sob pressão expressa nos interesses da oligarquia agrária e da burguesia industrial interessada em não perder a oportunidade de aproveitar os recursos da renúncia fiscal, resolveu apostar num padrão de ocupação e desenvolvimento, que tomou a forma de uma expansão agropecuária na fronteira amazônica de um capitalismo autoritário, cujas conseqüências foram o aumento das disputas e conflitos da luta pela terra e também do aumento do desmatamento destruidor das florestas amazônicas. Esse padrão de desenvolvimento capitalista baseado na expansão da fronteira agropecuária na Amazônia continua até os dias de hoje. Novos métodos são certamente aplicados, mas o padrão do desenvolvimento econômico ainda é feito com base na destruição da floresta tropical e extração dos recursos não-renováveis.

A acumulação do capital é a chave para se compreender tanto a forma de expansão da fronteira agropecuária quanto à intervenção do Estado para viabilizar esse modelo, estando este hoje melhor comprovado do que no passado quando foram criadas as instituições em meados dos anos de 1960. Os projetos de colonização dirigida à Amazônia paraense, por exemplo, serviram para que o governo militar agisse e dirigisse os movimentos migratórios antes da chegada da fronteira, ao abrir acessos com a construção de estradas e os incentivos fiscais e creditícios a fim de acelerar a acumulação de capital na fronteira.

Na esteira desse processo de expansão da fronteira as frentes de expansão e pioneira entram em contato e irrompem os conflitos e disputas pela terra. É possível que no futuro as propriedades institucionais possam até vir substituir as formas tradicionais de propriedade privada capitalista e camponesa, mas no momento atual no Brasil a reforma agrária é a forma mais indicada para resolver o problema da luta pela terra e da redução do grau de concentração da terra.

CAPÍTULO III - GESTÃO AMBIENTAL E DESMATAMENTO