Ao conceituarmos regulação, tomamos como premissa básica as definições de ordem jurídico- institucionais “requisitos impostos por um órgão governamental” a um determinado tipo de serviço ou características básicas de um produto. No caso da educação superior, compete ao Estado regular e supervisionar o sistema federal de educação, constituído pelas instituições públicas federais e instituições privadas. Como reguladores que contribuem para que o Ministério da Educação realize suas competências no âmbito nacional, atuam os seguintes organismos: a Secretaria de Educação Superior - SESu, a Comissão de Aperfeiçoamento da Educação Superior - Capes e, em uma instância mais ampla, o Conselho Nacional de Educação - CNE.
Toda a regulação, independente do setor a que se refira, precisa lidar com regras de entrada, regras de permanência e regras de saída em um sistema. Obviamente, cada momento desses refere-se a responsabilidades, condições e exigências distintas, e exige processos de avaliação diferenciados. (SINAES, 2009, 145).
A Secretaria de Educação Superior - SESu assume papel central na coordenação das atividades regulatórias, pois a ela compete os processos de autorização de novas IES e de cursos, bem como o reconhecimento de cursos e os processos de recredenciamento institucional. A Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal da Educação Superior - Capes, contribui através de seus instrumentos de supervisão, fomento e sanções, e o Conselho Nacional de Educação - CNE, na instância da regulamentação, através da expedição de normas e critérios que subsidiarão os processos e procedimentos de regulação e avaliação.
Operacionalmente, a regulação se inicia com a análise documental na Coordenação Geral de Fluxos de Processos da Educação Superior, setor no qual são analisados os documentos da IES e da sua mantenedora, bem como a proposta da oferta de cursos, de acordo com as Diretrizes Curriculares Nacionais - DCNs e demais legislação correlata. O principal documento que subsidia a análise documental é o Decreto 5.773, aprovado em 9 de maio de 2006, voltado ao exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e de cursos superiores de graduação no sistema federal de ensino, composta pelas IES privadas e pelas Instituições Federais e Ensino Superior - IFES.
Através do Decreto 5.773/2006 (art. 1º.), a regulação passou a ser conduzida através dos atos de autorização de funcionamento das instituições e de seus cursos; e a supervisão para garantia da oferta da educação superior e a avaliação passaram a servir de referencial aos processos de regulação e supervisão, bem como à promoção da melhoria da qualidade do ensino nesse nível. O seu art. 3º estabelece as competências atuais dos órgãos que atuarão nesse mérito:
Art. 3o - As competências para as funções de regulação, supervisão e avaliação serão exercidas pelo Ministério da Educação, pelo Conselho Nacional de Educação - CNE, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP e pela Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior – CONAES [...]
É de responsabilidade do Sinaes, através da Conaes, garantir novos elementos conceituais, teóricos e analíticos para a regulamentação da oferta da educação superior, subsidiando os atos da Secretaria de Educação Superior - SESu, os procedimentos de avaliação conduzidas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira - Inep, até a regulamentação,
em última instância pelo Ministério da Educação dos atos do Conselho Nacional de Educação - CNE sobre esse mérito.
Ao enfatizar a relação da avaliação com a regulação é mister destacar que ao Sinaes compete a avaliação, preceito legal, instituído na Lei 9.346/96 (compete à União assegurar o processo
nacional de avaliação da qualidade do ensino superior), mesmo contribuindo com os
mecanismos de regulação. Para tanto, duas condições são necessárias: seguir as normas de
autorização e avaliação da qualidade pelo poder público. Para um melhor entendimento do
processo, destacamos alguns depoimentos dos membros da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior - Conaes:
Havia uma dificuldade muito grande de perceber como a avaliação serviria de referencial para a regulação e isto dificultou a implementação do processo, principalmente, porque não se definiu bem o que é avaliar com o objetivo de estabelecer a qualidade da educação superior e avaliar para que atos regulatórios pudessem ser prolatados. Depois foi que se começou a ter uma consciência maior de que o papel da Conaes está muito relacionado à questão da qualidade da educação. O Inep, como órgão de operacionalização do sistema, é quem gerencia o banco de avaliadores e é quem constitui comissões que emitem relatórios e que fazem o encaminhamento que servem tanto para a Conaes quanto para a secretaria do MEC. O trabalho que o Inep faz resulta nas duas frentes: no que diz respeito à qualidade da educação, os relatórios terão que ser encaminhados para a Conaes; e no que diz respeito a atos regulatórios, os resultados terão que ser encaminhados para as secretarias. [...]
Regulação está atrelada ao mérito operacional do processo e a avaliação está ligada à qualidade do ensino (VIANA, 2009, grifos nossos).5
As agências de regulação participam do Sinaes e ajudam no sentido de aprovar os procedimentos que são utilizados na avaliação, mas é muito importante distinguir a avaliação da regulação. Apenas a renovação do reconhecimento de cursos e o recredenciamento de IES pertencem ao Sinaes [...] O credenciamento inicial, o reconhecimento inicial são atividades de regulação e não entram no processo que o Sinaes trata.[...] O Sinaes está
firmemente ligado apenas à avaliação. A avaliação tem duas finalidades: avaliação como feedback e avaliação educativa. A avaliação que fornece informações para instituições e cursos para as tomadas de decisões de melhoria. As informações são utilizadas pelas entidades de regulação.
(VERHINE, 2009, grifos nossos)6
5 Nádia Valverde Viana é presidente da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior - Conaes.
Entrevista concedida no dia 16 de novembro de 2009.
6 Robert Evan Verhine é membro da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior - Conaes.
Do ponto de vista conceitual, a concepção de avaliação apresentada pelo Sinaes apresenta um grande avanço nas contribuições para o Estado regulador, quando defende uma avaliação como processo sistemático e periódico, uma perspectiva presente desde a constituição da LDBEN em 1996. Ao mesmo tempo, apresenta-se como um grande desafio, considerando-se o grande número de instituições de educação superior e de cursos de graduação em todo o país. No entanto, apesar das resistências e das dificuldades que nortearam os primeiros anos de constituição e funcionamento do Sistema, alguns resultados são vislumbrados pela Secretaria da Educação Superior - SESu/MEC ( apud MOTA; MARTINS, 2009, p. 92-93):
a) superação do “marasmo” acadêmico em que se encontravam várias IES, seja em termos de estruturas curriculares obsoletas, na precária composição e capacitação de seu quadro docente, ou na ausência de infraestrutura condizente com a oferta de cursos de qualidade; b) o início de um processo contínuo de definição e redefinição de indicadores periódicos sobre os cursos e instituições, a partir da avaliação das dimensões corpo docente, projeto pedagógico e infraestrutura; c) a mobilização da sociedade civil, órgãos profissionais e associações para se integrarem ao debate sobre a qualidade dos cursos superiores, concretizada inicialmente no debate das Diretrizes Curriculares Nacionais (1997-2001); d) o fortalecimento dos órgãos do MEC responsáveis pela regulação e supervisão, formulação de políticas e levantamento de informações e estatísticas educacionais.
Consequentemente, na perspectiva da SESu/MEC, o Sinaes supera o limite da avaliação como um simples momento de aferição de resultados, fornecendo, através de seus instrumentos, subsídios para a implementação de políticas de governo, a exemplo da oferta de cursos, superação das disparidades regionais, constituição e integração da IES às necessidades locais e regionais, valorização de novos elementos, de modo a superar os limites do olhar tecnicista e burocrático sobre as instituições e seus cursos. Ademais, um grande atributo do atual sistema tem sido proporcionar uma constante revisão e aprimoramento de suas regras, além de estimular o aprendizado de duas dimensões importantes: o caráter formativo e o aspecto regulatório, na busca de uma avaliação para além da acreditação. Isso significa dizer que não basta o poder público informar a sociedade sobre a qualidade dos cursos de graduação e de suas instituições, levando, muitas vezes, à concorrência desleal do setor privado.
Segundo a perspectiva do Sinaes, necessária se faz a presença do Estado na sinalização de deficiências, apresentando propostas de melhoria, através da identificação das informações sobre os indicadores da IES, seus cursos e seus alunos, além dos processos externos de avaliação e a autoavaliação interna institucional. Sua grande contribuição está em perseguir
um diálogo entre a avaliação e a regulação, na perspectiva de que se construa uma nova lógica, com um outro sentido filosófico, ético e político, permitindo o caráter formativo e construtivo da avaliação educativa.
Enquanto controle e regulação, a avaliação se restringe, exclusivamente, à fiscalização do cumprimento, ou não, das normas legais e ao ajuste das demandas do mercado para melhoria da produtividade. A avaliação, nesse sentido, estaria mais centrada na política de resultados e de valor de mercado. Contudo, quanto à dimensão formativa, ela assume sua responsabilidade social, buscando cumprir os critérios de uma prática democrática e participativa para a melhoria dos processos, em relação aos aspectos pedagógicos e administrativos ou à qualificação e ao envolvimento dos seus recursos humanos, garantindo e viabilizando a qualidade do processo educativo.
3.4 AS CONCEPÇÕES E CRITÉRIOS DA QUALIDADE NO SISTEMA NACIONAL DE