Relações Intergovernamentais versus Demandas Sociais

A articulação intergovernamental consiste nos processos estabelecidos por lei, destinados a habilitar duas ou mais esferas de governo a funcionarem harmonicamente em determinada área de ação. “A articulação pressupõe a existência de elos através dos quais

se efetua a vinculação entre as esferas de governo, e esses elos podem corresponder a instituições, indivíduos, procedimentos, regulamentos e disposições legais”. (CASTRO et

KLEIN, 1974, p.22).

A importância das articulações intergovernamentais consiste no provimento de suporte ao Estado para a tomada de decisões e a implementação de políticas. Segundo Carneiro (2001, p.9), “a perspectiva ideal de conjugação destas articulações estaria na

possibilidade de múltiplas alavancagens sociais e econômicas, além da garantia da fluência da vontade pública entre as esferas”.

Sendo assim, o funcionamento harmônico dos mecanismos de articulação entre duas ou mais esferas de governo tem por objetivo otimizar a utilização de recursos reconhecidamente escassos, com o objetivo de atender as necessidades da população. Neste contexto, o elemento informação reveste-se de suma importância, pois permite a antecipação recíproca dos comportamentos das esferas envolvidas.

5.3.1. Fluxo de informações e prestação de bens e serviços entre as esferas governamentais

Conforme Castro e Klein (1974), a articulação existente entre as esferas governamentais pode ser visualizada por meio de cinco fluxos interdependentes, que serão demonstrados a seguir:

1. Fluxo de informações, que tem por objetivo o conhecimento da realidade, das disponibilidades e das prioridades;

2. Fluxo de oferecimentos, define de forma explícita a partir dos seus programas e áreas de atuação prioritárias, os serviços que a União está disposta a prestar dentro de suas atribuições. Da mesma forma, isto ocorre com as outras esferas

governamentais. Destaca-se que este fluxo dependerá do grau de conhecimento da realidade e da disponibilidade de recursos;

3. Fluxo de solicitações, que se define pela formulação de demandas por parte do município, visando o atendimento de suas necessidades em termos de prestação de serviços;

4. Fluxo de verificação, que tem por finalidade avaliar a adequação da implementação e manutenção de serviços aos objetivos específicos de cada unidade, de acordo com os padrões pré-estabelecidos. Insere-se neste item questões referentes à mensuração do custo-benefício, à minimização do desperdício, à eliminação de corrupção e à racionalização de procedimentos;

5. Fluxo de prestação de serviços consiste na implementação e manutenção de serviços, prestados isoladamente pela União no município ou pelo Estado neste, ou então, pelo três conjuntamente.

É perceptível o caráter de múltiplo direcionamento que os fluxos de informação e de prestação de serviços podem apresentar entre as esferas governamentais. Isto pode ser visualizado conforme a figura a seguir:

Figura 03 – Fluxos de informação e de prestação de bens e serviços

Fluxo de prestações de serviços Fluxo de informações Fluxo de prestação de serviços Fluxo de informações Fluxo de prestação de serviços Fluxo de informações

A orientação que os fluxos podem assumir entre as esferas tende a resultar na produção do feedback, uma vez que a resposta traz consigo a alimentação de um outro fluxo de articulação. Isto significa que o feedback de uma solicitação poderá assumir a forma de um novo oferecimento ou de uma informação, assim como um oferecimento poderá originar, como retorno, solicitações. Este processo de retroalimentação pode também ocorrer de modo reflexivo – ou seja, dentro das unidades subnacionais.

A existência ou a criação de vários canais quanto à prestação de um mesmo serviço pode traduzir-se no propósito de estabelecer diferentes objetivos ou desempenho a diferentes atividades ou tarefas, tais como a implantação, a manutenção, o controle e a fiscalização.

5.3.2. Procedimentos existentes entre as esferas governamentais para a prestação de serviços

A prestação de serviços, independentemente da esfera em análise ocorre por meio de procedimentos formais ou informais. A formalização acarreta em um esforço de definição de objetivos, na utilização de procedimentos e canais preestabelecidos, juntamente com a fixação de prazos e estabelecimento de controles.

De acordo com Castro e Klein (1974, p.27), uma demanda é articulada formalmente quando:

1. Seus objetivos são reconhecidos como válidos pelas esferas de governo envolvidas;

2. O procedimento utilizado é previamente especificado por leis, normas, manuais de serviço ou formulários, indicando as exigências com relação ao processo administrativo de uma ou de ambas organizações;

3. Pressupõe a utilização de canais previamente identificados e impessoais, enfatizando estes últimos a importância das funções e não de atores envolvidos;

4. Os prazos são especificamente fixados; e

5. Pressupõe o estabelecimento de controle (específico para cada tipo de serviço).

Por outro lado, a articulação informal da demanda corresponde a utilização de vínculos pessoais (familiares, de amizade, politico-partidários), podendo processar-se

também através de canais igualmente caracterizados como formais. Neste contexto, presencia-se a ausência de uma identificação prévia dos canais competentes ou estabelecidos pelas normas organizacionais, ou institucionais, a serem percorridos.

Então, como visto anteriormente, a tomada de decisão para a satisfação da demanda pode seguir duas trajetórias: a formal – dirigida para os canais competentes (impessoais) e obedecendo aos procedimentos previamente estabelecidos pelo processo administrativo vigente; e a informal – baseada em procedimentos não formalizados e através de canais pessoais, podendo ou não ser formalizada após a implementação do serviço a ser prestado.

No que se refere à continuidade da prestação de serviços, pode-se afirmar que o elevado grau de institucionalização encontra-se diretamente correlacionado a sua previsibilidade38. Isto é explicado pela utilização de instrumentos específicos de formalização, dos quais fazem parte: contratos, convênios, leis, decretos, regulamentos, estatutos e portarias. Estes instrumentos atuam como elemento fortalecedor da articulação entre as esferas, além de reforçar a definição das responsabilidades e encargos atribuídos a cada uma delas.

Por outro lado, a ausência de institucionalização na prestação de serviços e a mudança nos quadros administrativos39 podem resultar em casos em que a prestação em questão se processe informalmente. Assim, tanto a sua previsibilidade como até mesmo a sua continuidade apresentará elevada fragilidade.

Castro e Klein (1974) enfatizam que a formalização não é condição suficiente para o estabelecimento da previsibilidade de uma norma ou prática. Na verdade, a previsibilidade se encontra mais vinculada ao caráter de institucionalização, que tanto as normas como as práticas assumem. A institucionalização da prática tem, por pressupostos básicos, o conhecimento dos procedimentos implícitos, por parte das esferas ou dos atores envolvidos, e a sua aceitação. A efetividade destas práticas, no longo prazo tende a resultar na estabilização, mantendo-se o resguardo quanto a flexibilidade no que concerne às mudanças de cenário.

38

Previsibilidade, neste caso, encontra-se relacionada a uma definição de expectativas quanto à atuação de cada esfera de governo, em termos de uma discriminação dos encargos que lhes competem.

39

Entende-se por mudança nos quadros administrativos a substituição dos atores que decidem ou influenciam o processo decisório.

Ainda, no que diz respeito ao fator previsibilidade, faz-se pertinente a suposição de que:

Quanto mais se adequarem as expectativas de cada uma das esferas de governo às possibilidades reais de atuação da esfera com a qual se articulam, maiores serão as possibilidades de adequação das demandas às disponibilidades em ambos os níveis, o que vem a contribuir para uma maximização de seus respectivos recursos organizacionais, econômico-financeiros e humanos (CASTRO et KLEIN, 1974, p.29).

Neste sentido, a previsibilidade implica em uma definição explícita dos serviços que cada uma das esferas está capacitada a prestar. Por esta razão, isto implicará na restrição das expectativas de cada uma delas às possibilidades de atendimento da outra.

5.3.3. Configuração das atuações quanto à execução dos serviços públicos

A interação que se dá entre as esferas governamentais, por meio de suas relações é complexa. A distribuição legal de competência entre elas é instituída pela Carta Constitucional. Teoricamente, esta configuração, mediante à execução dos serviços públicos, pode assumir as seguintes formas de atuação:

1. Atuação exclusiva ou privativa, no caso em que uma única esfera de governo assume a totalidade dos encargos referentes à execução do serviço público;

2. Atuação supletiva ou conjunta, quando ocorre o compartilhamento entre as esferas, isto é, há uma complementaridade de competências entre os níveis de governo na execução do serviço;

3. Atuação concorrente é aquela exercida, simultaneamente, porém de forma isolada, na execução do mesmo serviço público.

Faz-se necessário destacar que a atuação exclusiva isenta qualquer outra esfera governamental da responsabilidade pela administração e manutenção dos serviços, apesar da integração governamental ser indispensável. Por outro lado, a atuação concorrente é percebida como disfuncional, devido a ausência de articulação, no que diz respeito à integração e à cooperação entre as unidades governamentais.

A integração e a cooperação são duas características imprescindíveis para a manutenção do equilíbrio do sistema federalista, pois delas resultam a obtenção de eficiência40 e eficácia41 das ações empreendidas por suas esferas. No entanto, nem sempre estas se encontram presentes na condução das decisões tomadas por seus dirigentes.