“Portugal tem uma importância vital por causa dos Açores.”264
Dean Acheson (1949)
“Ditaduras deste tipo são por vezes necessárias em países cujas instituições políticas não são tão avançadas como as nossas.”265
Dwight Eisenhower (1960)
As relações bilaterais Lisboa-Washington datam dos primeiros anos de história dos Estados Unidos, quando Portugal reconheceu os EUA em 1791, após a Guerra Revolucionária. Contribuindo para os fortes laços entre os Estados Unidos e Portugal está a presença de importantes comunidades portuguesas no país, como por exemplo em Massachusetts, Rhode Island ou New Jersey.
Atualmente, a manutenção de uma relação estreita a nível político e económico com os Estados Unidos está entre as prioridades da política externa portuguesa. Os Estados Unidos e Portugal cooperam em várias organizações internacionais em prol da paz, da prosperidade e da segurança, incluindo as Nações Unidas; Organização do Tratado do Atlântico Norte; Conselho de Parceria Euro-Atlântica; Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico; Fundo Monetário Internacional, entre outras.
Mas esta relação nem sempre foi assim. A seguir à Segunda Guerra Mundial, com o início da Guerra Fria e a emergência do sistema internacional bipolar, Portugal decide alinhar-se ao polo norte-americano, uma decisão que iria determinar o momento mais importante das relações entre os dois Estados, como iremos ter oportunidade de verificar neste capítulo. Seria a integração de Portugal na NATO em 1949 como membro fundador, o primeiro teste a esta relação.
Hoje em dia, Portugal é um membro activo da Aliança, com as suas forças a serem destacadas para operações da NATO no Afeganistão, nos Balcãs e na Europa Central e Oriental, bem como para missões da UE e da ONU no Mediterrâneo, Mali, República Centro-Africana e Somália. Portugal foi uma das três principais nações aliadas a acolher a Operação “Trident Juncture”, um dos maiores exercícios da NATO de sempre, em Outubro-Novembro de 2015.
264 Antunes, 2013: 13. Tradução do autor. 265 Antunes, 2013: 13. Tradução do autor.
Outro passo fundamental nas relações bilaterais e o mais difícil, foi a assinatura de novos acordos sobre o uso das bases militares dos Açores, uma vez que para os EUA, a ilha portuguesa tinha um papel central no novo sistema de segurança criado para fazer frente à ameaça soviética. Presentemente, o Grupo da 65ª Base Aérea da Força Aérea Americana opera a partir da Base das Lajes, na Ilha Terceira e serve de plataforma logística para o Comando de Transportes dos EUA, Comando Europeu dos EUA, e aliados da NATO.
A nível cultural e educacional, a Comissão Fulbright EUA-Portugal, fundada em 1960, é outro bom exemplo da importância para a cooperação e boas relações entre as duas nações, como iremos demonstrar no último capítulo deste trabalho.
2.1 - Enquadramento
Portugal, sob o governo de António Salazar, permaneceu neutro durante a II Guerra Mundial, apesar da aliança centenária que tinha com a Grã-Bretanha. Arriscamos-nos a dizer que tinha agido como um neutro, pró-aliado. No entanto, com o fim da guerra, e com a emergência de um sistema internacional bipolar, a situação de Portugal tinha mudado, pois já não detinha a postura neutral de outrora e sentia-se isolado perante o ressurgimento das democracias europeias. Um período marcado também pelo início da descolonização, e ainda, pela fundação das Nações Unidas. Confrontado com o isolamento que esta mudança na Ordem Internacional o tinha vetado, Salazar apercebe-se que tinha de escolher qual a posição que pretendia ocupar entre as duas potências. Alinhou-se ao polo liderado pelos EUA. Em termos gerais, e antecipando o que será desenvolvido neste subcapítulo, esta decisão, para além de confirmar o caráter anticomunista de Oliveira Salazar, iria também influenciar e alterar a sua política externa e a relação com os Estados Unidos.
De acordo com Nuno Severiano Teixeira (2006), Salazar não estava disposto a reconhecer a emergência dos EUA como potência marítima, um estatuto que antes pertencia à Grã-Bretanha, assim como desconfiava do poder da Organização das Nações Unidas (ONU). Além disso, refere ainda o autor, não percebia porque razão a reconstrução da Europa tinha de ser feita a nível internacional, e não nacional, assim como não concordava com o princípio de uns países decidirem sobre outros na Assembleia Geral da ONU, de maneira que não aceitava a imposição à descolonização.266
Como refere Luís Nuno Rodrigues (2018), “a ascensão dos Estados Unidos a uma posição hegemónica era um cenário que preocupava Salazar, pois significaria a preponderância de um poder democrático com um discurso marcadamente anticolonialista”. 267 Uma situação que determinaria a evolução da política externa portuguesa em relação à segurança atlântica, à construção europeia e à
266 Teixeira, 2006: 150 267 Rodrigues, 2018: 684.
questão colonial. Neste período o objetivo da política externa do Estado Novo era essencialmente a defesa da independência nacional, por conseguinte os seus princípios eram: evitar encolver-se em conflitos europeus; manter a amizade peninsular; desenvolver as potencialidades das colónias ultramarimas.
Destacamos três momentos base das relações entre Portugal e os Estados Unidos, por acharmos que foi a partir deles, e com eles, que se alterou a política externa de Salazar, e o seu relacionamento com os Estados Unidos: a participação no Plano Marshall, a adesão à North Atlantic Treaty Organization (NATO) e a autorização do uso da base militar das Lajes nos Açores.
Como já tivemos oportunidade de referir nos capítulos anteriores, o Plano Marshall foi criado em 1947, para apoiar os países esgotados economicamente após o término da II Guerra Mundial. No entanto, Portugal decidiu prescindir da assistência financeira norte-americana, pois não se coadunava com os princípios da sua política. De acordo com a historiadora Fernanda Rollo (1994), esses princípios colidiam com os pilares base que asseguravam o lançamento deste plano de recuperação económica, isto é:
- Que os países europeus, à beira da rutura económica e financeira, não dispunham dos recursos necessários à sua construção;
- Que, por isso, necessitavam de um gigantesco auxílio externo, atribuído de uma forma sistemática, que só os EUA se podiam propor disponibilizar;
- Que esse auxílio só poderia tornar-se exequível se os próprios países europeus se juntassem e colaborassem na construção de um programa comum para utilização dessa ajuda.268
A acrescentar a isto, a política externa portuguesa assentava num espírito de autonomia e autarcismo, “por um mal-disfarçado antiamericanismo”, e na certeza de que Portugal conseguiria sobreviver e recuperar sozinho.269 Para além do fato de a “opção europeia” estar assente numa democracia, uma novidade para a política externa de Oliveira Salazar.270
Em 1948 Salazar começa a dar os primeiros passos em direção à internacionalização, e assina um acordo bilateral de cooperação militar com os Estados Unidos e adere à Organização Europeia de Cooperação Económica (OECE). No entanto, a partir de 1948, a situação económica de Portugal começou a dar sinais de enfraquecimento, devido à diminuição das exportações de certos produtos desvalorizados após o fim da guerra, ao aumento das importações de produtos agrícolas, e ao aumento de importação de equipamento industrial necessário.271 Tal situação levou Salazar a colocar a hipótese de recorrer à ajuda dos Estados Unidos. Contudo, só no ano de 1949, mas agora ciente da necessidade de ajuda económica norte-americana, é que Portugal se candidata ao segundo
268 Rollo, 1994: 856. 269 Rollo, 1994: 856-857. 270 Teixeira, 2006: 151. 271 Rollo, 1994: 859-860.
exercício de auxílio do Plano Marshall, e voltaria a fazê-lo no ano de 1950.272 No total foram cerca de 90 milhões de ajuda, um valor muito significativo para as contas nacionais, apesar de muito inferior ao que os outros países europeus receberam.273
A evolução da política externa de Portugal face a esta mudança no espaço europeu seria marcada por um certo afastamento e dupla posição, ou seja, a presença nas organizações de cooperação económica, mas distanciamento em relação a qualquer projeto de integração ou supranacionalidade.274
Em 1949, Portugal torna-se membro da North Atlantic Treaty Organization, apesar de não reunir os requisitos propostos, principalmente o fato de ser o único país dos restantes países fundadores com um regime ditatorial, contrariando o espírito democrático na base da organização. No entanto, para os EUA havia dois aspetos muito fortes que pendiam a favor de Portugal: o fato de, apesar de neutral, estar próximo dos aliados durante a fase final da Segunda Guerra Mundial, e o forte carácter anticomunista do Estado Novo.275
Se Salazar tinha tido reservas quanto à necessidade de ajuda do Plano Marshall, a entrada na NATO também não foi uma decisão rápida e fácil de tomar.
Uma vez que o governo português não pretendia abdicar da união estratégica a Espanha, apelou aos restantes membros que o país vizinho também fosse aceite na NATO, assim como a integração e rearmamento da Alemanha Ocidental, o que lhe foi negado por parte da França e dos países do Benelux. Salazar não só receava que este tratado representasse uma ameaça às relações que Portugal tinha com Espanha, como também fosse antialemão.276
Acrescente-se também o fato de Salazar acreditar que Washington parecia não conhecer os valores europeus, o que equivale dizer a importância das colónias para as potências europeias,277 uma vez que durante as negociações os Estados Unidos insistiam na recusa de admissão à NATO das colónias de países com territórios coloniais.
Apesar de várias discussões, mesmo depois de ver os seus pedidos recusados, e apesar dos fatores que tinha contra si, e aqui já referidos, Portugal tornou-se membro fundador da North Atlantic Treaty Organization em 1949. A sua entrada na NATO implicava uma abertura aos canais políticos entre Portugal e as democracias do Atlântico, as quais impuseram o seu regime na esfera ocidental como foi o caso do Japão e da República Federal Alemã. No entanto, a marginalização
272 O apoio financeiro tinha como finalidade a compra de equipamento ao exterior para as áreas da energia,
irrigação e industria mineira, transportes, indústria transformadora, agricultura, saúde e educação. Rollo, 1994: 865.
273 Rollo, 1994: 865. 274 Teixeira, 2006: 151.
275 Kaplan, 2007 apud Marcos, 2014, p. 326. 276 Telo, 1999: 56.
internacional era um cenário pior, já que em 1947 a adesão de Portugal às Nações Unidas tinha sido vetada pela União Soviética e ser excluído também da NATO significava ficar isolado no Ocidente.278 De acordo com Teixeira (2000), no que respeita à internacionalização, o período entre 1948 e 1955 é “um dos períodos mais favoráveis da política externa do Estado Novo, que só a entrada na ONU, em 1955, virá (ia) encerrar”.279 Mas o que beneficiou Portugal com esta adesão? O historiador António Telo (1999) apresenta sete razões: (1) Portugal passou a fazer parte do sistema Ocidental Atlântico, deixando de vez a “zona não inserida” da qual fazia parte juntamente com Espanha e respetivas áreas territoriais em África e América Latina; (2) recuperou parcialmente a parceria que tinha com a Grã-Bretanha, parceria essa que se encontrava enfraquecida; (3) deu início a uma aproximação com os Estados Unidos e reconhecimento de Portugal como o interlocutor Ibérico junto dos países que dominavam o Atlântico; (4) introduziu no país as principais técnicas, métodos e formas de organização das sociedades pós-industriais, em todas as esferas da sociedade; (5) permitiu que as Forças Armadas e a estrutura da Defesa se tornassem semelhantes às das democracias ocidentais, sem nunca perder a sua originalidade base; (6) modificou a política de defesa e militar do país em 1949-59; (7) e facilitou a passagem do país de um regime para uma democracia pluralista, quer através de Forças Armadas modernas, quer apoiando os passos principais no que viria a ser um período sensível para Portugal em 1974-76.280
A partir deste momento, Portugal dava início à sua integração na esfera de influência norte- americana na Europa Ocidental, permitindo-lhe aceder a compromissos a outros níveis, como o económico, do qual resultou a sua adesão ao Plano Marshall.
Com a assinatura do Tratado do Atlântico Norte, a relação entre os Estados Unidos e Portugal alterou-se, os EUA estavam a aumentar a sua influência diplomática sobre o governo português, e Portugal passou a ser mais que "um amigo dos nossos amigos", uma vez que passou a fazer parte do bloco ocidental. No fundo, o governo americano queria aproveitar este pacto para renovar a relação bilateral com Portugal, tendo como principal objetivo a presença das forças norte-americanas na base das Lajes, nos Açores.281 Este tinha sido, de fato, a principal razão do convite a Portugal para assinar o Tratado do Atlântico Norte, uma questão geo-estratégica. De acordo com Teixeira (1993), o sistema de segurança para o Atlântico Norte assentava em dois pilares fundamentais: o primeiro, no continente americano, a retaguarda, apoio indispensável e autogarantia de todo o sistema; o segundo, no continente europeu, linha da frente e defesa imediata. Contudo, para cobrir totalmente a área de aplicação do Tratado o sistema estava ainda incompleto: em primeiro lugar, tornava-se necessária a protecção dos flancos, a razão do convite à Noruega, Dinamarca e Itália; em segundo
278 Meneses, 2013: 27. 279 Teixeira, 2000: 85. 280 Telo, 1999: 45-46.
lugar, a ligação entre a frente e a retaguarda, ou seja, o convite à Islândia e a Portugal, cujo território as ilhas dos Açores conferem um valor estratégico decisivo. Um convite de ordem geo- estratégica.282
Tal como aconteceu com o Plano Marshall, a adesão de Portugal à NATO foi uma excelente oportunidade para a sua integração internacional, tendo em consideração que não era membro da ONU. A aceitação de Portugal na NATO significava também que o império colonial português seria aceite a partir deste momento.283
E eis-nos chegados ao momento mais tenso nas relações entre os dois países, a negociação da base aérea das Lajes. Para entendermos todo as discussões que estiveram por detrás da entrada de Portugal na NATO, temos de recuar uns anos, até 1943, quando tudo começou.
Foi nos períodos da I e II Guerras Mundiais que a importância geoestratégica do Arquipélago dos Açores se tornou mais relevante.284 A sua localização permitia o rápido acesso à Europa, África e Médio Oriente, um fator essencial para os Estados Unidos no contexto da Guerra Fria, no confronto com a União Soviética, e um meio de evitar um eventual avanço das potências do Eixo à Península Ibérica. Para Moreira de Sá (2016), o arquipélago português permaneceria, durante a Guerra Fria e depois, “numa posição de grande utilidade em momentos como o bloqueio de Berlim, a Guerra do Yom Kippur, as guerras na Bósnia e no Kosovo, ou ainda a Guerra do Iraque, cujo começo foi parcialmente decidido numa cimeira ocorrida nas Lajes”.285
Em 1943, pouco tempo depois da Cimeira de Moscovo, os Estados Unidos, a Inglaterra e a União Soviética acordaram na necessidade de nova pressão à Alemanha, uma decisão mais tarde confirmada na Conferência de Teerão, pelo que a criação de bases navais e aéreas nos Açores, entre outros recursos, eram fundamentais para a ofensiva contra o nazismo.286 De acordo com o governo norte-americano, a utilização das bases açorianas significava poupar milhões de litros de combustível de aviação, o equivalente ao consumo de um mês pelas operações da RAF e da USAAF no e do Reino Unido.287
Em outubro de 1943, Portugal permite apenas, e em nome da aliança, a utilização da base das Lajes por unidades inglesas que se quisessem instalar lá, ao passo que os americanos só podiam servir-se dela se os seus aviões estivessem em trânsito.288 Os Açores representavam assim um ponto de apoio aéreo para projeção de força militar a longa distância, um aspeto que interessava aos EUA,
282 Teixeira, 1993: 64. 283 Rodrigues, 2008: 464.
284 A respeito das relações Estados Unidos-Portugal sobre a ilha dos Açores ver: Rodrigues, Luís Nuno et al
(2008) (orgs.), Franklin Roosevelt e os Açores nas duas Guerras Mundiais. Lisboa, Fundação Luso- Americana.
285 Sá, 2016: 69.
286 Rodrigues, 2004: 53-54.
287 Foreign Relations of the United States, 1943 apud Rodrigues, 2008, p. 458. 288 Telo, 2008: 203.
mas que lhes colocava um problema, pois Salazar apenas permitia o uso das instalações das Lajes à Grã-Bretanha.289 Salazar e Truman, através de George Kennan, o chargé d'affairs norte-americano em Portugal, entraram num impasse, só desbloqueado com a possibilidade de retirada do Japão de Timor, uma colónia portuguesa ocupada por aquele país em 1942.290 Com os países aliados perto de vencer a guerra, e com a possibilidade de que a continuação de recusa em conceder a utilização de instalações em Santa Maria poderia pôr em causa não só a manutenção de Timor e de todas as colónias portuguesas, como até mesmo a do próprio regime, Salazar resolve que é chegado o momento de entrar em conversações com o governo norte-americano.291 Após longas e difíceis negociações, é assinado um acordo entre os dois governos em novembro de 1944.292
No entanto, com o fim da II Guerra Mundial, e com a base de Santa Maria construída, o compromisso dos americanos com Portugal fica desfeito, pois só era permitida a sua utilização durante o período do conflito.293 A partir de 1945, o governo norte-americano estabelece negociações com Portugal para obtenção de direitos sobre as bases portuguesas em tempo de paz.294 As forças norte-americanas não deixariam o arquipélago, pois em fevereiro de 1948 os dois países assinam o Acordo das Lajes, um acordo bilateral de cooperação militar entre Portugal e os Estados Unidos.295 Neste sentido, limitaram-se a trocar a sua base na ilha de Santa Maria por uma na Terceira, no campo das Lajes, uma base aérea portuguesa (Base Aérea nº 4), cuja situação seria sujeita a contrato entre ambos os países no Acordo Técnico e no Acordo de Cooperação e Defesa de 1951, e a sucessivas renovações.296 No entanto, o acordo luso-americano de 1948 não concedia aos Estados Unidos direitos de permanência no território a longo prazo, por essa razão para Washington só havia uma maneira dos EUA continuarem a dispor das bases nesse tipo de regime, que era convidar Portugal a aderir à NATO, tal como veio a acontecer em 1949, embora fosse o único país
289 Telo, 2008: 204.
290 Salazar autorizou a “concessão ao governo dos Estados Unidos de instalações para a construção, uso e
controlo de uma base aérea na ilha de Santa Maria, para o objetivo de facilitar o movimento das forças americanas para o teatro de guerra no Pacífico”, e em troca, Portugal estava autorizado a participar “nas operações que eventualmente sejam conduzidas para expulsar os japoneses do Timor português a fim de ser restituído à plena soberania portuguesa”. United States Treaties and other International Agreements, 1951 apud Rodrigues, 2008, p. 459.
291 Rodrigues, 2004: 61.
292 A coabitação de ingleses e norte-americanos nos Açores, durante o período de guerras, simboliza bem a
transição de poder no Atlântico dos primeiros para os últimos, demonstrando a importância do papel dos Estados Unidos a nível internacional. Sá, 2016: 69.
293 Telo, 2008: 205.
294 Muitas das bases impostas pelos Estados Unidos aos países inimigos na sua condição de “vencedores”
após as duas guerras mundiais, mesmo as localizadas em países aliados ou neutrais (como o caso de Portugal durante a II Guerra Mundial), começaram por estabelecer-se a nível temporário, mas acabaram por adquirir caráter permanente. Sá: 2016: 66-67.
295 Teixeira, 2006: 150.
com um regime não democrático entre os restantes países fundadores.297
Os acordos de permanência norte-americana na base eram renovados periodicamente, sem necessidade de as forças militares se retirarem do arquipélago. Uma vez expirada a data, os Estados Unidos deveriam cessar o uso da Base das Lajes, mas foram sempre autorizados a continuar na base durante os períodos de negociações para a renovação da sua permanência.298
No entanto, a partir de meadosdos anos 1950, e em especial na Administração Eisenhower, a relação entre os dois países começa a entrar numa fase menos boa, devido à política americana apostada em fazer valer as suas tradições anticoloniais, e preocupada com o comunismo soviético que ameaçava cada vez mais a hegemonia dos Estados Unidos.
Em 1954, Portugal precisou do apoio e solidariedade internacional dos Estados Unidos, quando a União Indiana decidiu ocupar os enclaves portugueses de Dadrá e Nagar Aveli, proibindo o acesso às autoridades portuguesas e às forças militares a estas regiões.299 A resposta de Washington não foi a desejada, tal como refere o historiador Rodrigues (2002), “O responsável norte-americano afirmou compreender a posição portuguesa, mas adiantou que “lhe parecia difícil” uma declaração oficial do Governo americano”.300 Esta situação começava a pôr em causa as negociações entre os dois países