A característica mais marcante da denominada República Velha foi a captura do espaço público por grupos de interesses regionais, que prestavam apoio a oligarquias de maior porte, dos Estados-membros mais pujantes da federação - um uma economia agrária e voltada para o mercado externo – para a União Federal. Em contrapartida as estruturas estaduais de poder eram robustecidas pelo governo central, financeira e politicamente.
O período que se estendeu de 1889 à 1929 gerou enorme desgaste à concepção federativa, em razão da indevida utilização patrimonialista das autonomias federadas como meio, em um fenômeno vertical de conurbação entre o público e o privado. As elites regionais legislavam, em termos de organização, de tal forma que pudessem se perpetrar nas direções políticas e econômicas dos entes subnacionais, perseguindo os opositores e largamente lançando mão de expedientes autoritários no trato contra quem ameaçasse seus domínios.
É certa a repulsa que tal modelo entre os mais diversos setores da nação, notadamente os de trato mais progressista. Foi isso, por suposto, que possibilitou a Revolução de 1930, como já abordado no presente trabalho.
A ideia da correspondência de que a uma federação mais autonomista corresponde quase que mecanicamente a hegemonia das elites regionais em favor de poucos, degenerando a o regime republicano em verdadeira plutocracia, com razoável razão, segundo nosso juízo. Esse entendimento fundamentou a concepção de todas as constituições, que se seguiram - inclusive a Carta Cidadã – que a única maneira de garantir a ordem institucional e o progresso nacional seria maior centralismo em nível federal para instrumentalizar o Estado brasileiro no combate aos interesses comezinhos dos que, em tese, eram os vetores do retrocesso. O anseio de institucionalização estatal e a superação do patrimonialismo foi o que galvanizou a concreção de importantes dispositivos constitucionais, tais como as normas de reprodução obrigatórias e o
34 princípio de simetria, com o fito de equilibrar minimamente a organização de todas as unidades federadas, tendo por referência a União Federal.
O princípio da simetria foi gestado em seio jurisprudencial sob a égide da constituição de 1967 e sua posterior emenda em 1969. A Carta da década de 1960, assim como a Cidadã de 1988, não trazem previsão expressa a tal princípio. Ocorre que o STF, como guardião da ordem constitucional estabelecida, optou por tal entendimento com o escopo, naquele momento, de reproduzir nos Estados-membros e Municípios, o mesmo arranjo institucional da União, em âmbitos regional e local. A mesma organização legislativa, exceto pelo fato da bicameralidade; executiva; judiciária e do Ministério Público seriam adaptados somente a órgãos com abrangência naquele território. Apontamos assim o acórdão da Egrégia Corte, oriunda do RE 74.193, do findo Estado da Guanabara, publicado em 20/6/1973, ou seja, em plena ambiência do Estado totalitário, tendo por relator o Sr. Ministro Aliomar Baleeiro como o posicionamento jurisprudencial que abre caminho para sedimentação do princípio a ser obedecido pelos entes subnacionais. Antes mesmo do aludido entendimento, veio à baila tal discussão por força do Rep. 764 do Estado do Espírito Santo, apreciado pelo Pleno do Tribunal versando sobre o princípio da simetria em determinado dispositivo da constituição estadual daquele ente – lembramos que, mesmo durante a intransigência do Estado ditatorial, o país permaneceu como uma federação, ainda que do ponto de vista estritamente formal – sobre prerrogativas do Tribunal de contas. O brilhante ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Célio Borja, de onde extraímos as informações e fundamentos, conforme atesta nossa última nota, sustenta que “(...)a aplicação da norma constitucional escrita era objeto da decisão do Tribunal, não a regra pretoriana da simetria, que virá, em outros arestos, a ganhar sentido e força próprios”31.
Apesar de toda a técnica jurídica aplicada na análise do caso, não podemos olvidar do caráter político das decisões do Tribunal Constitucional, vez que a própria constituição é o documento político fundante do Estado. Digo isso para fazer menção à ditadura militar que assolava o país naqueles idos, e nessas circunstâncias, como não poderia deixar de ser, a hipertrofia do Poder Executivo ante os demais, que se considere
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BORJA, Célio. Autonomia e suas restrições – simetria e Intervenção Federal. In:MRTINS, Cristiano Franco (coord.). Revista de direito da Associação dos Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro. Lumen Juris. 2008. Vol. XIX. pp. 56-57.
35 às pressões experimentadas por aquela Corte, muitas das vezes, a última tábua de salvação contra as arbitrariedades e atrocidades perpetradas pelo governo tirano. A adoção do princípio da simetria como linha mestra da organização federal em muito se pode explicar pelo empenho da União Federal em fazer sua vontade e garantir o controle político dos demais entes. Não seria a primeira medida nesse sentido, lembremos-nos do Pacote de Abril e da Emenda Falcão, no campo eleitoral, por exemplo.
A questão mais sensível que se coloca é a recepção da simetria pela Constituição de 1988, de acordo com o entendimento majoritário do máximo órgão jurisdicional do Estado. É que os Excelentíssimos Ministros optaram por uma vertente mais consequencialista da organização estatal, ante a possibilidade de experimentalismo, tão própria e até essencial ao federalismo. Temia-se que a recuperação de maior autonomia pelos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios viesse a fazer da Nova República uma réplica da era das oligarquias regionais e locais já vivenciada na primeira experiência republicana de 1889 à 1929.
A partir desse ponto, iniciamos um estudo empírico, com dados coletados do Tribunal Superior Eleitoral, para provar que o princípio em comento não impediu a formação, a perpetuação e o alinhamento de oligarquias nos três níveis federais. O levantamento dos resultados das eleições gerais e municipais a partir de 1990 até 2006 permite-nos averiguar que a ampla maioria dos prefeitos eleitos nos Estados-membros são do partido ou do bloco de apoio ao governador do respectivo ente; mostra-nos com clareza, de igual mote, que não há nenhuma bancada estadual na Câmara dos Deputados em que sua composição seja de maioria de oposição ao Governo Federal.
Fizemos um levantamento das eleições para governador e prefeitos no Estado do Rio de Janeiro de 1994 à 2008. Contatamos que o partido que ocupava o Poder Estadual acabara por conseguir o maior número de prefeituras nas eleições seguintes e enorme quantidade de deputados estaduais governistas na Assembleia Legislativa. Evidente que toda regra apresenta exceções, sendo assim enxergamos alguma distinção do Rio de Janeiro para outras Unidades Federadas. Pesquisamos, de igual sorte, o resultado das eleições de 2006 e 2008 nos seguintes Estados-membros: da região Nordeste, o Ceará; da região Sul, o Paraná, e um terceiro da região Norte, o Pará.
36 Cotejemos, aprioristicamente, os dados coletados do Estado do Rio de Janeiro. Em 1994, o governador eleito foi Marcelo Nunes de Alencar, do Partido Social Democracia Brasileira (PSDB), acompanhando a trajetória hegemônica que essa agremiação, e seus aliados, traçariam no cenário nacional, dominando a União Federal e diversos outros Estados-membros e Municípios no correr da década de 1990. No pleito em tela, o PSDB elegeu 14 (quatorze) deputados estaduais à respectiva Assembleia Legislativa, sem apontar os demais aliados, o que demonstra a facilidade na aprovação de medidas administrativas por parte do executivo e quase ausência de oposição. Podemos dizer, porquanto, que houve uma captura do poder em nível regional por aquele grupo político, que vem a ser reflexo do comando Central no Estado.
Nas eleições municipais de 1996, aquele partido elegera 27 (vinte e sete) prefeitos em todo Rio de Janeiro, número considerável para uma Unidade Federada com território diminuto e pouco municipalizada, correspondendo a quase um terço do total de Municípios. Reitero, sem contabilizar o os partidos aliados e os que vieram depois aderir ao palácio Guanabara.32
Em 1998, apesar do PSDB manter o controle do Poder Central, ocorre uma reviravolta, no Estado em apreço, e a oposição elege como governador Anthony Garotinho do Partido Democrático Trabalhista (PDT), em coligação com Partido Comunista Brasileiro (PCB), Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e Partido Socialista Brasileiro. Tal arco de partidos conseguem eleger 17 deputados estaduais, aos quais aderiram, posteriormente, uma gama de pequenas agremiações. Nas eleições de 2000, os partidos da coligação elegeram juntos 44 prefeitos, quase a metade do total de todo o Estado, sem considerar os partidos agregados do governo.
Nas eleições gerais de 2002, Rosangela Barros Assed Matheus de Oliveira, conhecida por Rosinha Garotinho, esposa do governador anterior é eleita para o seu posto, só que dessa vez pelo PSB, em uma aliança bem mais frágil composta por partidos de pequeno porte, muitos dos quais já nem existem, é dizer: Partido Popular
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O registro do TSE não informa a coligação do PSDB no ano de 1994, de maneira que não pudemos contabilizar o total de deputados estaduais e prefeitos eleitos por seus aliados formais naquelas eleições e na de 1996, respectivamente.
37 Brasileiro (PPB), Partido Social Trabalhista (PTS), Partido Trabalhista Cristão (PTC), Partido Social Cristão (PSC), Partido Republicano Progressista (PRP), Partido Social Democrata (PSD) e Partido Geral dos Trabalhadores (PGT).33 Essa coligação, no entanto, elege 13 (treze) deputados estaduais, dos quais 11 (onze) somente do PSB, partido da governadora. Interessante observar que o Partido Socialista Brasileiro, no pleito pretérito, elegera somente 2 (dois) deputados, ou seja a vinda do governador garantiu mais de 500% de representação em nível estadual para a legenda.
Em 2004, todavia, com a saída do então do governador para o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), vislumbramos a diminuição sensível do PSB que elege apenas 2 prefeitos.
No ano de 2006, o candidato governista Sérgio Cabral (PMDB) é eleito governador em uma coligação de 8 partidos, a maioria sem grande expressão: Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), PSC, Partido Liberal (PL), Partido dos Aposentados Nacionais (PAN), Partido da Mobilização Nacional (PMN), Partido da Renovação Nacional (PRONA) e PTC34. Essa aliança elege 26 (vinte e seis) deputados estaduais. Note se tratar do maior número de parlamentares eleitos por uma coligação, desde 1998. Nas eleições de 2008, esse conjunto de partidos elegeu 35 (trinta e cinco) prefeitos, isso sem contabilizar as aquisições políticas do grupo do governador, dentre os quais citamos o PT, partido do Presidente da República, o PSB e o PDT.
Movimento semelhante é constatado também nos outros entes subnacionais pesquisados. No Ceará, em 2006, foi eleito governador Cid Ferreira Gomes, pelo PSB, em uma ampla coligação composta pelas agremiações que davam sustentação também à Presidência da República, citamos: PT, PCdoB, PMDB, Partido Republicano Brasileiro (PRB), Partido Progressista (PP), Partido Humanista da Solidariedade (PHS), PMN e Partido Verde. Foram eleitos, no mesmo sufrágio, 17 deputados estaduais por essas legendas. Nas eleições municipais subsequentes, ou seja, em 2008, as forças partidárias irmanadas pela eleição do governador, conseguiram conquistar 118 prefeituras, aproximadamente dois terços do total de Municípios no Estado.
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PPB, PST, PSD e PGT não figuram mais no quadro partidário brasileiro. 34 PL, PAN e PRONA não figuram mais no quadro de partidos no Brasil.
38 No Paraná, em 2006, Roberto Requião foi eleito governador em uma coligação diminuta, de apenas dois partidos: PMDB e PSC. Já nas eleições municipais de 2008, as duas agremiações elegeram juntas 139 (cento e trinta e nove) prefeitos, sendo 135 (cento e trinta cinco) somente do PMDB, o que demonstra a capacidade de polarização do grupo político do governador e do poder público estadual.
Em 2006, no Pará, foi eleita Ana Júlia governadora pelo Partido dos Trabalhadores, em coligação com o PRB, PTN, PSB e PCdoB. Essas legendas elegeram juntas, em 2008, 32 (trinta e dois) prefeitos, número considerável para um Estado pouco municipalizado.
Como se constata, há um alinhamento quase que automático das forças políticas ao redor do poder Executivo, seja estadual ou federal, tal qual ocorria na denominada República Velha, como atesta o já citado Vitor Nunes Leal, em obra igualmente aludida. O mais impressionante é a minoração da potência políticas dos partidos que não se alinham. O poder se demonstra ser na Nova República, à imagem da Antiga, instrumento vital para políticos e agremiações. Igualmente, verifica-se dos números apresentados, o alinhamento das forças estaduais ao federal. Explico - analisando as eleições de 2006 e 2008, nas 3 (três) Unidades Federadas, sendo uma na região Sul; outra, na região Nordeste, e a terceira, na região Norte – é patente a influência da força política que ocupa o poder em âmbito nacional na eleição dos partidos que compõem seu arco de apoio no Congresso Nacional, nas demais instâncias federativas de organização estatal, os Estados-membros e os Municípios.
Assim, ante todo o exposto, chegamos a impostergável conclusão que o apoderamento do Estado por fortes grupos econômicos e políticos, configurando oligarquias, não é restringido ou mesmo constrangido pela simetria imposta e mantida pelo STF. O que tal princípio violenta, na medida que restringe significativamente seu exercício, é a autonomia dos entes subnacionais, que não à União. Nas sábias e responsáveis palavras de Célio Borja:
“Assim, a Constituição de 1988 abriu espaço para os Estados optarem por sistemas representativos que, não se filiando rigidamente a qualquer deles, lhes combinassem as características de maneira a atender as peculiaridades e conveniências locais.
39 Parece-me que o Supremo Tribunal não pode restringir a autonomia política dos Estados, proibindo-lhes o exercício de uma liberdade que a constituição lhes concedeu, se é que não a têm originariamente por serem Estados e, não, meras repartições administrativas territorialmente descentralizadas.”35 Entendemos o princípio da simetria como inconstitucional não apenas pela ausência de previsão expressão na Carta, mas sobretudo por não se coadunar com a forma federal de organização do Estado. Aqui, uma vez mais, nos filiamos à posição do douto Célio Borja, quando afirma vincularem os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios às disposições fontes constantes do art. 34, VII e do art. 60, § 4º, as cláusulas pétreas. Ora não pode qualquer ente da federação se rebelar contra as disposições-fontes do regime republicado de governo, do regime político democrático, da forma federativa de organização e de eleições periódicas, secretas e universais. Encerramos as ponderações positivistas sobre tema, fincado-nos mais e mais na corrente doutrinária do aludido jurista, quando expressa “que quando se cuida de limitação à autonomia dos Estados, essa e qualquer interpretação há de ser estrita, à vista da excepcionalidade das respectivas normas”36
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Para além da discussão meramente positiva da Constituição ou, ainda, da teoria constitucional, devemos travar considerações sobre as características sociológicas e antropológicas da cultura política do povo. Não que estejamos fadados à corrupção, ao clientelismo ou patrimonialismo, qualquer que seja o modelo adotado, como buscam sustentar, sem nenhuma razão, os deterministas. Cabe-nos, entretanto, identificar o que pode ser chamado constituição sociológica erigida no decorrer dos tempos, sob diversas circunstâncias, e os mecanismos legais legitimados para atender aos interesses clandestinos das oligarquias.
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Borja, Célio. Op. Cit. p. 59; 36 Op. Cit. p. 60;
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CAPÍTULO IV
ANÁLISE DA AUTONOMIA FEDERATIVA NO TEATRO DAS