Requisitos, elementos e pressupostos do ato administrativo

Os autores costumam decompor o ato administrativo em partes, divergindo, contudo, entre si, sobre a denominação de tais componentes. Há os que falam em “requisitos”84, os que preferem o termo “elementos”85, havendo, ainda, os que não distinguem entre ambas as expressões86.

Também não há entre os doutrinadores concordância total sobre a identificação e o número de tais componentes. O que freqüentemente ocorre, no entanto, são discordâncias terminológicas entre os autores, também acontecendo de, por vezes, estes mesmos doutrinadores englobarem em um único elemento aspectos que em outros autores encontram- se desdobrados.

Apesar da controvérsia mencionada, a maioria dos autores aponta como elementos (ou requisitos) do ato administrativo os seguintes, embora divirjam quanto à sua denominação: a) agente competente; b) forma; c) finalidade; d) motivo; e e) objeto87.

83

FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 174.

84

GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 56; MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit. p. 134. Este último autor, no entanto, também emprega como sinônimo o termo “elementos” (ob. cit., p. 134).

85

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000, p. 74; MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 9. ed. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2005, p. 156; MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 333. Este último autor, contudo, também emprega o termo “requisitos” (ob. cit., p. 333).

86

CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 251; BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 96.

87

Nesse sentido: MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit. p. 134; FAGUNDES, M. Seabra. O contrôle dos atos

administrativos pelo Poder Judiciário. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967, p. 37; DI PIETRO, Maria Sylvia

Zanella. Direito administrativo. 12 ed. São Paulo: Atlas, 2000, p. 187; BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de

direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 96-101; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Ob.

Todavia, como bem observa Celso Antônio Bandeira de Mello, dentre os tais “elementos”, nem todos realmente o são, tendo em vista que o termo “elementos” expressa a idéia de “partes componentes de um todo”, ao passo que alguns deles são exteriores ao ato88.

Distinguem-se, assim, segundo tal concepção, os elementos e os pressupostos ato administrativo.

Como elementos do ato administrativo (e, pois, do lançamento tributário enquanto espécie daquele gênero) temos o conteúdo e a forma. Sem os elementos não há ato algum, administrativo ou não. Inexistirá, no dizer de Celso Antônio Bandeira de Mello, “o próprio ser que se designa pelo nome de ato jurídico”89.

Os pressupostos do ato administrativo, por seu turno, classificam-se em pressupostos de existência e de validade.

São pressupostos de existência do ato administrativo (e, pois, do lançamento tributário): a) o objeto; e b) a pertinência do ato ao exercício da função administrativa. Sem os pressupostos de existência, faltará o indispensável para a produção jurídica do ato constituído pelos elementos, isto é, para o surgimento de um ato jurídico qualquer (administrativo ou não, válido ou inválido) – no caso da falta de objeto –, ou então, faltará o necessário para a qualificação dele como ato administrativo (válido ou inválido) – no caso da falta de pertinência do ato ao exercício da função administrativa90.

Já os pressupostos de validade do ato administrativo (e, pois, do lançamento tributário) são os seguintes: a) agente (pressuposto subjetivo); b) motivo e requisitos procedimentais (pressupostos objetivos); c) finalidade (pressuposto teleológico) d) causa (pressuposto lógico) e) formalização (pressuposto formalístico). Sem os pressupostos de validade não haverá ato

administrativo válido.

88

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 335.

89

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Ob. cit. p. 336.

90

2.3. Elementos do ato administrativo: conteúdo e forma

Elementos do ato administrativo são as partes que o compõem. São, no dizer de Celso Antônio Bandeira de Mello, “realidades intrínsecas do ato”91.

Seriam, assim, apenas dois os componentes do ato administrativo: o conteúdo e a

forma92.

O conteúdo do ato consiste naquilo que é determinado ou executado pela

Administração Pública93.

O conteúdo também é conhecido como o objeto do ato94. Todavia, Celso Antônio Bandeira de Mello, acolhendo o ensinamento de Zanobini, distingue ambas as expressões: “o

conteúdo dispõe sobre alguma coisa, que é, esta sim, o objeto do ato” (grifos no original)95. Tomando por base os ensinamentos doutrinários anteriormente referidos, pode-se dizer que o conteúdo do ato administrativo de lançamento tributário é, em linhas gerais, a formalização da obrigação tributária principal96, com a constituição do crédito tributário. Desdobrando tal conceito, o caput do art. 142 do CTN explicita que o conteúdo da referida atividade administrativa compreende: a) a verificação da ocorrência do fato gerador da obrigação tributária correspondente; b) a determinação da matéria tributável; c) o cálculo do montante do tributo devido; d) a identificação do sujeito passivo; e) sendo o caso, a aplicação da penalidade cabível.

91

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Ob. cit. p. 335.

92

Nesse sentido: MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Ob. cit. p. 336-337; FIGUEIREDO, Lucia Valle. Curso

de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 173; JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 194; OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Ato administrativo. 4. ed. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2001, p. 61.

93

JUSTEN FILHO, Marçal. Ob. cit. p. 198.

94

Nesse sentido, tomando as expressões como sinônimas: FAGUNDES, M. Seabra. O contrôle dos atos

administrativos pelo Poder Judiciário. 4. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1967, p. 78; BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 97; ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 438.

95

MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Ob. cit. p. 337. No mesmo sentido, também citando Zanobini: FIGUEIREDO, Lucia Valle. Ob. cit. p. 180.

96

O conteúdo da atividade administrativa de lançamento tributário é regido pela legislação vigente na data da ocorrência do fato gerador da obrigação (ainda que posteriormente modificada ou revogada) (art. 144, caput, CTN), devendo ser observado, no que tange à aplicação de penalidades, o disposto no inciso II do art. 106 do CTN, que disciplina as hipóteses de retroatividade benigna da legislação97.

Já a forma, o outro elemento do ato administrativo, é o revestimento do ato, isto é, o

modo pelo qual o mesmo se exterioriza98.

A forma dos atos administrativos geralmente é escrita99, podendo, todavia, ser tácita, como no caso de um sinal de trânsito que, com cada uma de suas cores, desencadeia seus efeitos100.

No caso específico do lançamento tributário, o mesmo reveste-se de forma escrita, expressa, salvo no caso da chamada homologação tácita, que se materializa com o simples decurso do prazo previsto no § 4º do art. 150 do CTN.